Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 декабря 2015 г. N 16АП-4553/15

г. Ессентуки

21 декабря 2015 г.

Дело N А22-1628/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 14 декабря 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 декабря 2015 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Белова Д.А.,

судей: Афанасьевой Л.В., Параскевовой С.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Остриковой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционные жалобы ООО "Калмыцкое предприятие транспортно-экспедиционного обслуживания населения" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 17.09.2015 по делу N А22-1628/2015 (судья В.И. Шевченко),

по заявлению Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Элисте о признании предписания от 08.04.2015 N 13 Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Калмыкия,

при участии в судебном заседании:

от Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Элисте - Кедеева И.Ш. по доверенности N 1/30756 от 15.12.2014.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

УСТАНОВИЛ:

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Элисте (далее - Заявитель, Управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными акт проведения внеплановой проверки от 08.04.2015 N 13 и предписание от 08.04.2015 N 13 Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Калмыкия (далее - УФАС по РК).

Решением от 17.09.2015 заявленные требования удовлетворены.

УФАС по РК и ОАО "Калмыцкое предприятие транспортно-экспедиционного обслуживания населения" не согласились с решением суда первой инстанции и обратились в апелляционный суд с жалобами, в которых просят отменить решение суда от 17.09.2015 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление просит оставить решение суда от 17.09.2015 без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие иных лиц, надлежащим образом извещенных о дате и месте проведения судебного заседания.

Арбитражный суд апелляционной инстанции в соответствии с требованиями ст. ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 11.03.2015 на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг www.zakupki.gov.ru Управлением Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Элисте были размещены извещение и документация о проведении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на оказание услуг по хранению вещественных доказательств, проходящих по уголовным делам.

Согласно извещению N 0305100004515000006 начальная (максимальная) цена контракта составляла 800 000 руб. 00 коп.; дата и время окончания срока подачи заявок на участие в электронном аукционе: 19.03.2015 до 10 часов 00 минут.

В разделе 18 документации об электронном аукционе "Описание объекта закупки" прописано следующее:

1. Исполнитель обязуется хранить на принадлежащем ему складе вещественные доказательства по уголовным делам;

2. Хранение изъятых вещей осуществляется в охраняемом складском помещении;

3. Площадь складских помещений не менее 700 кв.м.;

4. Складское помещение имеет твердое покрытие и подъездные пути к местам, предназначенным для хранения изъятых вещей.

5. Складское помещение обустроено местами проведения погрузки/разгрузки с транспортных средств, погрузочно/разгрузочной техникой, стеллажами.

6. Складское помещение оборудовано таким образом, чтобы обеспечить надлежащую сохранность вещей (то есть имеет охрану, средства видеонаблюдения и охраны, систему пожаротушения и иные средства пожарной безопасности, отопление, вентиляцию) и исключить доступ к ним посторонних лиц.

7. Изъятые вещи, которые могут причинить вред другим товарам или требуют особых условий хранения, хранятся на складе в отдельных помещениях.

В соответствии с протоколом рассмотрения вторых частей заявок от 23.03.2015 Единая комиссия Заявителя приняла решение заключить контракт на оказание услуг по хранению вещественных доказательств, проходящих по уголовным делам с ОАО "Калмыцкое предприятие транспортно-экспедиционного обслуживания населения" (далее-ОАО "КПТЭОН"), которое предложило наиболее низкую цену контракта, заявка на участие которого в аукционе в электронной форме соответствует требованиям, установленным документацией об аукционе в электронной форме. 02.04.2015 ОАО "КПТЭОН" обратилось с жалобой к УФАС по РК на действия Заявителя при проведении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на оказание услуг по хранению вещественных доказательств, проходящих по уголовным делам.

Решением о возврате жалобы N 08/10-45 от 03.04.2015 УФАС по РК возвратил жалобу ОАО "КПТЭОН" в связи с истечением срока для подачи жалобы, предусмотренного ч. 4 ст. 105 Закона N 44-ФЗ.

На основании приказа N 65 от 06.04.2015 "О проведении внеплановой проверки" и в соответствии с ч. 15 ст. 99 Закона N 44-ФЗ Ответчик провел внеплановую проверку в отношении Заявителя на предмет соблюдения законодательства о контрактной системе при проведении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на оказание услуг по хранению вещественных доказательств, проходящих по уголовным делам.

08.04.2015 по результатам проведения внеплановой проверки УФАС по РК составил акт N 13, которым признал в действиях Заявителя нарушения ст. 22, п. 1 ч. 1 ст. 64, ч. 1 ст. 33 Закона N 44-ФЗ и выдал обязательное для исполнения предписание об аннулировании электронного аукциона на право заключения государственного контракта на оказание услуг по хранению вещественных доказательств, проходящих по уголовным делам.

Не согласившись с вынесенным актом и предписанием УФАС по РК, Заявитель обратился в арбитражный суд.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Таким образом, для решения незаконным необходимо наличие обоих условий - не соответствие закону и нарушение прав и интересов гражданина или юридического лица.

При этом согласно пункту 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В свою очередь обязанность доказывания нарушенного права в соответствии со статьей 65 АПК РФ лежит на заявителе.

Заявитель просил признать незаконными акт проведения внеплановой проверки от 08.04.2015 N 13, которым УФАС по РК признал в действиях Заявителя нарушения ст. 22, п. 1 ч. 1 ст. 64, ч. 1 ст. 33 Закона N 44-ФЗ и предписание от 08.04.2015 N13 об аннулировании электронного аукциона на право заключения государственного контракта на оказание услуг по хранению вещественных доказательств, проходящих по уголовным делам.

Как следует из материалов дела, представитель Заявителя утверждала, что после составления данного акта УФАС по РК должен был вынести решение, которое является ненормативным актом. В связи с этим в ходе рассмотрения дела судом выяснялся вопрос - является ли акт проведения внеплановой проверки ненормативным правовым актом, который может оспариваться в порядке Главы 24 АПК РФ.

Письмом ФАС России от 25.05.2007 N АЦ/8325 территориальным антимонопольным органам разосланы Методические рекомендации по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами (далее - Рекомендации).

В силу пункта 5.1 Рекомендаций по результатам проведенной проверки инспекция (сотрудники контрольного органа, уполномоченные на осуществление проверки) составляет акт и, в случае наличия нарушений, выдает предложение либо предписание.

Структуру акта о результатах проверки составляют:

1) вводная часть, в которой указываются:

- наименование и адрес проверяемой организации;

- наименование, номер и дата акта;

- основания, цели и сроки осуществления проверки;

- состав инспекции с указанием фамилии, инициалов, должностей;

- перечень документов и сведений, изученных в ходе проверки;

2) описательная часть, в которой указываются:

а) обязательно для сплошной проверки:

- общее количество заключенных контрактов в проверяемый период, с указанием: количества контрактов, заключенных по результатам конкурса, аукциона, запроса котировок; количества контрактов, заключенных на основании размещения заказа у единственного поставщика, с перечислением таких контрактов и обоснованием выбора способа размещения;

- общее количество объявленных в проверяемый период размещений заказов, с указанием: количества запросов котировок, конкурсов и аукционов; количества случаев, когда размещение заказов не состоялось и контракт не заключен;

б) обязательно для выборочной проверки:

- перечень и общее количество проверенных размещений заказов и заключенных по их результатам контрактов;

в) перечисление нарушений, указанных во втором абзаце пункта 4.6 Рекомендаций с указанием нарушенных норм закона;

г) перечисление размещений заказов, указанных в третьем абзаце пункта 4.6 Рекомендаций, с указанием нарушений допущенных при их размещении с разделением по подпунктам 1 - 9 пункта 5.3 Рекомендаций;

д) перечисление размещений заказов и выявленных по ним нарушениям, не относящихся к предыдущим случаям;

3) в резолютивной части акта содержатся:

- решение о признании в действиях проверяемой организации наличия (либо отсутствия) нарушений по результатам проведенной проверки, с перечислением нарушенных норм Закона о размещении заказов;

- сведения об исполнении (либо неисполнении) предписаний (предложений) контрольных органов, в случае если таковые были;

- решение о выдаче предложения либо предписания об устранении выявленных нарушений.

В случае если на момент подписания акта государственный или муниципальный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом размещения заказа, не заключен, Инспекция обязана выдать предписание (предложение) об устранении выявленных нарушений и о недопущении таких нарушений в дальнейшем.;

4) информация о наличии нарушений (признаков нарушений), предусмотренных кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях либо антимонопольным законодательством;

5) информация о возможности обжалования решения инспекции в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия (пункт 5.2).

Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что оспариваемый акт УФАС по РК по своему содержанию является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде в соответствии со ст. 198 АПК РФ.

Довод Заявителя о том, что УФАС по РК не имел право проводить внеплановую проверку, судом правомерно отклонен по следующим основаниям.

В соответствии с п. 2 ч. 15 ст. 99 Закона N 44-ФЗ контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку, в том числе в случае поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Данный закон не содержит указаний на конкретные источники получения такой информации.

Однако такие указания содержатся в ч. 4 ст. 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 - ФЗ "О защите конкуренции", согласно которой основаниями для внеплановой проверки являются:

1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 настоящего Федерального закона;

4) поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

5) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что проверка аукционной документации Управления МВД России по г. Элисте была проведена УФАС по РК в соответствии с действующим законодательством.

По результатам проведения внеплановой проверки был составлен оспариваемый акт, в котором УФАС по РК пришло к выводу, что описание объекта закупки не позволяет определить соответствие оказываемых услуг установленным заказчиком требованиям.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст. 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В силу ч. 2 ст. 33 Закона N 44-ФЗ документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в ч. 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Из буквального толкования приведённых норм права следует, что аукционная документация должна обеспечивать адекватное и чёткое восприятие существа (предмета) заказа, не может содержать противоречивой или непонятной информации и должна полностью информировать потенциальных участников аукциона о требованиях, которым должны соответствовать подаваемые ими заявки. Содержание соответствующих позиций должно быть ясным, чётким, непротиворечивым, исключать возможность неоднозначного их толкования и быть реально исполнимым, поскольку неопределённость, противоречивость, неполнота либо неисполнимость положений документации об аукционе создают препятствия для потенциальных участников аукциона на стадии допуска к участию в нём.

