Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2015 г. N 10АП-14423/15

г. Москва

14 декабря 2015 г.

Дело N А41-36520/15

Резолютивная часть постановления объявлена 09 декабря 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 декабря 2015 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Немчиновой М.А.,

судей: Игнахиной М.В., Шевченко Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Леоновой И.В.

при участии в заседании:

от заявителя Общества с ограниченной ответственностью "Красногорская районная рекламная служба" - Богдан Р.Ю. представитель по доверенности от 21 февраля 2015 года, Попов Д.Б. представитель по доверенности от 10 ноября 2015 года,

от заинтересованного лица Администрации Истринского муниципального района Московской области - не явился, извещен надлежащим образом,

от третьего лица Федеральное казенное учреждение "Центравтомагистраль" - не явился, извещен надлежащим образом,

от третьего лица Государственного бюджетного учреждения Московской области "Мосавтодор" - не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Красногорская районная рекламная служба" на решение Арбитражного суда Московской области от 15 октября 2015 года по делу N А41-36520/15, принятое судьей Обарчуком А.А., по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Красногорская районная рекламная служба" к Администрации Истринского муниципального района Московской области об оспаривании предписания, с участием третьих лиц: Федерального казенного учреждения "Центравтомагистраль", Государственного бюджетного учреждения Московской области "Мосавтодор",

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Красногорская районная рекламная служба" (далее - ООО "КРРС", общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Администрации Истринского муниципального района Московской области (далее - администрация) о признании незаконным предписания от 24 апреля 2015 года N 9 на демонтаж незаконных рекламных конструкций.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственное бюджетное учреждение Московской области "Мосавтодор" (далее - ГБУ "Мосавтодор"), Федеральное казенное учреждение "Центравтомагистраль" (далее - ФКУ "Центравтомагистраль").

Решением Арбитражного суда Московской области от 15 октября 2015 года в удовлетворении заявления ООО "КРРС" отказано (л.д. 177 т. 1).

Не согласившись с данным судебным актом, ООО "КРРС" обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении обстоятельствам дела, а также неправильное применение норм материального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

До судебного заседания от администрации поступило ходатайство об отложении судебного разбирательства в связи с участием представителя общества в судебных заседаниях в Арбитражном суде Московской области.

Суд апелляционной инстанции отклоняет данное ходатайство, поскольку в силу статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отложение судебного разбирательства является правом, а не обязанностью суда, а также не представлено доказательств, подтверждающих невозможность обеспечить явку другого представителя.

Кроме того, в материалах дела имеется достаточное количество документов, необходимых для рассмотрения апелляционной жалобы.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей администрации, ФКУ "Центравтомагистраль", ГБУ "Мосавтодор", извещенных надлежащим образом о дате и времени судебного заседания.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Десятого арбитражного апелляционного суда (www.10aas.arbitr.ru) и на сайте (www.arbitr.ru) в соответствии положениями части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 27 июля 2010 года N 228-ФЗ, вступившего в силу 01 ноября 2010 года).

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представители общества поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просили решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Выслушав объяснения представителей общества, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, администрация (собственник земельного участка) и общество (владелец рекламной конструкции) заключили Договоры на установку и эксплуатацию рекламных (информационных) конструкций от 24 июля 2013 года N 639, от 15 июля 2013 года N 752, N 744, N 745, N 748, N 747, N 749, N 742, N 731, N 732, 733, N 737, от 23 июля 2012 года N 33, от 24 июля 2013 года N 632, N 633, N 635, N 636, N 607, N 643, от 23 июля 2012 года N 35, N 34.

Администрацией Истринского муниципального района Московской области обществу выданы Разрешения на установку объектов наружной рекламы и информации N N 2788, 2901, 2893, 2894, 2897, 2896, 2898, 2891, 2880, 2881, 2882, 2886, 2257, 2756, 2781, 2782, 2784, 2785, 2792, 2259, 2258.

Заинтересованным лицом 23 апреля 2015 года осуществлен осмотр автомобильных дорог в Истринском муниципальном районе Московской области, по результатам которого составлен Акт о выявлении рекламных конструкций, установленных без разрешений на территории Истринского муниципального района Московской области от 23 апреля 2015 года N 9.

Предписанием на демонтаж незаконных рекламных конструкций от 24 апреля 2015 года N 9 обществу указано на необходимость в течение месяца демонтировать рекламные конструкции, расположенные по адресам:

- в/д ММК - П. Слобода - Нахабино, 6 км + 750 м. слева;

- а/д БМК, Минско-Волоколамское ш., 58 км + 760 м., слева;

- а/д БМК, Волоколамско-Ленинградское ш., 2 км + 050 м., слева;

- а/д БМК, Волоколамско-Ленинградское ш., 2 км + 370 м., справа;

- а/д БМК, Волоколамско-Ленинградское ш., 8 км + 750 м., справа;

- а/д БМК, Волоколамско-Ленинградское ш., 8 км + 770 м., слева;

- а/д БМК, Волоколамско-Ленинградское ш., 8 км + 890 м., слева;

- Волоколамское ш., 61 км + 720 м., справа;

- Волоколамское ш., 63 км + 340 м., слева;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 0 км + 950 м., слева;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 5 км + 270 м., слева;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 5 км + 300 м., справа;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 5 км + 890 м., справа;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 5 км + 900 м., слева;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 6 км + 900 м., слева;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 7 км + 450 м., слева;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 7 км + 600 м., справа;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 7 км + 630 м., справа;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 8 км + 900 м., слева;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 18 км + 220 м., справа;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 18 км + 330 м., справа;

- а/д ММК, Можайско-Волоколамское ш., 28 км + 450 м., слева;

- а/д ММК, Можайско-Волоколамское ш., 31 км + 370 м., справа;

- а/д МР-Бужарово-Савельево-Румянцево, 2 км + 660 м., слева.

Не согласившись с выданным предписанием Администрации Истринского муниципального района Московской области, общество обратилось в арбитражный суд с требованиями о признании его незаконным.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемых решений и действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решения и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 2 АПК РФ одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Статья 4 АПК РФ предусматривает, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В силу подпункта 15.1 пункта 1 статьи 15 Федерального закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района относится выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе. Порядок выдачи и аннулирования таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района регулируется статьей 19 Федерального закона N 38-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Федеральный закон N 38-ФЗ) реклама - информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

Частью 1 статьи 19 Закона о рекламе установлено, что распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламных конструкций), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований данной статьи.

Частями 5, 5.1 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ предусмотрено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. Договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заключается на срок пять лет, за исключением договора на установку и эксплуатацию временной рекламной конструкции, который может быть заключен на срок не более чем двенадцать месяцев.

В силу частей 9, 13 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции. Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.

Разрешение выдается органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа на каждую рекламную конструкцию на срок действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. В случае, если владелец рекламной конструкции является собственником недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, разрешение выдается на срок, указанный в заявлении, при условии соответствия указанного срока предельным срокам, которые установлены субъектом Российской Федерации и на которые могут заключаться договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, а разрешение в отношении временной рекламной конструкции - на срок, указанный в заявлении, но не более чем на двенадцать месяцев. В разрешении указываются владелец рекламной конструкции, собственник земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, тип рекламной конструкции, площадь ее информационного поля, место установки рекламной конструкции, срок действия разрешения, орган, выдавший разрешение, номер и дата его выдачи, иные сведения. Разрешение является действующим до истечения указанного в нем срока действия либо до его аннулирования или признания недействительным. Для целей настоящей статьи под временными рекламными конструкциями понимаются рекламные конструкции, срок размещения которых обусловлен их функциональным назначением и местом установки (строительные сетки, ограждения строительных площадок, мест торговли и подобных мест, аналогичные технические средства) и составляет не более чем двенадцать месяцев (часть 17 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ).

Пунктом 10 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ предусмотрено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, не допускаются. В случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция.

Владелец рекламной конструкции обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца со дня выдачи предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа о демонтаже рекламной конструкции, установленной и (или) эксплуатируемой без разрешения, срок действия которого не истек, а также удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней со дня выдачи указанного предписания (часть 21 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ).

В соответствии с частью 22 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ, при невыполнении обязанности по демонтажу рекламной конструкции орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа вправе обратиться в суд или арбитражный суд с иском о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции.

В соответствии с правовой позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении Президиума от 16 ноября 2010 года N 8263/10, в части 10 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ указан единственный случай, когда орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа вправе выдавать предписания о демонтаже рекламных конструкций и когда рекламная конструкция подлежит демонтажу на основании данного предписания, - только в случае самовольной установки рекламной конструкции, то есть, только в случае, если на дату установки рекламной конструкции отсутствовало разрешение на ее установку.

В пункте 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принято от 08 октября 2012 года N 58 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона "О рекламе" разъяснено, что часть 22 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ в качестве общего правила предусматривает судебный порядок обязания лица демонтировать рекламную конструкцию. Исключение из этого правила установлено частью 10 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ, допускающей демонтаж самовольно установленной рекламной конструкции без судебной процедуры на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция.

