Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 декабря 2015 г. N 18АП-12155/15

г. Челябинск

16 декабря 2015 г.

Дело N А47-3515/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 декабря 2015 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышева М.Б.,

судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Нелаева Артема Геннадьевича на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 21 августа 2015 года по делу N А47-3515/2015 (судья Вернигорова О.А.).

Индивидуальный предприниматель Нелаев Артем Геннадьевич (далее - заявитель, ИП Нелаев А.Г., предприниматель, перевозчик) обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании незаконным и отмене пункта 11 решения Министерства экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, Министерство, уполномоченный орган) от 20.03.2015 N 6 об исключении из реестра межмуниципальных автобусных маршрутов Оренбургской области по маршруту N 687 "Орск - Оренбург" и расторжении договора на обеспечение пассажирских перевозок от 11.04.2014 N 26 (запись в областном реестре N 793).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 21.08.2015 по настоящему делу в удовлетворении заявленных требований предпринимателю отказано.

В апелляционной жалобе предприниматель просит отменить решение арбитражного суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. По мнению подателя апелляционной жалобы, арбитражным судом первой инстанции при принятии обжалуемого в апелляционном порядке судебного акта, допущено неправильное применение норм материального права, а, выводы арбитражного суда первой инстанции, положенные в основу обжалуемого в апелляционном порядке судебного акта, не соответствуют фактическим обстоятельствам. В частности, заявитель указывает на то, что в данном случае арбитражным судом первой инстанции не принята во внимание правовая позиция, изложенная в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", поскольку в рассматриваемой ситуации порядок принятия решения о расторжении договора регулируется общими нормами гражданского законодательства, а также самим договором на обеспечение пассажирских перевозок от 11.04.2014 N 26. В данном случае в силу условий п. 3 ст. 450 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) возможность одностороннего отказа от договора может быть установлена лишь законом или соглашением сторон, при этом Порядок формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области, утвержденный постановлением Правительства Оренбургской области от 23.07.2007 N 250-п (далее - Порядок, утвержденный постановлением Правительства Оренбургской области от 23.07.2007 N 250-п), к категории законов не относится. Пункт 3.3 договора на обеспечение пассажирских перевозок от 11.04.2014 N 26 не содержит правомочий государственного органа на односторонний отказ от исполнения договора, что следует из буквального толкования данного пункта, с учетом положений ст. 431 ГК РФ. Письмо заинтересованного лица от 25.03.2015 N 11/1247 при этом не содержит распоряжения, обращенного к другой стороне договора, следовательно, воля Министерства в отношении расторжения договора, не выражена, в связи с чем, решение о расторжении договора от 11.04.2014 N 26 принято с превышением полномочий, предоставленных заинтересованному лицу законом или договором, без соблюдения установленного гражданским законодательством (ст. 452 ГК РФ) порядка расторжения договора. Помимо данного, податель апелляционной жалобы утверждает, что вмененное заявителю нарушение графиков движения автобусов по маршруту, не доказано Министерством, поскольку под графиком движения автобусов по маршруту понимается время прибытия на промежуточные станции и конечную станцию, то есть, нарушением графика является опоздание маршрутного транспортного средства; фактически в данном случае заявителю вменяется невыполнение заявленных рейсов, что не является тождественным нарушению графика движения автобусов по маршруту. Письмо общества с ограниченной ответственностью "Оренбургское объединение автовокзалов" (далее - ООО "Оренбургское объединение автовокзалов") от 04.03.2015 N 38 не является доказательством выполнения либо невыполнения рейсов, поскольку сведения по заявителю представлены в виде отдельной таблицы, не удостоверенной руководителем ООО "Оренбургское объединение автовокзалов"; какие-либо первичные документы (маршрутные листы, ведомости) к данному письму не приложены. По этим же причинам не может быть признано надлежащим доказательством письмо ООО "Орский автовокзал" от 02.03.2015 N 67/1. Акт мониторинга работы автобусов ИП Нелаева А.Г. от 12.03.2015, составленный комиссионно, также не является доказательством неосуществления рейсов заявителем, так как составлен заинтересованным лицом в одностороннем порядке, без уведомления предпринимателя о составлении данного акта. Также арбитражным судом первой инстанции не принято во внимание вступившее в законную силу решение Оренбургского областного суда от 28.06.2012 N 3-25/2012 об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими и не подлежащими применению абзацев 11, 22 пункта 6, пунктов 9, 11, 13, 17, 18, 19, 20 (в части) постановления Правительства Оренбургской области от 23.07.2007 N 250-п "О порядке формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области", которым установлено, что оспариваемая норма не запрещает перевозчику самостоятельно отменять рейс, а лишь возлагает на него обязанность уведомления об этом уполномоченного органа. Само по себе, невыполнение рейсов не может являться основанием для привлечения перевозчика к ответственности, поскольку перевозчик имеет право на отмену рейсов, в том числе, в силу п. 13 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 23.07.2007 N 250-п; вместе с тем, п. 20 указанного Порядка предусматривает основания для прекращения перевозки пассажиров и исключения из областного реестра перевозчика, обслуживающего маршрут, - и в данном пункте не названо неуведомление уполномоченного органа об отмене рейса. Помимо вышеизложенного, податель апелляционной жалобы ссылается на то, что арбитражным судом первой инстанции не дана оценка доводам заявителя о том, что вынесенное решение и письмо от 25.03.2015 N 11/1247 подписаны неуполномоченным лицом. Так, согласно Положению о Министерстве экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области, утвержденному указном губернатора Оренбургской области от 08.05.2009 N 88-ук, право действовать от имени Министерства без доверенности, принадлежит министру, тогда как, в данном случае оспариваемое решение и письмо от 25.03.2015 N 11/1247 подписано исполняющим обязанности министра Липаткиным С.Н., который, в свою очередь, также исполнял соответствующие функции на основании приказа также исполняющего обязанности министра Безбородовой Н.В. от 16.03.2015 N 25.

В представленном отзыве на апелляционную жалобу Министерство просит оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения.

Определением арбитражного апелляционного суда от 17.11.2015 рассмотрение апелляционной жалобы откладывалось на 15.12.2015 по ходатайству представителя ИП Нелаева А.Г.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещенные надлежащим образом, явку уполномоченных представителей в судебное заседание не обеспечили.

Поступившее от представителя ИП Нелаева А.Г. ходатайство об отложении рассмотрения апелляционной жалобы, - мотивированное необходимостью представления на стадии апелляционного судопроизводства, дополнительного доказательства, - решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области от 05.11.2015, которым ИП Нелаев А.Г. признан нарушившим ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в недобросовестной конкуренции путем осуществления пассажирских перевозок после исключения из областного реестра межмуниципальных автобусных маршрутов, - судом апелляционной инстанции отклонено, в силу следующего. Данное решение антимонопольного органа, как указывает представитель предпринимателя в ходатайстве об отложении судебного разбирательства, дополнительно свидетельствует о нарушении пунктом 11 решения Министерства экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области, прав и законных интересов ИП Нелаева А.Г. в сфере предпринимательской деятельности. Между тем, каких-либо сомнений в том, что оспариваемым в части решением Министерства, затрагиваются права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, не имеется, и в отсутствие решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области, - поскольку в силу решения Министерства, заявитель лишен возможности осуществления пассажирских перевозок по межмуниципальным маршрутам, - в связи с чем, представления в данном случае дополнительного доказательства в целях подтверждения соответствующего обстоятельства, не требуется.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее,

Арбитражный суд первой инстанции, отказывая предпринимателю в удовлетворении заявленных требований, исходил из отсутствия в данном случае совокупности условий, предусмотренных ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам, и оснований для переоценки данных выводов у суда апелляционной инстанции не имеется.

Как следует из имеющихся в настоящем деле доказательств, Нелаев Артем Геннадьевич зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы N 10 по Оренбургской области 22.08.2012 за основным государственным регистрационным номером 312565823500256 (т. 1, л.д. 15).

Пунктом 2 решения Министерства экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области от 11.04.2014 N 4 "О внесении в областной реестр (исключении из реестра) регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов" (т. 1, л.д. 36, 37), по результатам рассмотрения материалов на оформление регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов, в областной реестр регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов, в числе прочих, внесен маршрут запись в реестре N 793 "Орск - Оренбург" (номер маршрута 687), в отношении перевозчика, обслуживающего маршрут - ИП Нелаева А.Г. (т. 1, л.д. 36, оборот).

Приложением к данному решению Министерства являлись выписка из областного реестра межмуниципальных автобусных маршрутов (т. 1, л.д. 38) и договор на обеспечение пассажирских перевозок (т. 1, л.д. 41, 42).

