Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2016 г. N 13АП-28100/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 июня 2016 г. N Ф07-2361/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Санкт-Петербург

19 января 2016 г.

Дело N А56-47964/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 12 января 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 января 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Сомовой Е.А.

судей Протас Н.И., Толкунова В.М.

при ведении протокола судебного заседания: Шамовой Г.А.

при участии:

от заявителя: Лиукконен В.А. по доверенности от 18.05.2015

от заинтересованного лица: Фролова А.И. по доверенности от 26.05.2015

от 3-го лица: Бондаренко Д.Ю. по доверенности от 11.01.2016

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-28100/2015) акционерного общества "Главное управление обустройства войск" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.10.2015 по делу N А56-47964/2015 (судья Глумов Д.А.), принятое

по заявлению акционерного общества "Главное управление обустройства войск"

к 103 отделу государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации

3-е лицо: Военная прокуратура Санкт-Петербургского гарнизона

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

Акционерное общество "Главное управление обустройства войск" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления 103 отдела государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны Российской Федерации (далее - заинтересованное лицо, отдел) от 25.06.2015 N 15/2015/54-2.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Военная прокуратура Санкт-Петербургского гарнизона (далее - третье лицо, прокуратура).

Решением от 14.10.2015 арбитражный суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Не согласившись с вынесенным по делу решением, общество направило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, а также на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

По мнению апеллянта у прокуратуры отсутствовали основания для проведения проверки, доказательства, послужившие поводом для возбуждения дела об административном правонарушении, добыты незаконно, вследствие чего не могут использоваться в качестве доказательств. Также общество указывает, что статьей 28.3 КоАП РФ прокурор не отнесен к лицам, имеющим право применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Кроме того, по мнению общества, судом первой инстанции необоснованно отклонен довод заявителя о том, что общество о данной проверке не уведомлялось.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель заинтересованного лица против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

Представитель третьего лица с вынесенным решением суда первой инстанции согласен, полагает решение законным и обоснованным.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, между Министерством обороны Российской Федерации и обществом заключен государственный контракт от 23.12.2014 N ДС-3-41/14-27 на выполнение полного комплекса работ по реконструкции и строительству объекта: "Фонды МО РФ", расположенного по адресу: Ленинградская обл., Всеволжский р-н, Ладожское озеро, военный городок, инв. N 520, шифр объекта З-41/14-27 (далее - объект).

13.05.2015 прокуратурой с участием специалистов отдела произведен осмотр объекта, в результате которого установлено, что обществом с привлечением субподрядной организации - ООО "Евролюкс-Строй" осуществляются работы по реконструкции и строительству объекта без разрешения на строительство.

Указанные обстоятельства подтверждаются актом осмотра от 13.05.2015 и актом проверки от 08.06.2015 N 20-ХВ-15.

11.06.2015 прокуратурой вынесено постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и направлении материалов проверки для рассмотрения в отдел.

Постановлением отдела от 25.06.2015 N 15/2015/54-2 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 250 000 руб.

Общество, не согласившись с указанным постановлением, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях общества состава вмененного административного правонарушения, не установил нарушения процедуры привлечения к административной ответственности, а также не усмотрел оснований для признания совершенного правонарушения малозначительным, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленного обществом требования.

Выслушав представителей сторон, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ установлена административная ответственность юридических лиц за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, в виде административного штрафа в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективная сторона вмененного правонарушения состоит в совершении действий по строительству, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства при отсутствии соответствующего разрешения.

Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Согласно ч. 4 ст. 52 ГрК РФ при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, застройщик или заказчик должен подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать лицу, осуществляющему строительство, материалы инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. При необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

На основании ч. 5 ст. 52 ГрК РФ в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее также - органы государственного строительного надзора) извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы: 1) копия разрешения на строительство; 2) проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства; 3) копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий; 4) общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ; 5) положительное заключение экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.

В силу ст. 51 ГрК РФ при производстве работ, связанных со строительством, реконструкцией объектов капитального строительства, а также их капитального ремонта, если затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, требуется разрешение, представляющее собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Как разъясняется в п. 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при рассмотрении дел, связанных с привлечением лиц к административной ответственности за осуществление работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства без разрешения на строительство в тех случаях, когда получение соответствующего разрешения является обязательным, субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

В силу положений ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В настоящем случае имеющиеся в материалах дела доказательства, свидетельствуют о том, что у общества имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. При этом в деле не имеется и обществом не представлено доказательств об отсутствии у него возможности для соблюдения нарушенных правил и норм.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что вина общества в совершении вменяемого административного правонарушения подтверждается материалами административного дела.

