Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2015 г. N 02АП-10324/15

г. Киров

18 декабря 2015 г.

Дело N А82-8073/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 декабря 2015 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Токмановой К.Г.,

без участия сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Ярославской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.09.2015

по делу N А82-8073/2015, принятое судом в составе судьи Ловыгиной Н.Л.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Борисовой Гертруды Игоревны (ОГРНИП: 312760933300010; ИНН 540701328504)

к Управлению государственного автодорожного надзора по Ярославской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

(ОГРН: 1027600685640, ИНН: 7604012298)

о признании незаконными действий по проведению выездной проверки по приказу от 25.03.2015 N 256 и недействительным предписания от 28.04.2015 N780,

установил:

индивидуальный предприниматель Борисова Гертруда Игоревна (далее - заявитель, Предприниматель, ИП Борисова Г.И.) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными действий Управления государственного автодорожного надзора по Ярославской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - ответчик, Управление, административный орган) по проведению выездной проверки по приказу от 25.03.2015 N 256 и недействительным предписания от 28.04.2015 N 780.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 29.09.2015 пункт 1 оспариваемого предписания Управления признан недействительным, в удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом в части признания недействительным пункта 1 оспариваемого предписания, ответчик обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции в данной части отменить и принять по делу новый судебный акт.

Управление в апелляционной жалобе отмечает, что Предпринимателем допущено нарушение, выразившееся в установке забора на границе придорожной полосы и выезда из кафе на примыкании к ФАД М-8. По мнению административного органа, признание судом недействительным пункта 1 предписания Управления освободило заявителя лишь от согласования в письменной форме с владельцем автомобильной дороги необоснованно установленного забора и выезда из кафе.

ИП Борисова Г.И. в письменном отзыве на апелляционную жалобу опровергает доводы Управления, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Ходатайства заявителя об отложении судебного разбирательства судом рассмотрено и отклонено протокольным определением от 15.12.2015. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 01.04.2015 по 28.04.2015 сотрудником административного органа на основании приказа Врио начальника Управления от 25.03.2015 N 256 (л.д. 80-81) проведена внеплановая выездная проверка деятельности Предпринимателя с целью предупреждения возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан при соблюдении субъектами надзора требований по сохранности автомобильных дорог общего пользования федерального значения при присоединении к ним объектов придорожного сервиса согласно информации ОАО "ДЭП-27" от 02.02.2015 N 70. Проведение указанной проверки согласовано с Прокуратурой Ярославской области (л.д. 82).

При проведении проверки Управлением установлено, что заявителем в ходе осуществления предпринимательской деятельности нарушены требования пунктов 1, 2 статьи 20, пункта 7 статьи 22, пункта 3 статьи 25 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ), пункта 18 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 014/2011 "Безопасность автомобильных дорог", утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 N 827, пунктов 1, 4, 5 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", пункта 17 Приказа Минтранса Российской Федерации от 13.01.2010 N 5 "Об установлении и использовании полос отвода автомобильных дорог федерального значения" (далее - Приказ N5). Результаты проверки отражены в акте от 28.04.2015 N 93 (л.д. 12).

В целях устранения выявленных нарушений в адрес Предпринимателя выдано предписание от 28.04.2015 N 780, обязывающее заявителя в числе прочего заключить договор с владельцем участка автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-8 "Москва-Архангельск" ФКУ "Упрдор "Холмогоры" на присоединение объекта придорожного сервиса-кафе "МЗУЗУ" на км. 176+000 у с.Любилки к ФАД М-8 "Холмогоры" (пункт 1), срок устранения нарушения - до 02.11.2015 (л.д. 55).

Не согласившись с вынесенным предписанием и проведенной проверкой, Предприниматель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания и о признании незаконными действий по проведению выездной проверки по приказу от 25.03.2015 N 256.

Установив, что требование предписания об обязании заключить договор с владельцем автомобильной дороги незаконно и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, суд первой инстанции признал недействительным пункт 1 оспариваемого предписания, в удовлетворении остальной части требований отказал.

С учетом положений части 5 статьи 268 АПК РФ, пункта 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", а также в связи с отсутствием соответствующих возражений со стороны заявителя законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверяется судом апелляционной инстанции только в части выводов суда первой инстанции о недействительности пункта 1 оспариваемого предписания Управления.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда в обжалуемой части исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Закон N 257-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации. Действие названного Федерального закона распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их форм собственности и значения (статья 1).

Согласно пункту 13 статьи 3 названного Федерального закона объекты дорожного сервиса - здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств).

В части 1 статьи 22 Закона N 257-ФЗ определено, что размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги должно осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов. Размещение объектов дорожного сервиса в границах придорожных полос автомобильной дороги должно осуществляться с учетом требований части 8 статьи 26 названного Федерального закона.

Из содержания частей 1, 8 статьи 26 Закона N 257-ФЗ следует, что для автомобильных дорог, за исключением автомобильных дорог, расположенных в границах населенных пунктов, устанавливаются придорожные полосы. Строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги.