Согласно выписке из областного реестра регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов (т. 1, л.д. 38), в отношении реестрового номера 793 (маршрут Орск - Оренбург, протяженностью 293 км; номер маршрута 687; перевозчик, обслуживающий маршрут - ИП Нелаев А.Г.), установлены ежедневные дни следования, а также: время отправления с начального пункта: 04-40, 05-50, 06-50, 07-40, 09-30, 10-45, 11-45, 12-30, 13-30; время отправления с конечного пункта: 11-10, 12-00, 13-00, 14-05, 15-00, 16-00, 17-00, 18-00, 19-00. Согласно выписке из паспорта маршрута, остановочными пунктами маршрута N 687 "Орск - Оренбург", являлись - Краснощеково, Новочеркасск (т. 1, л.д. 38).

В силу условий договора N 26 на обеспечение транспортных перевозок, заключенного 11.04.2014 между Министерством (уполномоченным органом) и ИП Нелаевым А.Г. (перевозчиком) (т. 1, л.д. 41, 42), перевозчик принял на себя, по поручению уполномоченного органа, обязательства по перевозке пассажиров автобусным транспортом на регулярном межмуниципальном автобусном маршруте N 687 "Орск-Оренбург", внесенном в областной реестр регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на основании постановления Правительства Оренбургской области от 23.07.2007 N 250-п "О порядке формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области" (п. 1.2).

В силу условий п. 1.3 данного договора, контроль за исполнением условий договора осуществляет уполномоченный орган.

Также сторонами данного договора в числе прочих, согласованы следующие условия:

"2.1. Уполномоченный орган имеет право:

2.1.1. Исключать Перевозчика из областного реестра регулярных междугородных (внутриобластных) и пригородных маршрутов по основаниям, предусмотренным п. 3.3 настоящего договора";

"2.3. перевозчик имеет право:

2.3.1. Вносить оперативные изменения в график работы автобусов при возникновении внештатных ситуаций на маршруте с обязательным уведомлением Уполномоченного органа";

"2.4.Перевозчик обязуется:

2.4.3. Осуществлять перевозку пассажиров в соответствии с утвержденным паспортом автобусного маршрута, согласованным расписанием движения на маршруте и схемой маршрута.

2.4.5. Производить отправку автобусов (далее - подвижной состав) в рейс. посадку и высадку пассажиров только на автовокзалах и автостанциях, обозначенных в паспорте автобусного маршрута или местах, определенных органами местного самоуправления для посадки и высадки пассажиров в муниципальных образованиях, где отсутствует автовокзал (автостанция)";

"3.3. В соответствии с условиями настоящего договора Перевозчик может быть исключен из областного реестра межмуниципальных автобусных маршрутов с расторжением настоящего договора на основании решения Уполномоченного органа, принятого по собственной инициативе либо по инициативе органов местного самоуправления, Управления государственного автодорожного надзора по Оренбургской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта; УГИБДД УМВД России по Оренбургской области, перевозчика в следующих случаях:

3.3.1. Приостановление или аннулирование действия лицензии Перевозчика.

3.3.2. Неоднократные (два и более раза) нарушения Перевозчиком пунктов 2.4.2-.2.4.6. настоящего договора.

3.3.4. Закрытие маршрута регулярного сообщения или отказ Перевозчика от работы на маршруте.

3.3.5. Нарушение сроков (пять и более дней) переоформления паспорта автобусного маршрута.

3.3.6. Совершение ДТП по вине Перевозчика"N

"3.4. Настоящий договор заключен на основании решения министерства экономического развития, промышленной политики и торговли от 11.04.2014 N 4 "О внесении в областной реестр регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов" (запись в реестре N 793)".

Решением Министерства от 16.09.2014 N 17 "О внесении в областной реестр (исключении из реестра) регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов" (т. 1, л.д. 39), на основании заявления ИП Нелаева А.Г. от 04.09.2014 и представленных документов, в областной реестр внесены дополнительные расписания движения автобусных маршрутов по маршруту N 687 "Орск - Оренбург" (решение о внесении в областной реестр от 11.04.2014 N 4, запись в областном реестре N 793) (пункт 6 решения от 16.09.2014 N 17, т. 1, л.д. 39, оборот).

Приложением к данному решению Министерства являлась в числе прочего, выписка из областного реестра межмуниципальных автобусных маршрутов (т. 1, л.д. 40).

