Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2016 г. N 01АП-8957/15

27 января 2016 г.

А43-12231/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного казенного учреждения Нижегородской области "Центр размещения заказа Нижегородской области" (ОГРН 1135260016891, ИНН 5260372553, г. Нижний Новгород, Кремль, корпус 4)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 30.10.2015

по делу N А43-12231/2015,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю.

по заявлению государственного казенного учреждения Нижегородской области "Центр размещения заказа Нижегородской области"

о признании недействительными акта по результатам контрольного мероприятия от 30.01.2015 N 94-АС, приказа о проведении внепланового контрольного мероприятия от 09.12.2014 N 472, приказа о продлении сроков проведения контрольного мероприятия от 30.12.2014 N 506, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области,

при участии:

от государственного казенного учреждения Нижегородской области "Центр размещения заказа Нижегородской области" - Пылаевой Е.В. по доверенности от 11.01.2016 N 4,

и установил:

государственное казенное учреждение Нижегородской области "Центр размещения заказа Нижегородской области" (далее - Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными акта по результатам контрольного мероприятия от 30.01.2015 N 94-АС, приказа о проведении внепланового контрольного мероприятия от 09.12.2014 N 472, приказа о продлении сроков проведения контрольного мероприятия от 30.12.2014 N 506, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены депутат Законодательного собрания пятого созыва Буланов В.А., Министерство сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Нижегородской области (далее - Министерство сельского хозяйства).

Решением от 30.10.2015 Арбитражный суд Нижегородской области прекратил производство в части оспаривания акта по результатам контрольного мероприятия от 30.01.2015 N 94-АС, в удовлетворении требований в остальной части суд отказал.

Учреждение не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Учреждения в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 30.10.2015 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Учреждения, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании обращения депутата Законодательного собрания Нижегородской области Буланова В.А. от 02.12.2014 N 202 о проведении проверки соблюдения Министерством сельского хозяйства и Учреждением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок в связи с возможными нарушениями Управление издало приказ от 09.12.2014 N 472 о проведении внепланового контрольного мероприятия.

Приказом от 30.12.2014 N 506 сроки проведения контрольного мероприятия были продлены.

На основании указанных приказов должностными лицами Управления в период с 12.12.2014 по 30.01.2015 проведено внеплановое контрольное мероприятие по проверке соблюдения Министерством сельского хозяйства и Учреждением требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе при проведении электронного аукциона на право заключения контракта на оказание услуг по подготовке, организации и проведению мероприятия, посвященного Дню работника сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности.

В ходе данной проверки должностными лицами Управления установлено, что 29.09.2014 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru и на электронной площадке www.etp-micex.ru размещены извещение N 0832200006614001086 о проведении открытого аукциона в электронной форме и документация об аукционе в электронной форме по определению исполнителя на оказание услуг по подготовке, организации и проведению мероприятия, посвященного Дню работника сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности, с начальной (максимальной) ценой контракта - 2 248 900 рублей.

Заказчиком по данной закупке является Министерство сельского хозяйства, уполномоченным учреждением - Учреждение.

При проведении внепланового контрольного мероприятия должностными лицами антимонопольного органа выявлены нарушения Учреждением и Министерством сельского хозяйства требований части 2 статьи 33, статьи 42, части 5 статьи 63, части 1 статьи 64, части 3 статьи 66 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), а именно: неустановление должным образом в извещении о проведении электронного аукциона ограничения, предусмотренного статьей 30 Федерального закона N 44-ФЗ; документация не содержит сведений об установлении преимуществ для субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций; документация не содержит надлежащего требования к содержанию и составу первых частей заявок на участие в аукционе.

Данные нарушения отражены в акте по результатам контрольного мероприятия от 30.01.2015 N 94-АС.

Посчитав оспариваемые акт от 30.01.2015 N 94-АС, приказы от 09.12.2014 N 472 и от 30.12.2014 N 506, вынесенные Управлением, не соответствующими действующему законодательству и нарушающими его права и законные интересы, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

На основании подпункта "б" пункта 1 части 3 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, в том числе путем проведения внеплановых проверок в отношении субъектов контроля.

Согласно части 2 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется в том числе в отношении заказчиков, уполномоченных учреждений (далее - субъекты контроля).

В части 15 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ перечислены основания для проведения внеплановой проверки, к которым относится поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Аналогичные требования установлены и в пункте 1.3.4 Методических рекомендаций по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами, направленных письмом ФАС России от 25.05.2007 N АЦ/8325 (далее - Рекомендации).

При этом в силу части 1 статьи 105 Федерального закона N 44-ФЗ любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном настоящей главой, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

Частью 3 статьи 106 Федерального закона N 44-ФЗ предусмотрено, что контрольный орган в сфере закупок обязан рассмотреть жалобу по существу и возражение на жалобу в течение пяти рабочих дней с даты поступления жалобы и уведомить лицо, подавшее жалобу, лиц, направивших возражения на жалобу, о результатах такого рассмотрения.

