Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2015 г. N 17АП-16863/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 5 апреля 2016 г. N Ф09-3151/16 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о взыскании долга, о взыскании убытков в отношении жилья

Вывод суда: решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Пермь

28 декабря 2015 г.

Дело N А50-13344/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 24 декабря 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 декабря 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Гуляковой Г. Н.,

судей Васильевой Е.В., Савельевой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Горбуновой Л.Д.,

при участии:

от истца Администрации города Перми (ОГРН 1025900532460, ИНН 5902290635) - Чебыкин С.С., удостоверение, доверенность от 26.11.2015;

от ответчика Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360) - не явились, извещены надлежащим образом;

от ответчика Управления Федерального казначейства по Пермскому краю (ОГРН 1025900526893, ИНН 5902290900) - не явились, извещены надлежащим образом;

от третьего лица Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края - Соснина С.С., удостоверение, доверенность от 27.05.2015;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы

истца Администрации города Перми и третьего лица Пермского края в лице Министерства финансов Пермского края

на решение Арбитражного суда Пермского края от 16 октября 2015 года

по делу N А50-13344/2015,

принятое судьей Торопициным С.В.

по иску Администрации города Перми

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Управлению Федерального казначейства по Пермскому краю

третье лицо: Пермский край в лице Министерства финансов Пермского края

о взыскании убытков в сумме 1 675 510 руб.,

установил:

Администрации города Перми (далее - истец, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство финансов) о взыскании с казны Российской Федерации 1 675 510 руб. убытков, причиненных бюджету г. Перми в связи с предоставлением квартиры Пономареву В.В. в целях соблюдения его жилищных прав.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 16.10.2015 исковые требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым решением, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в соответствии с которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт. Ссылаясь на позицию Конституционного суда РФ, изложенную в определении от 15.01.2015 N 2-О-Р, Верховного суда РФ, изложенную в определении от 02.10.2015 N 309-ЭС15-8442, настаивает на том, что решение суда об отказе в удовлетворении требований Администрации является незаконным. Считает, что в связи с тем, что право граждан на получение бесплатного жилья было провозглашено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.

Третье лицо Министерство финансов Пермского края также не согласилось с принятым решением, обратилось с апелляционной жалобой, в соответствии с которой просит решение суда от 16.10.2015 отменить, требования Администрации удовлетворить. Считает неверными выводы суда о том, что финансирование обеспечения жильем инвалидов, вставших на учет после 01.01.2015, должно осуществляться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Указывает на то, что Пермский край не устанавливал своим законом меру социальной поддержки по обеспечению жильем инвалидов, вставших на учет после 01.01.2015.

Письменные отзывы на апелляционные жалобы в суд апелляционной инстанции не поступили.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Администрации и Минфина Пермского края поддержали доводы своих апелляционных жалоб.

Ответчики надлежащим образом извещены о месте и времени рассмотрении апелляционных жалоб, в судебное заседание представителей не направили, что в силу ч. 3. ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, определением Орджоникидзевского районного суда г. Перми от 22.10.2014 между Администрацией и Пономаревым В.В., страдающим тяжелой формой хронического заболевания (код заболевания по МКБ-10 - А 15.0), утверждено мировое соглашение, согласно которому последнему предоставляется однокомнатная квартира общей площадью 33,1 кв.м., находящаяся по адресу: г. Пермь, ул. Делегатская, 35а.

При этом названный гражданин признан нуждающимся в предоставлении жилья как страдающий тяжелыми формами хронических заболеваний и поставлен на соответствующий учёт после 01.01.2005.

Согласно отчету об оценке, подготовленному ООО "Региональный экспертный центр", стоимость предоставленного жилого помещения составляет 1 675 000 руб. Расходы Администрации на проведение оценки предоставленной квартиры составили 510 руб.

Ссылаясь на то, что в результате реализации положений Федерального закона от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" (далее - Закон N 77-ФЗ) в отношении указанного физического лица истцом понесены убытки в размере 1 675 510 руб. (с учётом затрат на оценку квартиры в размере 510 руб.), подлежащие возмещению за счет Российской Федерации, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что понесенные при предоставлении квартиры расходы истца не относятся к расходным обязательствам Российской Федерации, обеспечение жильем инвалидов и приравненных к ним граждан, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации.

В апелляционных жалобах Администрация и Минфин Пермского края настаивают на том, что Российская Федерация в лице Минфина РФ является надлежащим ответчиком, отказ во взыскании с ответчика убытков является необоснованным и незаконным.