Из анализа указанных правовых норм следует, что согласие владельца автомобильной дороги на размещение объектов дорожного сервиса требуется только в случае, если такие объекты размещаются в границах придорожных полос автомобильной дороги.

Из материалов дела следует, что Управление в пункте 1 оспариваемого предписания обязало Предпринимателя заключить договор с владельцем участка автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-8 "Москва-Архангельск" ФКУ "Упрдор "Холмогоры" на присоединение объекта придорожного сервиса-кафе "МЗУЗУ" на км. 176+000 у с. Любилки к ФАД М-8 "Холмогоры" в срок до 02.11.2015, при этом в качестве нормативного обоснования данного требования приведена ссылка на пункты 1, 2 статьи 20, пункт 7 статьи 22 Закона N 257-ФЗ, пункт 17 Приказа N 5.

Положения части 1 статьи 20 Закона N 257-ФЗ предусматривают, что строительство, реконструкция являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с другими автомобильными дорогами (далее также - пересечение) и примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге (далее также - примыкание) допускаются при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и названным Федеральным законом, и согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог.

В силу части 2 названной статьи в случае строительства, реконструкции пересечений и примыканий разрешение на строительство выдается соответственно федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему федеральным государственным учреждением, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или подведомственным ему государственным учреждением, органом местного самоуправления, уполномоченными на выдачу разрешения на строительство автомобильной дороги, в отношении которой планируется осуществить пересечение или примыкание.

В части 7 статьи 22 Закона N 257-ФЗ предусмотрено, что за оказание услуг присоединения объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам взимается плата на основании заключаемого с владельцами автомобильных дорог договора о присоединении объекта дорожного сервиса к автомобильной дороге.

Из содержания пункта 17 Приказа N 5 следует, что строительство, реконструкция, капитальный ремонт являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги федерального значения другой автомобильной дорогой или примыкания к автомобильной дороге федерального значения другой автомобильной дороги, в том числе в полосе отвода автомобильной дороги федерального значения, допускаются при наличии разрешения на строительство, выдаваемого подведомственным Федеральному дорожному агентству федеральным государственным учреждением, являющимся владельцем автомобильной дороги федерального значения, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и Законом N 257-ФЗ и согласия, выданного в письменной форме владельцем автомобильной дороги федерального значения. В случае, если при реконструкции автомобильной дороги федерального значения потребуется переустройство пересечений и примыканий, расходы на выполнение такого переустройства несет лицо, в интересах которого осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт пересечений и примыканий. Ремонт пересечений и примыканий автомобильных дорог федерального значения осуществляется при наличии согласия, выданного в письменной форме владельцем автомобильной дороги федерального значения, включающего в себя, в том числе согласование порядка осуществления работ по ремонту указанных пересечений и примыканий и объем таких работ.

Данными нормативными положениями, ссылка на которые приведена в пункте 1 предписания, вопрос о необходимости заключения договора с владельцем автомобильной дороги при присоединении объекта дорожного сервиса не урегулирован. Какие-либо конкретные положения Закона N 257-ФЗ, Приказа N 5, в соответствии с которыми в рассматриваемой ситуации необходимо заключить договор с владельцем участка автомобильной дороги общего пользования федерального значения на присоединение объекта придорожного сервиса, в предписании не указаны.

Из содержания статьи 26 Закона N 257-ФЗ следует, что строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги. В рассматриваемом деле отсутствуют доказательства, что кафе или его часть находятся именно в пределах границ придорожной полосы. Не представлены такие доказательства и с апелляционной жалобой.

Предпринимателем в материалы дела представлено свидетельство о государственной регистрации права на земельный участок. В нарушение процессуальной обязанности доказывания ответчик не доказал, что принадлежащий заявителю объект находится за пределами принадлежащего ему на праве собственности участка.

В отсутствие соответствующих доказательств суд не может признать доказанным изложенное в пункте 1 оспариваемого предписания требование.

В подтверждение законности пункта 1 предписания Управление в апелляционной жалобе приводит доводы о том, что забор установлен заявителем на границе полосы отвода, выезд от кафе проходит на примыкании к ФАД М-8. Однако указанные доводы документально не подтверждены.

Доводы административного органа о том, что признание судом недействительным пункта 1 предписания Управления освободило заявителя лишь от согласования в письменной форме с владельцем автомобильной дороги необоснованно установленного забора и выезда из кафе, судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклоняются, как не подтверждающие законность пункта 1 оспариваемого предписания. Требования предписания должны быть основаны на установленных при проверке обстоятельствах, которые должны быть доказательственно подтверждены.

С учетом конкретных обстоятельств дела и представленных административным органом доказательств суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что пункт 1 оспариваемого предписания подлежит признанию незаконным. Вопреки требованиям статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ обратного Управлением не доказано.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.09.2015 в обжалуемой части следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 29.09.2015 по делу N А82-8073/2015 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Ярославской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов