Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 9 декабря 2015 г. N 08АП-12865/15

город Омск

09 декабря 2015 г.

Дело N А46-8611/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 декабря 2015 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Веревкина А.В.,

судей Глухих А.Н., Зиновьевой Т.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лепехиной М.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-12865/2015) Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Омской области от 25 сентября 2015 года по делу N А46-8611/2015 (судья Погосткина Е.А.), по иску Администрации города Омска (ОГРН 1025500757259; ИНН 5503047244) к Министерству финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636; ИНН 7710168360), при участии в деле в качестве третьего лица Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Омской области о взыскании 2 715 764 руб. 60 коп.,

при участии в судебном заседании:

от Министерства финансов Российской Федерации - представителя Лемонджава Ю.Е. по доверенности N 55АА0606693 от 15.01.2013 сроком действия до 25.12.2015,

от Администрации города Омска, от Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Омской области - представители не явились,

установил:

Администрация города Омска (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании 2 715 764 руб. 60 коп. убытков.

Определением от 02.09.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Омской области (далее - третье лицо).

Решением Арбитражного суда Омской области от 25.09.2015 по делу N А46-8611/2015 исковые требования удовлетворены. С Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу Администрации города Омска взыскано 2 715 764 руб. 60 коп. убытков.

Не соглашаясь с принятым по делу судебным актом, Минфин России в апелляционной жалобе просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

В обоснование апелляционной жалобы указывает, что статья 30 Закона Российской Федерации "О милиции" от 18.04.1991 N 1026-1 (далее - Закон о милиции) не наделяет органы местного самоуправления государственными полномочиями по предоставлению жилых помещений участковым уполномоченным милиции. Из материалов дела не усматривается наличие противоправных действий (бездействия) Российской Федерации, вследствие которых Администрации мог быть нанесен вред в заявленном размере. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации осуществляется исключительно методами межбюджетного регулирования. При этом, к межбюджетным отношениям не может быть применен порядок возмещения убытков, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Истец и третье лицо, надлежащим образом извещенные в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили. На основании статей 156, 266 АПК РФ суд счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие неявившихся участников процесса.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель Минфина России поддержал требования апелляционной жалобы.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, заслушав представителя ответчика, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, апелляционный суд считает его подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела, решением Центрального районного суда города Омска от 17.08.2012 по делу N 2-4121/2012 (л.д. 32-36) признан недействительным договор купли-продажи жилого помещения муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска N Дог-АГ-42/58-11 от 07.06.2011, признана недействительной запись о государственной регистрации права собственности Землянского Олега Владимировича на квартиру 191 в доме 26 корпус 4 по улице Краснознаменная в городе Омске N55-55-01/172/2011-061, за Землянсковым О.В. и членами его семьи признано право пользования квартирой 191 в доме 26 корпус 4 по улице Краснознаменная в городе Омске на условиях договора социального найма с 29.08.2008.

Вышеуказанным судебным решением установлено, что на момент предоставления жилого помещения муниципального жилищного фонда, расположенного по адресу: город Омск, улица Краснознаменная, дом 26, корпус 4, квартира 191, Землянсков О.В. проходил службу в органах внутренних дел в должности участкового уполномоченного милиции.

Исходя из средней цены одного квадратного метра квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в первом квартале 2015 года по данным выборочного обследования организаций, осуществляющих продажу квартир, представленной на официальном интернет-сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Омской области цена одного квадратного метра указанных квартир составляет 43 039 руб. 06 коп.

Стоимость квартиры (2 715 764 руб. 60 коп.), предоставленной Землянскову О.В., Администрация полагает убытками, так как исполнение собственных обязанностей муниципального образования посредством использования спорной квартиры невозможно, а затраты на приобретение аналогичного жилого помещения составляют указанную сумму.

Непредоставление Российской Федерацией средств на исполнение муниципальным образованием возложенной на него обязанности обеспечить участкового уполномоченного милиции Землянскова О.В. жилым помещением явилось основанием обращения с настоящим иском.

Удовлетворение исковых требований явилось причиной подачи Минфином России апелляционной жалобы, при рассмотрении которой суд апелляционной инстанции учёл следующее.

В соответствии со статьей 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется способами, предусмотренными законом, в том числе путем возмещения убытков, под которыми в силу части 2 статьи 15 ГК РФ понимаются, в частности, расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права.

Статьями 16, 1069 ГК РФ предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии со статьей 30 Закона о милиции сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.

В Определении от 08.07.2004 N 303-О по жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что оспариваемая норма, из которой вытекает обязанность органов местного самоуправления предоставлять сотрудникам уголовно-исполнительной системы жилую площадь в течение трех лет по установленным законодательством нормам, не может рассматриваться как нарушающая самостоятельность и права местного самоуправления, а следовательно, - как противоречащая Конституции Российской Федерации. Возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению сотрудников уголовно-исполнительной системы жилой площадью, по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления. Компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвана гарантировать право собственности муниципальных образований. При этом не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом. Часть первая статьи 35 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" в ее конституционно-правовом смысле в действующей системе правового регулирования означает установление взаимных обязанностей органов местного самоуправления - предоставить сотрудникам уголовно-исполнительной системы жилую площадь, а федеральных органов государственной власти - компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы, возникающие при осуществлении указанной обязанности органов местного самоуправления.