Указанные доводы исследованы судом апелляционной инстанции и не подлежат удовлетворению в связи со следующим.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. В предмет доказывания по спорам о возмещении убытков входят следующие материально-правовые факты: факт противоправного поведения (факт нарушения обязательства); факт наличия убытков (их размер); факт наличия причинно-следственной связи между противоправным поведением и возникшими убытками; факт вины причинителя вреда (убытков). Согласно положениям статьи 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24.11.1995 N 181-ФЗ предусмотрено предоставление за счет средств федерального бюджета жилых помещений инвалидам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет до 1 января 2005 года. Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Согласно преамбуле указанного Закона, предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 28.2 Федерального закона N 181-ФЗ от 24.11.1995 Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года.

Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.

Размер субвенций определяется ежегодно и устанавливается соответствующим нормативным правовым актом (Федеральный закон от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"; Федеральный закон от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"; Федеральный закон от 03.12.2012 N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2013 и 2014 годов").

Законодательным Собранием Пермской области 17.11.2005 принят Закон от 30.11.2005 N 2694-601 "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма".

На основании абзаца 5 статьи 3 данного Закона Пермской области нуждающимися в жилом помещении по договору социального найма признаются граждане, являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний в соответствии с Жилищным кодексом устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Закона от 30.11.2005 N 2694-601 вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются, в том числе гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации перечне.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 17.12.2009 N 1563-О-О (п. 2.1, п. 2.2) указал на то, что данные полномочия местного самоуправления обеспечивают реализацию провозглашенных в Конституции Российской Федерации целей социальной политики Российской Федерации, предопределяющих обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования, одной из необходимых гарантий которого является создание условий для осуществления права каждого на жилище.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60, 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации").

В соответствии с правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 24.12.2013 N 30-П, по смыслу статей 11 (часть 3), 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе устанавливать как компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в той или иной сфере совместного ведения, так и принципы разграничения их полномочий в соответствующей сфере совместного ведения. Тем самым предполагается возможность определения федеральным законом принадлежности части полномочий по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении указанных полномочий. Правовое регулирование, позволяющее точно и однозначно определить принадлежность того или полномочия, в том числе обеспечивающего осуществление прав граждан, нуждающихся в государственной поддержке, органам публичной власти конкретного уровня, является - в силу статей 5 (часть 3), 7, 12, 18, 71 (пункт "в"), 72 (пункт "б" части 1) и 76 Конституции Российской Федерации - необходимым элементом надлежащего распределения обязанностей между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями по реализации данного полномочия и тем самым создания в России как правовом социальном государстве условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента Российской Федерации, а также порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации относится соответственно к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 12 и пункт 5 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, жилые помещения из муниципального жилищного фонда предоставляются по договорам социального найма малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации основаниям, а также иным категориям граждан - в случае наделения органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в установленном законом порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Во всех остальных случаях жилые помещения по договорам социального найма предоставляются из жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации. При этом во всяком случае обязанности публичной власти по обеспечению реализации гражданами, относящимися к каждой определенной законодательством категории, права на жилище должны быть также четко определены законом.

Действующее жилищное законодательство относит к числу нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, лиц, являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности (пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации). Перечень соответствующих заболеваний установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире". Гражданам, страдающим указанными в данном Постановлении заболеваниями, в частности заразными формами туберкулеза, жилые помещения предоставляются по договорам социального найма вне очереди (пункт 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации). Предусмотренная пунктом 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" мера социальной поддержки в виде внеочередного предоставления гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), отдельных жилых помещений распространяется не только на лиц, подпадающих под действие пункта 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, но и на других лиц, больных заразными формами туберкулеза, и предполагает возможность их обеспечения жильем как по договорам социального найма, так и в ином установленном законом порядке.

Внеочередное предоставление гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), отдельных жилых помещений не входит в установленный пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Указание в пункте 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" на то, что названным в нем лицам отдельные жилые помещения предоставляются вне очереди с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, не может расцениваться как надлежащая передача Российской Федерацией данного полномочия для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку в названном Федеральном законе не закреплены необходимые для такой передачи условия, предусмотренные пунктом 4 статьи 26.1 и пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Как следует из Жилищного кодекса Российской Федерации (часть 2 статьи 49) и Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14 - 17), внеочередное предоставление отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), не отнесено и к вопросам местного значения.