Проверив процедуру вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении апелляционный суд приходит к выводу, что прокуратурой указанная процедура соблюдена в силу следующего.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении.

Порядок возбуждения производства по делу об административном правонарушении прокурором регулируется статьей 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 настоящего Кодекса.

Таким образом, дело возбуждено прокурором в пределах его полномочий.

Основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении явились результаты проверки, зафиксированные в акте проверки.

В соответствии со статьями 21 и 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор при осуществлении надзора вправе проводить проверки. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. При проведении проверок прокурор вправе требовать от органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

Согласно пункту 2 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей 10 названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно.

Согласно материалам дела, основанием для проведения надзорной проверки послужило указание военной прокуратуры РВСН, содержащее информацию о фактах нарушения закона, а именно наличие информации о строительстве объектов капитального строительства без соответствующего разрешения.

Прокуратурой в материалы дела представлен план работы военной прокуратура Санкт-Петербургского гарнизона на второй квартал 2015 года, в пункте 2.3 которого утверждено во взаимодействии с органом безопасности в войсках и с привлечением специалистов проверить исполнение законов при капитальном строительстве, реконструкции военных и социальных объектов, их учете и сохранности. Также согласно плану, в него могут вноситься изменения и дополнения, вытекающие из складывающейся обстановки в поднадзорных войсках, а также при поступлении указаний вышестоящих прокуроров.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Прокуратурой проверки в отношении деятельности общества не проводилось, а было осуществлено обследование объекта, по результатам которого выявлено административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

В силу закона, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ (статья 28.4 КоАП РФ).

Основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора.

В ходе проверки исполнения законодательства порядка капитального строительства, проведенной 13.05.2015 прокуратурой с привлечением специалиста отдела, в действиях общества выявлены нарушения требований ГрК РФ, о чем был составлен акт, который послужил основанием для составления постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

В силу изложенного, довод апелляционной жалобы относительно отсутствия у прокуратуры оснований и полномочий для проведения проверки, а также о незаконности доказательств, послуживших поводом для возбуждения дела об административном правонарушении, отклоняется судом апелляционной инстанции.

Довод общества о нарушении требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" подлежит отклонению, поскольку порядок производства по делу об административном правонарушении установлен КоАП РФ и положения названного Закона не могут распространяться на правоотношения, связанные с привлечением лица к административной ответственности.

В соответствии с пп. 3 п. 3 ст. 1 положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования.

Довод апеллянта о том, что общество не уведомлялось о данной проверке, и участия в ней не принимало, отклоняется апелляционной коллегией.

Как правомерно указал суд первой инстанции, Закон N 2202-1 не устанавливает требований об уведомлении проверяемого лица о проведении прокурорской проверки до начала такой проверки. Требования Закона N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, при осуществлении прокурорского надзора не применяются (пункт 3 часть 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ).

Материалами дела установлено, что общество было уведомлено о времени и месте вынесения постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и обществом 11.06.2015 даны письменные объяснения.

При рассмотрении дела об административном правонарушении присутствовал представитель общества, что отражено в постановлении от 25.06.2015 N 15/2015/54-2.

Таким образом, общество в ходе проведения проверочных мероприятий имело возможность воспользоваться своими законными правами, в том числе давать объяснения и представлять дополнительные документы.

Довод подателя жалобы о том, что прокурор не отнесен к лицам, имеющим право применять меры обеспечения производства по делу об административной ответственности, подлежит отклонению как противоречащий положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В рассматриваемом случае дело об административном правонарушении возбуждено прокурором, поэтому в порядке статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вынесено постановление, а не протокол об административном правонарушении.

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и постановление о назначении административного наказания вынесены с соблюдением предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях процессуальных норм и гарантий.

Срок давности привлечения к ответственности, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ, административным органом не пропущен.

Доказательств невозможности соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность частью 1 статьи. 9.5 КоАП РФ, по каким-либо независящим причинам не представлено.

Административным органом с учетом пункта 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ снижен размер административного штрафа, предусмотренный санкцией части 1 статьи 9.5 КоАП РФ. Назначенное наказание в виде административного штрафа в размере 250 000 руб. является адекватным и соразмерным правонарушению, совершенному обществом.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.10.2015 по делу N А56-47964/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Сомова

Судьи

Н.И. Протас В.М. Толкунов