Как следует из Определения Конституционного Суда Российской Федерации N 58-О от 15.02.2015 приведенная выше правовая позиция сохраняет свою силу, носит общий характер и в силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является обязательной для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц. Она в полной мере распространяется на часть первую статьи 30 Закона о милиции, обязывающую органы местного самоуправления обеспечивать сотрудников милиции жилой площадью.

Следовательно, вопросы обеспечения жильем сотрудников милиции, как граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имели и общегосударственное, и местное значение, а потому должны были решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, которым фактически были переданы государственные полномочия по предоставлению жилых помещений по договорам социального найма сотрудникам милиции.

Между тем, суд апелляционной инстанции отмечает, в материалах дела отсутствуют доказательства заключения договора социального найма жилого помещения Администрацией и Землянсковым О.В.

В соответствии со статьей 93 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением.

Согласно части 3 статьи 104 ЖК РФ договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прекращение которых является основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения.

При этом в силу части 2 статьи 104 ЖК РФ категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются: органом государственной власти Российской Федерации - в жилищном фонде Российской Федерации; органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в жилищном фонде субъекта Российской Федерации; органом местного самоуправления - в муниципальном жилищном фонде.

Таким образом, вопросы обеспечения служебными жилыми помещениями и, как следствие, полномочия по их предоставлению непосредственно и неразрывно связаны с наличием трудовых или служебных отношений с публично-правовым образованием соответствующего уровня, выступающим в качестве работодателя.

В частности, статья 44 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции), действовавшего на момент вынесения Центральным районным судом города Омска решения от 17.08.2012 по делу N 2-4121/2012, предусматривает, что обеспечение сотрудника полиции служебным жилым помещением осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета в порядке и на условиях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1), для реализации этого права полиция имеет специализированный жилищный фонд, формируемый федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 2).

Аналогичные положения содержит и статья 8 Федерального закона от 19.07.2011 N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ), в которой уточнено, что предоставление служебных жилых помещений производится именно тем федеральным органом исполнительной власти, в котором сотрудники проходят службу, и осуществляется за счет его специализированного жилищного фонда.

Исключением является, согласно части 1 статьи 9 Закона N 247-ФЗ и части 3 статьи 44 Закона о полиции, обеспечение жильем сотрудников полиции, замещающих должность участкового уполномоченного полиции. Указанным лицам служебное жилое помещение предоставляется территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в котором сотрудник замещает должность участкового уполномоченного полиции. В случае отсутствия на территории муниципального образования жилого помещения сотруднику полиции, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, жилое помещение предоставляется органом местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями статей 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также положениями статей 14, 19 ЖК РФ предусмотрено осуществление до 01.01.2017 органами местного самоуправления полномочий по предоставлению сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности.

Решением Центрального районного суда города Омска от 17.08.2012 по делу N 2-4121/2012 установлено, что 28.09.2011 Землянсков О.В. уволен из правоохранительных органов в связи с достижением предельного возраста нахождения на службе приказом от 27.09.2011 N 3361 л/с.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции отмечает, что на момент предъявления Администрацией настоящего иска, предоставление Землянскову О.В. жилого помещения, не связано с реализацией Администрацией требований статьи 44 Закона о полиции, и полномочий, определенных пунктом 33.2 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), что следует из содержания статей 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 55, 60 и 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Суд апелляционной инстанции отмечает, что из материалов дела не следует, что Администрация или субъект Российской Федерации (Омская область) обращались к Российской Федерации в лице Минфина России за выделением из федерального бюджета денежных средств для компенсации дополнительных расходов, возникших при осуществлении обязанности по обеспечению жилым помещением Землянскова О.В., замещавшего до 28.09.2011 должность участкового уполномоченного полиции.

В этой связи не установлена противоправность действий (бездействия) Российской Федерации и причинная связь между этими действиями (бездействием) и предъявленными Администрацией убытками.

Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (статья 71 АПК РФ).

Проанализировав материалы дела в порядке статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что исковые требования Администрации удовлетворению не подлежали.

Нарушение или неправильное применение норм материального права в силу пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ, является основанием для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах, решение Арбитражного суда Омской области от 25.09.2015 по делу N А46-8611/2015 подлежит отмене. Исковые требования оставлены без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 25 сентября 2015 года по делу N А46-8611/2015 отменить, принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении исковых требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

А. В. Веревкин

Судьи

А. Н. Глухих Т. А. Зиновьева