Из взаимосвязанного толкования указанных норм следует, что в случаях, когда обязанность демонтировать рекламную конструкцию возникла в связи с аннулированием разрешения, признанием его недействительным или истечением срока его действия, должен применяться судебный порядок демонтажа рекламной конструкции. Согласно позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, обязать демонтировать рекламную конструкцию на основании предписания органа местного самоуправления можно лишь в том случае, если данная конструкция установлена самовольно.

Как следует из материалов дела, администрация (собственник земельного участка) и общество (владелец рекламной конструкции) заключили Договоры на установку и эксплуатацию рекламных (информационных) конструкций от 24 июля 2013 года N 639, от 15 июля 2013 года N 752, N 744, N 745, N 748, N 747, N 749, N 742, N 731, N 732, 733, N 737, от 23 июля 2012 года N 33, от 24 июля 2013 года N 632, N 633, N 635, N 636, N 607, N 643, от 23 июля 2012 года N 35, N 34.

Администрацией Истринского муниципального района Московской области обществу выданы Разрешения на установку объектов наружной рекламы и информации N N 2788, 2901, 2893, 2894, 2897, 2896, 2898, 2891, 2880, 2881, 2882, 2886, 2257, 2756, 2781, 2782, 2784, 2785, 2792, 2259, 2258.

Доказательств расторжения договоров, признания незаконными разрешений администрацией не представлено ни суду первой инстанции, ни суду апелляционной инстанции.

Кроме того, при исследовании оспариваемого предписания судом установлено, что идентифицировать рекламные конструкции подлежащие демонтажу, указанные в Приложении к оспариваемому предписанию, не представляется возможным.

В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции представителями Администрации Истринского муниципального района Московской области и ООО "КРРС" произведен выезд на место установки рекламных конструкций.

Согласно Совместных актов комиссионного осмотра места установки (нахождения) рекламной конструкции от 10 сентября 2015 года, от 07 сентября 2015 года, от 04 сентября 2015 года, от 02 сентября 2015 года (л.д. 7-94 т. 3) по адресным ориентирам, указанным в приложении к предписанию, никакие рекламные конструкции не установлены (имеются информационные указатели, дорожные знаки, развилки дорог, дорожные мосты, свободная от каких-либо конструкций обочина дороги).

13-14 октября 2015 года между представителями Администрации Истринского муниципального района Московской области и ООО "КРРС" составлены совместные акты комиссионного осмотра, из содержания которых следует, что 02 октября 2015 года сторонами производился осмотр с целью факта нахождения или отсутствия рекламной конструкции ООО "КРРС" по адресу, указанному в разрешении на установку рекламной конструкции.

По результатам осмотра было установлено, что рекламные конструкции ООО "КРРС" расположены по адресам, указанным в разрешениях на установку объектов наружной рекламы и информации N N 2788, 2901, 2893, 2894, 2897, 2896, 2898, 2891, 2880, 2881, 2882, 2886, 2257, 2756, 2781, 2782, 2784, 2785, 2792, 2259, 2258, с учетом незначительных отклонений по метражу, по адресным ориентирам, обозначенным в поименованных разрешениях.

Таким образом, вышеуказанные рекламные конструкции размещены в соответствии с выданными для них разрешениями на установку объектов наружной рекламы и информации, сроком действия до 31 июля 2018 года.

По смыслу статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ предписание выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, соблюдение которых основано на требованиях закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

При вынесении предписания административному органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм действующего законодательства, но и законных интересов нарушителя, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным, как не соответствующего Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ.

Таким образом, оспариваемое предписание администрации от 24 апреля 2015 года N 9 является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемым предписанием не нарушаются права и законные интересы общества отклоняется апелляционным судом, поскольку за его неисполнение в установленные сроки, законодателем предусмотрена административная ответственность, влекущая для общества негативные последствия.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействий) незаконными.

Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит отмене, а заявление ООО "Красногорская районная рекламная служба" - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 15 октября 2015 года по делу N А41-36520/15 отменить.

Признать незаконным предписание N 9 от 24 апреля 2015 года Администрации Истринского муниципального района Московской области, выданное Обществу с ограниченной ответственностью "Красногорская районная рекламная служба" на демонтаж незаконных рекламных конструкций.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Московского округа в течение двух месяцев со дня его изготовления в полном объеме через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.А. Немчинова

Судьи

М.В. Игнахина Е.Е. Шевченко