Согласно выписке из областного реестра регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов (т. 1, л.д. 40), в отношении реестрового номера 793 (маршрут Орск - Оренбург, протяженностью 293 км; номер маршрута 687; перевозчик, обслуживающий маршрут - ИП Нелаев А.Г.), установлены ежедневные дни следования, а также: время отправления с начального пункта: 04-50, 05-50, 06-50, 07-40, 09-30, 10-45, 11-45, 12-30, 13-30, 05-45, 06-45, 10-20, 10-40, 11-20; время отправления с конечного пункта: 11-10, 12-00, 13-00, 14-05, 15-00, 16-00, 17-00, 18-00, 19-00, 11-07, 12-05, 15-35, 15-55, 16-40. Согласно выписке из паспорта маршрута, остановочными пунктами маршрута N 687 "Орск - Оренбург", являлись - Краснощеково, Новочеркасск (т. 1, л.д. 40).

Комиссией Министерства экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области 15.10.2014 составлен акт мониторинга работы автобусов ИП Нелаева А.Г. на регулярном межмуниципальном автобусном маршруте N 687 "Орск - Оренбург" за август- сентябрь 2014 года (т. 1, л.д. 43), которым, в частности, зафиксировано, что согласно информации, предоставленной ООО "Оренбургское объединение автовокзалов", перевозчик ИП Нелаев А.Г. пассажирские перевозки по маршруту N 687 "Оренбург - Орск", с автовокзала г. Оренбурга не осуществлял; согласно информации, предоставленной ООО "Орский автовокзал", перевозчик ИП Нелаев А.Г. из четырнадцати заявленных рейсов, выполняет только восемь. При этом указанным актом также зафиксировано, что в соответствии с утвержденным паспортом автобусного маршрута N 687 "Орск - Оренбург" ИП Нелаев А.Г. должен ежедневно осуществлять двадцать восемь отправлений автобусов по маршруту, - в связи с чем, установлен факт нарушения предпринимателем условий п. п. 2.4.3 и 2.4.5 договора от 11.04.2014 N 26 на обеспечение пассажирских перевозок.

Зафиксированные в указанном акте факты, подтверждены письмами: ООО "Оренбургское объединение автовокзалов" от 29.09.2014 N 137 (т. 1, л.д. 44); ООО "Орский автовокзал" от 29.09.2014 N 175 (т. 1, л.д. 45, 46).

Письмом от 27.10.2014 N 11/3331 (т. 1, л.д. 47) Министерство уведомило ИП Нелаева А.Г. о необходимости устранения нарушений условий договора от 11.04.2014 N 26 (в частности, его пункта 2.4.3) и представления в Министерство информации об устранении допущенных нарушений.

Указанное письмо было получено ИП Нелаевым А.Г. 29.10.2014, о чем свидетельствует имеющееся в материалах настоящего дела почтовое уведомление (т. 1, л.д. 48).

Комиссией Министерства экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области 12.03.2015 составлен акт мониторинга работы автобусов ИП Нелаева А.Г. на регулярном межмуниципальном автобусном маршруте N 687 "Орск - Оренбург" за январь- февраль 2014 года (т. 1, л.д. 49), которым, в частности, зафиксировано, что согласно информации, предоставленной ООО "Оренбургское объединение автовокзалов", перевозчик ИП Нелаев А.Г. в период с 01.01.2015 по 28.02.2015 пассажирские перевозки по маршруту N 687 "Оренбург - Орск", с автовокзала г. Оренбурга из четырнадцати заявленных рейсов, выполняет ежедневно только от одного до двух рейсов; согласно информации, предоставленной ООО "Орский автовокзал", перевозчик ИП Нелаев А.Г. из четырнадцати заявленных рейсов ежедневно осуществляет от шести до восьми рейсов. При этом указанным актом также зафиксировано, что в соответствии с утвержденным паспортом автобусного маршрута N 687 "Орск - Оренбург" ИП Нелаев А.Г. должен ежедневно осуществлять двадцать восемь отправлений автобусов по маршруту, - в связи с чем, установлен факт нарушения предпринимателем условий п. п. 2.4.3 и 2.4.5 договора от 11.04.2014 N 26 на обеспечение пассажирских перевозок.

Зафиксированные в указанном акте факты, подтверждены письмами: ООО "Оренбургское объединение автовокзалов" от 04.03.2015 N 38 (т. 1, л.д. 50, 51); ООО "Орский автовокзал" от 02.03.2015 N 67/1 (т. 1, л.д. 52).