В пунктах 6, 7 части 18 документации об аукционе ("Описание объекта закупки") указано следующее:

1. Исполнитель обязуется хранить на принадлежащем ему складе вещественные доказательства по уголовным делам;

2. Хранение изъятых вещей осуществляется в охраняемом складском помещении;

3. Площадь складских помещений не менее 700 кв.м.;

4. Складское помещение имеет твердое покрытие и подъездные пути к местам, предназначенным для хранения изъятых вещей.

5. Складское помещение обустроено местами проведения погрузки/разгрузки с транспортных средств, погрузочно/разгрузочной техникой, стеллажами.

6. Складское помещение оборудовано таким образом, чтобы обеспечить надлежащую сохранность вещей (то есть имеет охрану, средства видеонаблюдения и охраны, систему пожаротушения и иные средства пожарной безопасности, отопление, вентиляцию) и исключить доступ к ним посторонних лиц.

7. Изъятые вещи, которые могут причинить вред другим товарам или требуют особых условий хранения, хранятся на складе в отдельных помещениях (т.2 л.д. 89).

В оспариваемом акте не указано - чем конкретно описание объекта закупки не соответствует требованиям, установленным заказчиком, вывод УФАС по РК сделан без какого-либо анализа.

Кроме того, согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Данное требование процессуального закона УФАС по РК не соблюдено. Формулировки, содержащиеся в отзыве УФАС по РК на заявление, дословно повторяют соответствующие формулировки из оспариваемого акта. Какой-либо анализ положений аукционной документации в этой части в отзыве на заявление также отсутствует.

Высказанный в судебном заседании довод представителя УФАС по РК о том, что в аукционной документации должны быть указаны объём и виды предоставляемых на хранение вещественных доказательств, проходящих по уголовным делам, судом отклоняется как прямо противоречащий существу (предмету) государственного заказа.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что пункты 6, 7 части 18 ("Описание объекта закупки") аукционной документации обеспечивают адекватное и чёткое восприятие предмета заказа и полностью информируют потенциальных участников аукциона о требованиях, которым должны соответствовать их заявки.

В оспариваемом акте УФАС по РК пришло к выводу, что заказчик, установив начальную (максимальную) цену контракта 800 000 руб., нарушил ст. 22, п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона N 44-ФЗ.

Данный вывод не соответствует как обстоятельствам дела, так и действующему законодательству.

По мнению УФАС по РК при наличии лимита выделенных бюджетных средств и обязательств заказчик необоснованно воспользовался при определении начальной (максимальной) цены контракта методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка).

Между тем, в силу ч. 6 ст. 22 Закона N 44-ФЗ данный метод является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом, действующее законодательство не предусматривает возможности органам внутренних дел воспользоваться в данной ситуации иными методами определения начальной (максимальной) цены контракта.

Кроме того, судом учтено, что Управление МВД России по г. Элисте является бюджетным учреждением.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона N 44-ФЗ бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.

Согласно п. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи (п.2).

Из системного анализа норм Закона N 44-ФЗ и Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что поскольку цены на услуги, испрашиваемые Заявителем, не относятся к числу регулируемых государством, при формировании цены заказа он правомерно воспользовался методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) с учётом бюджетных возможностей, а также целей и задач, стоящих перед органами внутренних дел.

Эффективное использование средств бюджетов является одной из главных задач, на решение которых направлен Закон N 44-ФЗ.

При подготовке заказчиком аукционной документации начальная (максимальная) цена контракта была сформирована исходя из доведённых ему лимитов бюджетных обязательств, о чём он указал в части 16 аукционной документации.

Поскольку часть 16 аукционной документации содержит полное обоснование начальной (максимальной) цены контракта, суд приходит к выводу, что аукционная документация соответствует требованиям п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона N 44-ФЗ. На основании изложенного акт и предписание Ответчика являются неправомерными, противоречащими действующему законодательству.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РК арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

На основании вышеизложенного судом первой инстанции правомерно удовлетворены заявленные требования.

Доводы УФАС по РК и ОАО "Калмыцкое предприятие транспортно-экспедиционного обслуживания населения", изложенные в апелляционных жалобах, судом отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании законодательства, противоречат материалам дела и сложившейся в Российской Федерации судебной практике, а также опровергнуты приведенными выше правовыми нормами.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Республики Калмыкия от 17.09.2015 по делу N А22-1628/2015.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 17.09.2015 по делу N А22-1628/2015 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.А. Белов

Судьи

Л.В. Афанасьева С.А. Параскевова