Поскольку в антимонопольный орган поступило обращение депутата Законодательного собрания Нижегородской области Буланова В.А. о проведении проверки соблюдения Министерством сельского хозяйства и Учреждением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, у Управления имелись законные основания для проведения внеплановой проверки в отношении данных лиц.

В этой связи Управлением правомерно изданы приказы о проведении внепланового контрольного мероприятия от 09.12.2014 N 472, приказа о продлении сроков проведения контрольного мероприятия от 30.12.2014 N 506.

Довод заявителя о том, что в приказе от 09.12.2014 N 472 о проведении внепланового контрольного мероприятия отсутствует указание на конкретный пункт части 15 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ, суд апелляционной инстанции считает несостоятельным, поскольку данное обстоятельство не свидетельствует о незаконности этого приказа.

Согласно пункту 3.1 раздела 3 вышеназванных Рекомендаций перед проведением проверки необходимо подготовить следующие документы: приказ о проведении проверки; письмо руководителю проверяемой организации о проведении проверки (только для выездной проверки); удостоверение на право проведения проверки (только для выездной проверки).

В пункте 3.2 установлены требования к документам, предусмотренным пунктом 3.1 Рекомендаций, поименованные в пунктах 3.3 - 3.9 раздела 3.

Так, в пункте 3.3 установлено, что в приказе о проведении проверки должны указываться: цель и основание проведения проверки; вид проверки: плановая либо внеплановая; форма проверки: камеральная либо выездная; срок проведения проверки; проверяемый период; состав инспекции с указанием фамилии, инициалов, должности; поручение руководителю инспекции либо его заместителю - оформить удостоверение на право проведения проверки (только для выездной проверки); поручение инспекции - составить акт по результатам проведения проверки и в случае выявления нарушений - вынести предложение либо предписание об их устранении, с указанием сроков составления акта, предписания (предложения).

При этом в состав инспекции должно входить не менее 5 человек. В случае проведения внеплановой проверки исполнения предписания (предложения) контрольного органа, выданного ранее, в состав инспекции могут быть включены не более половины членов инспекции (либо комиссии), выдавших предписание (либо предложение). При этом руководителем инспекции, осуществляющей проверку исполнения предписания (предложения), не может быть член инспекции (комиссии), которая выдавала проверяемое предписание (предложение).

В данном случае Учреждение ссылалось на нарушение Управлением пункта 3.3 Рекомендаций в части установления требования к составу инспекции по проведению проверки, в которую должно входить не менее 5 человек.

Вместе с тем, как обоснованно отметил суд, указанные Рекомендации не относятся к нормативно-правовым актам в силу отсутствия их регистрации в Минюсте Российской Федерации.

Поскольку какой-либо нормативный акт, регулирующий порядок проведения антимонопольным органом внепланового контрольного мероприятия, отсутствует, суд правомерно отклонил данные доводы.

Учреждение не привело каких-либо обстоятельств, при которых имелись бы безусловные основания для признания незаконными оспариваемых приказов.

В соответствии со статьей 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует также и из положений статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя.

Если заявителем не будем доказан факт нарушения его прав в результате издания ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

При этом судебная защита нарушенных прав направлена на их восстановление и избранный стороной способ защиты нарушенного права должен соответствовать такому праву и должен быть направлен на его восстановление.

В рассматриваемой ситуации, как правильно указал суд, заявителем не представлено каких-либо доказательств нарушения его прав и законных интересов оспариваемыми приказами Управления.

Повторно исследовав в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к итоговому выводу о том, что оспариваемые приказы Управления не противоречат закону и не нарушают права и законные интересы заявителя.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Учреждением не доказано.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Обществу в удовлетворении требований о признании незаконными приказа о проведении внепланового контрольного мероприятия от 09.12.2014 N 472, приказа о продлении сроков проведения контрольного мероприятия от 30.12.2014 N 506, вынесенных Управлением.

В части требования заявителя о признании недействительным акта от 30.01.2015 N 94-АС, принятого Управлением по результатам контрольного мероприятия, суд прекратил производство на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц. Основанием для обращения в арбитражный суд является предполагаемое заявителем несоответствие оспариваемого акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание препятствий в ее осуществлении.

При этом под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания или распоряжения по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу или группе лиц и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений, нарушающее гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущее неблагоприятные юридические последствия.

В данном случае оспариваемый акт от 30.01.2015 N 94-АС, оформленный по результатам контрольных мероприятий, не отвечает перечисленным признакам, следовательно, не может быть оспорен самостоятельно в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Довод заявителя о том, что за неисполнение указанных в акте нарушений он может быть привлечен к административной ответственности, противоречит содержанию данного акта и носит предположительный характер.

В этой связи дело в части оспаривания указанного акта правомерно прекращено судом первой инстанции на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Учреждения по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 30.10.2015 по делу N А43-12231/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного казенного учреждения Нижегородской области "Центр размещения заказа Нижегородской области" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов