Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2015 г. N 05АП-10198/15

г. Владивосток

14 декабря 2015 г.

Дело N А24-3098/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 09 декабря 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 декабря 2015 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей В.В. Рубановой, А.В. Пятковой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.С. Гребенюковой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Инспекции государственного экологического надзора Камчатского края,

апелляционное производство N 05АП-10198/2015

на решение от 26.10.2015

судьи Иванушкиной К.Ю.

по делу N А24-3098/2015 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (ИНН 4101036106, ОГРН 1024101022010, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 17.10.2002)

о признании недействительным предписания Инспекции государственного экологического надзора Камчатского края (ИНН 4101115936, ОГРН 1074101002227, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 12.04.2007) от 02.08.2015 N 97и/08-15,

при участии:

от Администрации Петропавловск - Камчатского городского округа - представитель Ковальчук Е.В. по доверенности от 07.12.2015 сроком до 31.12.2015;

от Инспекции государственного экологического надзора Камчатского края - представитель Горохова Е.А. по доверенности от 03.12.2015 сроком до 31.12.2015,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Петропавловск - Камчатского городского округа (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании недействительным предписания Инспекции государственного экологического надзора Камчатского края (далее - Инспекция, административный орган) об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 02.08.2015 N 97и/08-15.

Решением суда от 26.10.2015 заявленные требования удовлетворены, оспариваемом предписания признано незаконным как не соответствующее Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Обжалуя указанное решение в апелляционном порядке, Инспекция просит его отменить, поскольку оспариваемое предписание было выдано по результатам рейдовых мероприятий, проведенных по обращению гражданки Плотниковой И.В. и на основании Приказа Инспекции от 27.07.2015, и осуществление которых не попадает под действие Закона N 294-ФЗ.

По мнению Инспекции, оспариваемое предписание составлено в соответствии с действующим законодательством, которое возлагает на органы местного самоуправления определенные обязанности в области соблюдения природоохранного законодательства.

Администрация с доводами апелляционной жалобы не согласилась, по тексту представленного через канцелярию отзыва указала, что просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои требования и возражения по доводам, изложенным в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

Инспекцией на основании обращения Плотниковой И.В. в соответствии с приказом от 27.07.2015 N 88-Р проведено обследование земельного участка в г. Петропавловске-Камчатском, расположенного в районе 8 километра - территория гаражно-строительного кооператива (далее - ГСК), вдоль домов N 1, 22 по ул. Молчанова на склоне в овраг в сторону ул. Топоркова.

В результате указанного обследования административным органом выявлены множественные несанкционированные свалки твердых коммунальных отходов и крупно - габаритных отходов в виде строительных отходов, лома бетонных блоков, деревянных обрезков, остовов автомобилей, старой мебели, запчастей от автомобилей, старых холодильников т.д.

Результаты обследования зафиксированы в акте обследования земельного участка на предмет соблюдения природоохранных требований от 27.07.2015 N 08и/08-15.

На основании данного акта обследования Инспекцией в отношении Администрации выдано предписание от 02.08.2015 N 97и/08-15, которым заявителю в срок до 05.10.2015 предписано ликвидировать несанкционированные свалки на неразграниченном земельном участке на склоне ГСК, расположенного вдоль ул. Молчанова (8 километр).

Не согласившись с выданным предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Требования Администрации удовлетворены судом на том основании, что оспариваемое предписание было выдано без осуществления контрольных мероприятий в виде проверки с соблюдением прав заинтересованных лиц, надлежащим оформлением ее результатов и последующим принятием соответствующих мер, направленных на устранение выявленных нарушений.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы Инспекции, отзыва на нее, заслушав представителей сторон, арбитражный суд апелляционной инстанции находит решение суда подлежащим отмене в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

По правилам части 2 этой же статьи настоящим Федеральным законом устанавливаются:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

При этом согласно пункту 1 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов муниципального контроля.

Из материалов дела следует, что 27.07.2015 на земельном участке по ул. Молчанова в районе домов N 1-22 в г.Петропавловске-Камчатском на территории ГСК, Инспекцией проведено мероприятие по контролю в виде обследования земельного участка.

Побудительным поводом к обследованию земельного участка послужило обращение гражданки Плотниковой И.В. от 21.07.2015 о том, что на вышеуказанной территории находится несанкционированная свалка мусора.

В связи с этим и на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N59-ФЗ) заместителем руководителя Инспекции был издан приказ от 27.07.2015 N88-р о проведении обследования территории земельного участка в районе ул. Молчанова. Таким образом, приказ от 27.07.2015 N88-р был издан Инспекцией не в отношении конкретного юридического лица, а по поводу обращения гражданки и для проведения обследования с целью проверки поступивших в обращении сведений.

По результатам проведения мероприятия обследования земельного участка Инспекцией установлены шесть крупных несанкционированных свалок различных отходов, размещенных вне установленных законодательством мест. Также не установлены лица, образовавшие указанные свалки. Данные обстоятельства отражены в Акте обследования земельного участка на предмет соблюдения природоохранных требований от 27.07.2015 N 08и/08-15 с приложением фотоматериалов.

Для установления лиц, организовавших несанкционированную свалку, Инспекцией в рамках рассмотрения обращения гражданки Плотниковой И.В. и на основании статьи 10 Закона N 59-ФЗ сделан запрос в Департамент градостроительства и земельных отношений Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа (далее - Департамент) о принадлежности спорного земельного участка, в ответ на который Департаментом сообщено, что испрашиваемый земельный участок не сформирован и находится на землях государственной собственности не прошедших разграничение.

Согласно пункту 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N89-ФЗ) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения городского округа.

Аналогичные положения закреплены в пункте 2 части 1 статьи 11 Устава Петропавловск-Камчатского.

Таким образом, обязанность по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов возложена на Администрацию нормами законодательства об охране окружающей среды и не зависит от вещных прав на захламленный участок.

Кроме того, согласно пункту 15 статьи 8 решения Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 02.09.2014 N 253-нд "О правилах благоустройства территории Петропавловск-Камчатского городского округа и порядке участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий" ликвидация свалок, стихийно возникающих на территориях, не закрепленных за какими-либо хозяйствующими субъектами, осуществляется за счет средств бюджета Петропавловск-Камчатского городского округа.

Из положений статьи 3 Закона N 89-ФЗ следует, что основным принципом государственной политики в области обращения с отходами является, в том числе, охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранение биологического разнообразия.

Учитывая приведенные нормы, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что Администрация, исходя из своих функций и требований закона, обязана следить за тем, чтобы на земельных участках в пределах подведомственной ей территории не находился мусор. При этом доводы Администрации об обратном судебной коллегией отклоняются как ошибочные, поскольку публично-правовые обязанности и соответствующие полномочия органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере охраны земель не обусловлены наличием у такого органа вещных прав на землю.

Материалами дела подтверждается, что Администрацией на обследованном Инспекцией земельном участке, находящемся в ее ведении, допущено захламление в результате размещения твердых бытовых отходов и несанкционирванная свалка мусора.

Таким образом, вышеизложенное с учетом установленных обследованием обстоятельств, а также того факта, что обследованный Инспекцией земельный участок находится на землях государственной собственности, то есть в ведении Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, предписание от 08.08.2015 N 97и/08-15 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований путем ликвидации несанкционированных свалок на ул. Молчанова в районе домов 1-22 Инспекцией правомерно выдано именно Администрации как органу местного самоуправления.

Апелляционный суд считает, сами по себе действия административного органа по обследованию земельного участка не могут являться действиями, направленными на взаимодействие с собственником, владельцем или пользователем земельного участка.

Кроме того, осматриваемый в рамках обследования земельный участок не огорожен и свободный доступ на него не ограничен. Соответственно, применительно к обстоятельствам рассматриваемого дела, взаимодействия между Администрацией и административным органом не требовалось.

В рассматриваемом случае при проведении проверки земельного участка взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), и Администрации не требовалось, на последнюю не возлагались обязанности по предоставлению информации, исполнению требований органов государственного контроля. Следовательно, Закон N 294-ФЗ в данном случае не подлежит применению.

Вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание выдано с нарушением установленного законодательством порядка, то есть без осуществления Инспекцией контрольных мероприятий в виде проверки с соблюдением прав заинтересованных лиц, надлежащим оформлением ее результатов и последующим принятием соответствующих мер, направленных на устранение выявленных нарушений, коллегия апелляционного суда находит ошибочным в виду следующего.

Согласно статье 1 Закона N 7-ФЗ контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Законом N 7-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности (пункт 1 статьи 65 Закона N 7-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 65 Закона N 7-ФЗ Государственный экологический надзор включает в себя, в том числе, государственный надзор в области обращения с отходами.

Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 65 Закона N 7-ФЗ).

Статьей 6 Закона N 7-ФЗ осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

На основании Положения об Инспекции, утвержденного Постановлением Правительства Камчатского края от 19.12.2008 N 440-П Инспекция наделена полномочием по осуществлению регионального экологического надзора в области обращения с отходами (пункт 2.1 Положения), а должностные лица Инспекции имеют право, в том числе, выдавать юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, принимать меры по предотвращению таких нарушений, проводить рейдовые мероприятия на территории Камчатского края с целью предупреждения, выявления и пресечения нарушений требований природоохранного законодательства (пункт 2.3 Положения).

Согласно содержанию абзаца 4 пункта 1 статьи 66 Закона N 7-ФЗ должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Таким образом, оспариваемое представление было выдано уполномоченным должностным лицом компетентного государственного органа. Реализация указанного права не поставлена в зависимость от применения положений Закона N 294-ФЗ. При выявлении нарушений природоохранного законодательства, административный орган обязан применить меры воздействия на ответственное лицо. Предписание об устранении нарушений может быть выдано в рамках государственного экологического надзора, в рассматриваемом случае после поступившего по телефону обращения, а не только в рамках проверок согласно статей 9, 10 Закона N 294-ФЗ.

В этой связи у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания считать, что оспариваемым решением были нарушены права и законные интересы заявителя.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает предусмотренной нормами главы 24 АПК РФ возможности удовлетворения заявленных Администрацией требований, поскольку принятое Инспекцией предписание не противоречит закону и в целом не привело к нарушению прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

По результатам рассмотрения дела в соответствии со статьей 269 АПК РФ решение Арбитражного суда Приморского края от 26.10.2015 надлежит отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе Администрации в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 26.10.2015 по делу N А24-3098/2015 отменить.

В удовлетворении требований Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

В.В. Рубанова А.В. Пяткова