При этом тот факт, что приложение (т. 1, л.д. 51) к письму ООО "Оренбургское объединение автовокзалов" от 04.03.2015 N 38 не содержит подписи руководителя данной организации, не имеет значения, так как соответствующие факты изложены непосредственно в самом письме ООО "Оренбургское объединение автовокзалов", - в связи с чем, соответствующий довод апелляционной жалобы, судом апелляционной инстанции отклоняется.

Учитывая данное, Министерством экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области 20.03.2015 было вынесено решение N 6 "Об исключении из областного реестра регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов" (т. 1, л.д. 35), пунктом 11 которого, со ссылкой на п. п. 19, 20 постановления Правительства Оренбургской области от 23.07.2007 N 250-п "О порядке формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области", за неоднократные (два и более) нарушения графиков движения автобусов по маршруту, из областного реестра межмуниципальных автобусных маршрутов, исключен перевозчик ИП Нелаев А.Г.; с предпринимателем также расторгнут договор на обеспечение пассажирских перевозок от 11.04.2014 N 26 (запись в областном реестре N 793).

Письмом от 25.03.2015 N 11/1247 (т. 1, л.д. 53) Министерство направило предпринимателю выписку из решения от 20.03.2015 N 6.

Пунктом 1 Порядка формирования сети регулярных межмуниципальных (пригородных и междугородных) автобусных маршрутов на территории Оренбургской области (далее - Порядок), утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 23.07.2007 N 250-п "О порядке формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области", и действовавшим в период возникновения спорных правоотношений устанавливалось, что настоящий Порядок разработан в целях обеспечения безопасности перевозок, повышения культуры и качества обслуживания пассажиров, создания цивилизованного рынка транспортных услуг и предназначен для упорядочения процедуры открытия маршрутов и регистрации юридических и физических лиц, осуществляющих перевозки пассажиров (далее - перевозчики) на регулярных межмуниципальных автобусных маршрутах Оренбургской области, установления единых подходов, процедур взаимодействия, последовательности и сроков выполнения работ, связанных с открытием этих маршрутов, и регистрации перевозчиков.

Порядок разработан в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральными законами от 10 декабря 1995 года N -196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного и городского наземного электрического транспорта", от 14 февраля 2009 года N 22-ФЗ "О навигационной деятельности", постановлениями Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", от 2 апреля 2012 года N 280 "Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)", Законом Оренбургской области от 4 марта 2011 года N 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области" (п. 2 Порядка).

Работа по формированию сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов осуществляется министерством экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области (далее - уполномоченный орган) (п. 3 Порядка).

Перевозчик не вправе без уведомления уполномоченного органа отменить назначенные на маршруте рейсы, за исключением случаев, когда выполнение рейсов невозможно по неблагоприятным дорожным или погодно-климатическим условиям, угрожающим безопасности движения, или из-за возникновения помех, не зависящих от перевозчика (п. 13 Порядка).

Согласно пункту 19 Порядка, прекращение перевозок пассажиров по действующему маршруту и исключение конкретного перевозчика из областного реестра регулярных автобусных маршрутов (далее - областной реестр) может быть осуществлено по инициативе:

уполномоченного органа;

органов местного самоуправления;

Управления государственного автодорожного надзора по Оренбургской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта;

управления ГИБДД УВД по Оренбургской области;

перевозчика.

В силу условий пункта 20 Порядка, основанием для прекращения перевозки пассажиров и исключения из областного реестра перевозчика, обслуживающего маршрут, являются неоднократные (2 и более) нарушения:

графиков и схем движения, утвержденных паспортом автобусного маршрута;

правил дорожного движения, повлекшие за собой дорожно-транспортные происшествия;

лицензионного законодательства;

отправления (прибытия) автобусов с мест (на места), не предусмотренных паспортом автобусного маршрута;

управление автобусами на регулярных межмуниципальных междугородных автобусных маршрутах водителями, имеющими непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса менее трех последних лет.

Пунктом 21 Порядка предусматривалось, что решение уполномоченного органа об исключении из областного реестра доводится до сведения инициатора обращения и перевозчика.

Организацию контроля за выполнением требований настоящего Порядка осуществляют уполномоченные органы Правительства Оренбургской области и муниципальных образований области (п. 22 Порядка).

