Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 декабря 2015 г. N 09АП-50764/15

г. Москва

10 декабря 2015 г.

Дело N А40-111052/15

Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 декабря 2015 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Чеботаревой И.А.,

судей:	Цымбаренко И.Б., Захарова С.Л.
при ведении протокола	и.о. секретаря судебного заседания Крючковым П.М.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ПАО "БАНК УРАЛСИБ"

на решение Арбитражного суда г.Москвы от 17.09.2015 по делу N А40-111052/2015 судьи Сизовой О.В.(84-926)

по заявлению ПАО "БАНК УРАЛСИБ" (ОГРН 1020280000190)

к ГУ МЧС России по г. Москве

о признании незаконным и отмене Предписания

при участии:

от заявителя:	Ханжин В.Д. по дов. от 22.12.2014 N 1149;
от ответчика:	не явился, извещен.

УСТАНОВИЛ:

ПАО "БАНК УРАЛСИБ" (далее - Банк, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об оспаривании предписания Управления по Южному административному округу Главного управления МЧС России по г. Москве (далее - Управление, ответчик) от 17.04.2015 г. N 26/4/1-4 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее -Предписание).

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 17.09.2015 заявленные Банком требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В апелляционной жалобе Банк указывает на неверное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права. Предписание выдано ненадлежащему лицу, так как ПАО "БАНК УРАЛСИБ" не является звеном (частью) единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, не является организацией, в полномочия которой входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах. Обязанности, установленные статьей 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - Закон N 68-ФЗ) на Банк не распространяются. Пункт 4 Предписания является незаконным, так как Приказ МЧС России от 21.12.2005 N 993 утратил силу. Предписание является неисполнимым.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Представитель ответчика, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился. При указанных обстоятельствах, с учетом своевременного размещения информации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст.ст.121, 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе разъяснениями, данными в п.5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 г. N 12 "О некоторых вопросах применения АПК РФ в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в АПК РФ", рассмотрел дело в отсутствие указанного лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ПАО "БАНК УРАЛСИБ" осуществляет предпринимательскую деятельность по месту нахождения филиала по адресу: г. Москва, 1-ый Кожуховский проезд, д.13 (далее - объект).

На основании распоряжения от 17.03.2015 г. N 26 в отношении заявителя, по адресу: г. Москва, 1-ый Кожуховский проезд, д.13, была проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения обязательных требований в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В ходе проверки выявлено, что Банком 1)не спланированы и не осуществлены необходимые меры в области защиты жителей и работников от чрезвычайных ситуаций, а именно не разработана инструкция действий объектов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с постановлением правительства Москвы от 24 февраля 2009 г. N 124-ПП "Об организации планирования действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (п.1), 2)не обеспечено создание, подготовка и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а именно: не осуществляется обучение работников и ответственных должностных лиц способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях (п.2), 3)не созданы резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (п.3), 4)не в полном объеме обеспечен объект средствами индивидуальной защиты органов дыхания для обеспечения работников организации (п.4).

По результатам проверки составлен акт N 26 от 17.04.2015.

Указанные обстоятельства послужили основанием для выдачи заявителю оспариваемого предписания от 17.04.2015 г. N 26/4/1-4 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Не согласившись с выданным предписанием, ПАО "БАНК УРАЛСИБ" обжаловало его в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Изучив материалы дела, апелляционный суд находит обоснованным вывод суда первой инстанции о законности оспариваемого Предписания в связи со следующим.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).

Действие Федерального закона N 68-ФЗ распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона N 68-ФЗ единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.

Согласно статье 14 Федерального закона N 68-ФЗ организации обязаны:

а) планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

б) планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях;

в) обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях;

г) создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

д) обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

е) финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

ж) создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

з) предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

и) предоставлять в установленном порядке федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, участки для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, осуществлять в установленном порядке распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций путем предоставления и (или) использования имеющихся у организаций технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, а также каналов связи, выделения эфирного времени и иными способами.

Руководитель организации, на территории которой может возникнуть или возникла чрезвычайная ситуация, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и принимает решение об установлении уровня реагирования и о введении дополнительных мер по защите от чрезвычайной ситуации работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории.

Руководитель организации, на территории которой может возникнуть или возникла чрезвычайная ситуация, и назначенный им руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации несут ответственность за проведение работ по предотвращению и ликвидации чрезвычайной ситуации на территории данной организации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства города Москвы от 24 февраля 2009 года N 124-ПП "Об организации планирования действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций@ (далее - Постановление N 124-ПП) утвержден Порядок разработки планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Порядок разработки).

В разделе I Постановление N 124-ПП даны определения терминам и понятиям, используемым в настоящем постановлении. Так, чрезвычайная ситуация - обстановка на определенной территории или акватории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей; Безопасность населения в чрезвычайных ситуациях - состояние защищенности жизни и здоровья людей, их имущества и среды обитания человека от опасностей в чрезвычайных ситуациях; предупреждение чрезвычайных ситуаций - комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения; ликвидация чрезвычайной ситуации - аварийно-спасательные и другие неотложные работы (АСДНР), проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов; объект - предприятие, объединение, учреждение или организация независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, сферы материального производства или непроизводственной сферы, а также их обособленные подразделения, расположенные на единой территории (площадке).