Между тем, по смыслу статей 40, 41, 71 (пункт "в"), 72 (пункты "б,ж,к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, предполагается, что если в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установленное федеральным законом конкретное полномочие не отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), и не передано им для осуществления, по общему правилу, за счет субвенций из федерального бюджета, то такое полномочие принадлежит органам государственной власти Российской Федерации.

Однако данный вывод применительно к определению пунктом 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" принадлежности полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), по существу, опровергается отсылкой к законодательству субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в том числе в настоящем постановлении, - конкретизировать порядок осуществления полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), в части принадлежности данного полномочия конкретному уровню публичной власти и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств.

При внесении в действующее правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего постановления, федеральный законодатель должен исходить из того, что предусмотренное пунктом 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" полномочие по внеочередному предоставлению указанным в данном законоположении гражданам отдельных жилых помещений является полномочием органов государственной власти Российской Федерации в качестве расходного обязательства Российской Федерации (пункты 5 и 6 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, статья 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Этим не исключается, в частности, передача федеральным законом полномочия, предусмотренного пунктом 5 статьи 14 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления с выделением им необходимых для этого материальных и финансовых средств. При этом субъекты Российской Федерации, а также органы местного самоуправления не лишены возможности участвовать в осуществлении данного полномочия за счет собственных средств.

Так, в Пермской области принят Закон от 03.03.1995 N 186-28 "О защите населения от туберкулеза и о противотуберкулезной помощи".

Статьей 2 названного закона установлено, что законодательство в области защиты населения Пермского края от туберкулеза и противотуберкулезной помощи состоит из федеральных законов, настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Российской федерации и Пермского края.

Больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи нельзя выделить больному заразной формой туберкулеза отдельную комнату, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь в порядке, установленном нормативным правовым актом Правительства Пермского края (ч. 2 ст. 5 Закона Пермской области от 03.03.1995 N 186-28).

При этом согласно статье 4 Закона финансирование противотуберкулезной помощи осуществляется за счет средств краевого бюджета.

Таким образом, учитывая изложенное, оснований отнести расходы, понесенные истцом по настоящему делу, на федеральный бюджет в данном случае не имеется.

Кроме того суд апелляционной инстанции полагает, что Администрацией не доказана совокупность наличия элементов, необходимых для применения ст. 15 ГК РФ, в частности факт наличия убытков (их размер).

В обоснование своих требований Администрация ссылается на определение Орджоникидзевского районного суда г. Перми от 22.10.2014 (дело N 3-1942/2014), которым утверждено мировое соглашение между МО "Город Пермь" в лице Администрации с одной стороны и Нецветаевой Е.Л., Пономаревым В.В. с другой стороны.

Согласно мировому соглашению условием предоставления Пономареву В.В. однокомнатной квартиры N 88 в доме N 35а по ул. Делегатской в г. Перми общей площадью 33,1 кв.м. является передача Нецветаевой Е.Л. в собственность Муниципального образования "Город Пермь" принадлежащей ей на праве собственности комнаты общей площадью 29 кв.м., расположенной по адресу: г. Пермь, ул. Делегатская, 45-61.

Разница в площади жилых помещений составляет 4,1 кв.м.

При таких обстоятельствах убытками Администрации по существу является разница между стоимостью переданного и полученного в казну имущества.

Представленный истцом в обоснование размера взыскиваемых убытков отчет об оценке, подготовленный ООО "Региональный экспертный центр" подобных сведений не содержит.

Довод Администрации о том, что комната, полученная в казну по Мировому соглашению, в дальнейшем передана, не имеет правового значения для рассмотрения настоящего спора.

Доводы апелляционных жалоб о том, что расходы, возникшие у муниципального образования в связи с исполнением решения суда общей юрисдикции, должны быть отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации отклоняются в связи с изложенным.

Оснований для удовлетворений апелляционных жалоб истца и третьего лица суд апелляционной инстанции не усматривает, решение арбитражного суда отмене не подлежит.

Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, принято в соответствии с нормами материального и процессуального права. Оснований для его отмены (изменения) в соответствии со ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о судебных расходах не разрешается, поскольку заявители апелляционных жалоб от уплаты государственной пошлины освобождены.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 16 октября 2015 года по делу N А50-13344/2015 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Г.Н.Гулякова

Судьи

Е.В.Васильева Н.М.Савельева