Таким образом, оспариваемое предпринимателем в части, решение от 20.03.2015 N 6 вынесено Министерством экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области, в пределах компетенции заинтересованного лица.

Ссылки подателя апелляционной жалобы на правовую позицию, изложенную в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", судом апелляционной инстанции отклоняются, в силу следующего.

Фактически ИП Нелаевым А.Г. предъявляются претензии, к содержанию ранее действовавшего Порядка, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 23.07.2007 N 250-п "О порядке формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области", при этом, исходя из доводов, приводимых предпринимателем в тексте апелляционной жалобы, по мнению заявителя, арбитражным судом первой инстанции при принятии обжалуемого в апелляционном порядке судебного акта, не принято во внимание содержание решения Оренбургского областного суда от 28.06.2012 по делу N 3-25/2012.

Суд апелляционной инстанции, ознакомившись с решением Оренбургского областного суда от 28.06.2012 по делу N 3-25/2012, прежде всего, установил, что данным судебным актом отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими и не подлежащими применению абзацев 11, 22 пункта 6; пунктов 9; 11; 13; 17; 18; 19; 20 (в части) постановления Правительства Оренбургской области от 23 июля 2007 года N 250-п "О порядке формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области".

Кроме того, данным вступившим в законную силу судебным актом, в числе прочего, установлено следующее:

"В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение). Статья 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (с изменениями и дополнениями) относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию являются административными правоотношениями, так как обеспечение безопасности перевозок пассажиров предполагает отношения на уровне власти и подчинения. Согласно статье 4 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (с изменениями и дополнениями) в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которыми осуществляется решение вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 6 вышеуказанного Федерального закона вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугороднего транспорта не отнесены к компетенции Российской Федерации. Эти вопросы относятся к компетенции субъектов Российской Федерации. Вопросы организации безопасности дорожного движения не регулируются Гражданским кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях, поскольку это отношения между уполномоченным органом (органом власти), который выступает в качестве заказчика пассажирских перевозок, и перевозчиком, а не между перевозчиком и пассажиром. В связи с этим к ним не применяются нормы гражданского или административного права. При таких обстоятельствах суд считает, что вышеуказанные нормативные правовые акты приняты Правительством Оренбургской области в пределах предоставленных полномочий, т.е. нарушений по процедуре их принятия и опубликования не имеется... Порядком формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области регламентирован организационно-правовой аспект транспортного обслуживания населения Оренбургской области на межмуниципальных автобусных маршрутах. В частности, данным нормативным правовым актом, принятым в установленном порядке и в рамках полномочий органа государственной власти Оренбургской области, в целях обеспечения безопасности дорожного движения, определены требования и правила к формированию (открытию, закрытию) регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области, установлены условия, при которых перевозчик допускается к осуществлению перевозок пассажиров. При этом предписание о необходимости заключения договора между перевозчиком, допущенным к регулярным пассажирским перевозкам с одной стороны и автовокзалом (автостанцией) - с другой стороны, по своей сути является волеизъявлением организатора перевозок (уполномоченного органа, в качестве которого выступает министерство экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области), направленного на обеспечение регулярных транспортных перевозок пассажиров, отвечающих требованиям безопасности. Поскольку отношения между организатором перевозок и перевозчиком находятся в сфере власти и подчинения, то предусмотренные нормами гражданского законодательства требования к порядку заключения договора (статьи 421, 784 ГК РФ) в данном случае не применимы... Доводы заявителя о том, что перевозчикам экономически не выгодно осуществлять посадку и высадку пассажиров с территорий автовокзалов, с которыми заключены соответствующие договоры, являются необоснованными, поскольку порядок перевозки пассажиров на муниципальных маршрутах должен быть установлен, и он должен быть единым для всех участников дорожного движения. Данный Порядок не регулирует вопросы экономической деятельности индивидуальных предпринимателей...

Оспаривая пункт 13 Порядка, согласно которому перевозчик не вправе без уведомления уполномоченного органа отменить назначенные на маршруте рейсы, за исключением случаев, когда выполнение рейсов невозможно по неблагоприятным дорожным или погодно-климатическим условиям, угрожающим безопасности движения, или из-за возникновения помех, не зависящих от перевозчика, П.А. указывает, что данный вопрос уже урегулирован федеральным законодательством. В частности, в пунктах 5.9 и 5.2.4 Приказа Минтранса РФ от 8 января 1997 года N 2 "Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами" установлено, что владельцы автобусов, осуществляющих регулярные автобусные перевозки, должны проводить контроль выполнения всех рейсов, предусмотренных расписанием, анализировать причины возникающих отклонений и при необходимости корректировать расписания (изменять время движения на маршруте, его участках); владелец автобуса обязан устанавливать графики выпуска автобусов на линию с учетом изменения пассажиропотоков по дням недели и часам суток.