Согласно п. 2.1. Порядка, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Закон города Москвы от 5 ноября 1997 г. N 46 "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", определяющие общие организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций, обязывают все организации независимо от их организационно-правовой формы планировать и осуществлять мероприятия по защите рабочих и служащих от чрезвычайных ситуаций, а также планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования объектов и обеспечению жизнедеятельности их работников в чрезвычайных ситуациях.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы на ПАО "БАНК УРАЛСИБ" распространяются обязанности по планированию и проведению мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

План действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - план действий) - документ, в котором отражена заранее намеченная система деятельности, предусматривающая объем, сроки, порядок и последовательность выполнения мероприятий по предупреждению или снижению негативных последствий чрезвычайных ситуаций, а также по защите населения, территорий, материальных ценностей и проведению АСДНР при возникновении чрезвычайных ситуаций, привлекаемые для этого силы и средства. План действий детально отражает все мероприятия, направленные на выполнение указанной задач (п.2.8).

Пунктом 2.9 Порядка установлено, что на территории города Москвы разрабатываются:

- планы действий объектов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций - соответствующими объектами с максимальным одновременным нахождением 50 и более человек (включая персонал);

- инструкции по действиям персонала объекта при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций - соответствующими объектами с максимальным одновременным нахождением менее 50 человек (включая персонал).

Вопреки доводам апелляционной жалобы, имеющиеся в деле доказательства подтверждают, что Банком не разработана инструкция действий объектов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с постановлением правительства Москвы от 24 февраля 2009 г. N 124-ПП "Об организации планирования действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций". А представленная при проверке заявителем инструкция по действиям персонала объекта при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций (далее инструкция) не соответствует требованиям, установленным постановлением правительства Москвы от 24 февраля 2009 г. N 124-ПП "Об организации планирования действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций". В нарушение требований п.4.2.1.1 Постановления N 124-ПП в текстуальной части инструкции не прописана возможная обстановка на объекте при возникновении чрезвычайных ситуаций; - в нарушение требований п.4.2.1.2 Постановления N 124-ПП в текстуальной части инструкции не прописан порядок оповещения администрации и персонала об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; в нарушение требований п.4.2.3 Постановления N 124-ПП в инструкции отсутствует схема оповещения (сбора) сотрудников; в нарушение требований п.5.7 Постановления N 124-ПП инструкция не согласована с территориальным подразделением по административному округу Главное управление МЧС России по городу Москве.

В нарушение ст. 14 Федерального закона N 68-ФЗ Банком не обеспечено создание, подготовка и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а именно: не осуществляется обучение работников и ответственных должностных лиц способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях (п.2 Предписания), а также не созданы резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (п.3 Предписания).

Доказательств, опровергающих данные выводы Управления, заявитель не представил ни в ходе проверки, ни в арбитражный суд.

Судом первой инстанции дана оценка доводам заявителя о незаконности п.4 Предписания.

В решении судом обоснованно указано, что согласно п.6 "Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты", утвержденного Приказом МЧС России от 01.10.2014 года N 543, принятого взамен утратившего силу Приказа МЧС России от 21.12.2005 N 993 "Об утверждении Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты", и содержащего аналогичные требования применительно к рассматриваемому вопросу, обеспечению средствами индивидуальной защиты (далее - СИЗ) подлежит население, проживающее на территориях в пределах границ зон: защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг комплекса объектов по хранению и уничтожению химического оружия; возможного радиоактивного и химического загрязнения (заражения), устанавливаемых вокруг радиационно, ядерно и химически опасных объектов.

Согласно п.7 указанного Положения обеспечение работников организаций, находящихся в границах вышеуказанных зон, средствами индивидуальной защиты обеспечивает сама организация.

Согласно п.9 указанного Положения работники организации, находящейся в границах вышеуказанных зон, обеспечиваются средствами индивидуальной защиты из расчета на 100% их общей численности.

Отсутствие средств индивидуальной защиты в должном объеме должно быть мотивировано документами, подтверждающими отсутствие объектов организации в границах вышеуказанных зон, что не было сделано представителями Банка при проверке.

Таким образом, ответчик, установив, что действия Банка не соответствуют требованиям законодательства, правомерно в соответствии с предоставленными полномочиями вынес оспариваемое предписание.

Суд апелляционной инстанции считает несостоятельными доводы заявителя, о том, что оспариваемое предписание является неисполнимым.

В соответствии со ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Заявителем доказательств, подтверждающих невозможность принятия мер по исполнению предписания, не представлено. В предписании вопреки доводам апелляционной жалобы указаны мероприятия, которые необходимо провести Банку для устранения выявленных Управлением нарушений.

Проверив повторно все обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что оспариваемое Предписание Управления соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя, так как Банк допустил нарушение требований, установленных Федеральным законом N 68-ФЗ.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения жалобы ПАО "БАНК УРАЛСИБ".

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 17.09.2015 по делу N А40-111052/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

И.А. Чеботарева

Судьи

С.Л. Захаров И.Б. Цымбаренко