В данной норме говорится о запрете на отмену назначенного на маршрут регулярного рейса, подлежащего ежедневному выполнению в установленное время согласно утвержденному расписанию, и она не касается разовых случаев (например, когда выполнение рейса невозможно из-за поломки автобуса).

Суд с доводами заявителя в этой части также не соглашается, так как вышеуказанное "Положение об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами" определяет только основные требования по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автобусами на территории Российской Федерации (пункт 1.1). Субъекты Российской Федерации самостоятельно решают вопросы организации перевозок пассажиров на муниципальных и межмуниципальных маршрутах. Запрет на отмену назначенного на маршрут регулярного рейса без уведомления уполномоченного органа установлен в рамках реализации полномочий по осуществлению государственного регулирования перевозок пассажиров на территории Оренбургской области. Уполномоченный орган, выполняя возложенные на него функции по утверждению графиков и расписаний маршрутов, должен быть информированным об отмене перевозчиком назначенного на маршрут рейса для принятия соответствующих мер, в том числе для привлечения на этот рейс другого перевозчика.

При этом оспариваемая норма не запрещает перевозчику самостоятельно отменять назначенный рейс, а лишь возлагает на него обязанность уведомления об этом уполномоченного органа.

Ссылка на пункт 8 Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" является необоснованной, поскольку данная норма устанавливает особенности составления рейсов с учетом времени года или дней недели, выходных и праздничных дней и она не регулирует порядок отмены назначенного рейса.

Суд не соглашается со ссылкой заявителя на пункт 9 данного Постановления Правительства РФ, поскольку обязанность довести до населения сведения об изменениях расписания не исключает для перевозчика обязанности сообщать об этом уполномоченному органу.

Оспаривая абзацы 1, 3, 4, 9, 10 пункта 19 Порядка в части того, что основанием для прекращения перевозки пассажиров и исключения из областного реестра перевозчика, обслуживающего маршрут, являются неоднократные (2 и более) нарушения правил дорожного движения, повлекшие за собой дорожно-транспортные происшествия; нарушения лицензионного законодательства; окончание действия утвержденного паспорта автобусного маршрута и непринятие мер по его переоформлению; приостановка действия лицензии на право осуществления пассажирских перевозок, П.А. указал, что ни один федеральный закон или закон Оренбургской области не содержит правовых норм, регламентирующих включение в реестр и исключение перевозчика из реестра. На федеральном уровне за каждое из перечисленных нарушений уже предусмотрена ответственность перевозчика, а согласно действующему законодательству никто не должен нести ответственность дважды за одно и то же правонарушение.

Суд с такими доводами не соглашается, поскольку вопросы организации перевозок пассажиров на муниципальных и межмуниципальных автобусных маршрутах не входят в компетенцию Российской Федерации и ее федеральных органов.

Законом Оренбургской области от 4 марта 2011 года N 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области" разрешен вопрос об областном реестре межмуниципальных маршрутов. В пункте 11 части 2 статьи 6 данного Закона указано, что уполномоченный орган регистрирует в областном реестре межмуниципальные (пригородные и междугородные) маршруты.

Нельзя согласиться и с тем, что оспариваемая норма допускает возможность налагать на перевозчика двойную ответственность, поскольку решение уполномоченного органа о прекращении перевозок и исключение перевозчика из областного реестра не является мерой ответственности за допущенные нарушения, а является их последствием. Такое решение принимается не в рамках административного или лицензионного законодательства...

В соответствии с пунктами 18 и 20 Порядка формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области прекращение перевозок пассажиров по действующему маршруту и исключение конкретного перевозчика из областного реестра автобусных маршрутов может быть по инициативе уполномоченного органа, органов местного самоуправления, Управления государственного автодорожного надзора по Оренбургской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, управления ГИБДД УВД по Оренбургской области или по инициативе самого перевозчика; решение уполномоченного органа об исключении перевозчика из областного реестра доводится до сведения инициатора обращения и перевозчика.

В судебном заседании П.Л. указанные нормы не оспаривала.

Вместе с тем оценивая эти нормы суд не считает их противоречащими федеральному законодательству и нарушающими права П.А., поскольку они касаются лишь инициативы прекращения перевозок пассажиров и обязанности сообщения об этом инициатора обращения и перевозчика".

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с доводами подателя апелляционной жалобы о том, что в рассматриваемой ситуации со стороны заявителя имеет место быть, отмена рейсов, а, не нарушение графика движения, в связи со следующим.

Выписками из областного реестра регулярных межмуниципальных маршрутов (т. 1, л.д. 38, 40), являющимися приложениями к решениям Министерства от 11.04.2014 N 4 и от 16.09.2014 N 17 соответственно (т. 1, л.д. 36, 37; т. 1, л.д. 39), устанавливалось время отправления автобусных маршрутов с начального и с конечного пункта, то есть, фактически устанавливался график движения автобусных маршрутов, - в связи с чем, выполнение ИП Нелаевым А.Г. меньшего количества рейсов по сравнению с согласованным, является нарушением графика движения, то есть, применительно к пункту 2.4.3 договора от 11.04.2014 N 26, - нарушением согласованного расписания движения на маршруте.

Применительно к вышеизложенному, вынесение уполномоченным органом решения об исключении из областного реестра регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов, как следствие, влечет за собой невозможность осуществления перевозчиком предпринимательской деятельности, связанной с перевозкой пассажиров по регулярным межмуниципальным автобусным маршрутам, - что как следствие, влечет за собой невозможность исполнения договора на обеспечение пассажирских перевозок.

В силу условий п. 1 ст. 450 Гражданского кодекса Российской Федерации, изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором.

Соглашение об изменении или о расторжении договора совершается в той же форме, что и договор, если из закона, иных правовых актов, договора или обычаев не вытекает иное (п. 1 ст. 452 ГК РФ).

Применительно к правоотношениям сторон договора от 11.04.2014 N 26, как отмечено выше, в настоящем судебном акте, пунктом 3.3 данного договора стороны согласовали условие о том, что перевозчик может быть исключен из областного реестра межмуниципальных автобусных маршрутов с расторжением настоящего договора на основании решения Уполномоченного органа, принятого по собственной инициативе либо по инициативе органов местного самоуправления, Управления государственного автодорожного надзора по Оренбургской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта; УГИБДД УМВД России по Оренбургской области, перевозчика, в том числе, в следующих случае неоднократного (два и более раза) нарушения перевозчиком пунктов 2.4.2-.2.4.6. настоящего договора.

Таким образом, поскольку сторонами договора в данном случае согласовано условие о расторжении его в одностороннем порядке, при наличии оговоренных условий, довод апелляционной жалобы о незаконном расторжении уполномоченным органом договора от 11.04.2014 N 26, судом апелляционной инстанции отклоняется.

Ссылки подателя апелляционной жалобы на ст. 431 ГК РФ, судом апелляционной инстанции не принимаются, учитывая, что содержание договора от 11.04.2015 N 26, позволяет однозначно толковать его условия; каких-либо сомнений, неясностей либо противоречий в условиях данного договора, не имеет места быть.

Суд апелляционной инстанции также отклоняет доводы апелляционной жалобы о подписании оспариваемого в части решения уполномоченного органа, и письма Министерства от 25.03.2015 N 11/1247, неуполномоченным лицом - и.о. первого заместителя министра С.Н. Липаткиным, - учитывая, что соответствующие полномочия на указанное должностное лицо, возложено приказом министра от 16.03.2015 N 25 "О праве подписи документов в сфере организации транспортного обслуживания населения по маршрутам регулярных перевозок" (т. 1, л.д. 104).

Наличие положений ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не означает, что с заявителя снимается обязанность по доказыванию тех обстоятельств, на которых основаны его требования.

В данном случае ИП Нелаев А.Г. не доказал факт соблюдения установленного графика движения межмуниципальных автобусных маршрутов.

Совокупность условий, предусмотренная ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в целях удовлетворения заявленных требований, таким образом, в рассматриваемой ситуации, отсутствует.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции на законных основаниях отказал предпринимателю в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в порядке части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения арбитражного суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 21 августа 2015 года по делу N А47-3515/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Нелаева Артема Геннадьевича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Б. Малышев

Судьи

А.А. Арямов Н.Г. Плаксина