Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 января 2016 г. N 02АП-10803/15

г. Киров

27 января 2016 г.

Дело N А82-8044/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 января 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 08.10.2015 по делу N А82-8044/2015, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения детский сад комбинированного вида N 6

к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Заволжскому району города Ярославля

о признании недействительным предписания,

установил:

муниципальное дошкольное образовательное учреждение детский сад комбинированного вида N 6 (далее - заявитель, Учреждение, МДОУ Детский сад N 6) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю (далее - ответчик, административный орган, орган государственного пожарного надзора, ОНДиПР по г.Ярославлю) от 10.03.2015 N 7/1/1.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 08.10.2015 заявленное требование удовлетворено частично, оспариваемое постановление органа пожарного надзора признано недействительным в части пунктов 1, 5, 6, 7, 8, 9.

ОНДиПР по г.Ярославлю с принятым решением суда первой инстанции в части удовлетворенных требований не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования в полном объеме. В апелляционной жалобе ответчик указывает на законность и обоснованность пунктов 1, 5, 6, 7, 8, 9 предписания от 10.03.2015 N 7/1/1 и на ошибочность выводов арбитражного суда об обратном. Более подробно доводы ОНДиПР по г.Ярославлю изложены в апелляционной жалобе.

МДОУ Детский сад N 6 в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, представили ходатайства о проведении судебного заседания в отсутствие своих представителей. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в период с 09.02.2015 по 06.03.2015 на основании приказа от 28.01.2015 N 7 (л.д.47-48) ОНДиПР по г.Ярославлю в отношении МДОУ Детский сад N 6 проведена плановая выездная проверка по вопросу соблюдения требований пожарной безопасности на объекте надзора по адресу: г.Ярославль, ул.Ляпидевского, д.17.

В ходе проверки, результаты которой были оформлены актом от 10.03.2015 N 7 (л.д.49-50), органом государственного пожарного надзора установлены факты нарушения Учреждением обязательных требований в области пожарной безопасности.

По результатам проверки Учреждению выдано предписание от 10.03.2015 N 7/1/1 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности (л.д.9-10), в пунктах 1, 5, 6, 7, 8, 9 которого отражены следующие нарушения пожарной безопасности:

1) ежегодное обследование целостности конструкций наружной пожарной лестницы проводится МДОУ Детский сад N 6, не имеющим обученного персонала, аттестованного испытательного оборудования и измерительного инструмента, что является нарушением требований пункта 6.1.4 ГОСТ Р 53254-2009 (пункт 1);

2) группа N 6 не имеет второго эвакуационного выхода (групповая ячейка по тех. паспорту помещения N 39, 40, 41, 44, 1 этаж), что является нарушением требований пункта 6.12* Строительных норм и правил "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (СНиП 21-01-97*), утвержденных постановлением Минстроя России от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97*) (пункт 5);

3) группа N 9 не имеет второго эвакуационного выхода (групповая ячейка по тех. паспорту помещения N 39, 40, 41, 44, 1 этаж), что является нарушением требований пункта 6.12* СНиП 21-01-97* (пункт 6);

4) группа N 10 не имеет второго эвакуационного выхода (групповая ячейка по тех. паспорту помещения N 11, 12, 13, 42, 1 этаж), что является нарушением требований пункта 6.12* СНиП 21-01-97* (пункт 7);

5) группа N 7 не имеет второго эвакуационного выхода (групповая ячейка по тех. паспорту помещения N 7, 8, 9, 10, 1 этаж), что является нарушением требований пункта 6.12* СНиП 21-01-97* (пункт 8)

6) группа N 8 не имеет второго эвакуационного выхода (групповая ячейка по тех. паспорту помещения N 1, 11, 16, 17, 18, 2 этаж), что является нарушением требований пункта 6.12* СНиП 21-01-97* (пункт 9).

Полагая, что выданное административным органом предписание не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, МДОУ Детский сад N 6 обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением (л.д.6).

Суд первой инстанции при рассмотрении дела пришел к выводу о наличии оснований для признания недействительными пунктов 1, 5, 6, 7, 8, 9 оспариваемого предписания. В удовлетворении остальной части заявленных требований суд отказал.

Из апелляционной жалобы усматривается, что ОНДиПР по г.Ярославлю обжалует решение суда первой инстанции только в части признания недействительными пунктов 1, 5, 6, 7, 8, 9 предписания от 10.03.2015 N 7/1/1.

В силу части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом разъяснений, данных в пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 36 от 28.05.2009 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений. При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, учитывая отсутствие возражений у лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции проверяет законность обжалуемого судебного акта только в указанной обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решение суда в обжалуемой части исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 1 Закона N 69-ФЗ пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Пунктом 1 предписания ОНДиПР по г.Ярославлю от 10.03.2015 N 7/1/1, на Учреждение возложена обязанность по устранению нарушения требований пункта 6.1.4 ГОСТ Р 53254-2009, выразившегося в том, что ежегодное обследование целостности конструкций наружной пожарной лестницы проводится МДОУ Детский сад N 6, не имеющим обученного персонала, аттестованного испытательного оборудования и измерительного инструмента, что является нарушением требований, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Вместе с тем, как обоснованно указано судом первой инстанции, поскольку ГОСТ Р 53254-2009 утвержден для добровольного применения (пункту 1), упомянутый пункт оспариваемого предписания органа государственного пожарного надзора о необходимости обязательного выполнения пункта 6.1.4 ГОСТ Р 53254-2009 является незаконным.

Требование о проведении испытаний наружных пожарных лестниц не реже одного раза в пять лет и проведении обследования целостности конструкции не менее одного раза в год с составлением акта по результатам проверки установлены также пунктом 24 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390, пунктом 3.4 НПБ 245-2001, однако указанные нормы не устанавливают обязанность проведения обследования организациями, имеющими обученный персонал, аттестованное испытательное оборудование и измерительный инструмент с результатами его поверок.

Кроме того, оспаривая предписание от 10.03.2015 N 7/1/1 в данной части, Учреждение пояснило и документально подтвердило, что ежегодное обследование конструкции проводится его работниками, прошедшими обучение по пожарно-техническому минимуму. Доказательств обратного административным органом в материалы дела не представлено.

С учетом изложенного пункт 1 оспариваемого предписания не соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем правомерно признан арбитражным судом недействительным.

Оценивая законность пунктов 5, 6, 7, 8, 9 предписания ОНДиПР по г.Ярославлю от 10.03.2015 N 7/1/1, в которых отражено, что в нарушение требований пункта 6.12* СНиП 21-01-97* группы N 6, N 9, N 10, N 7, N 8 не имеют второго эвакуационного выхода, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Таким образом, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации. В то же время в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию в установленном порядке здания должны соблюдаться не все предусмотренные СНиП 21-01-97* требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания. В частности, по смыслу пункта 4.3 названных строительных норм и правил в процессе эксплуатации следует: обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке. Кроме того, согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

Согласно пункту 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений. Таким образом, изначально при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94 подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Таким образом, системный анализ приведенных выше положений СНиП 21-01-97* и действовавших на момент введения их в действие СНиП 10-01-94 позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие указанных строительных норм и правил объектов капитального строительства данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

На основании изложенного пункт 6.12* СНиП 21-01-97*, содержащий требования не режимно-эксплуатационного, а объемно-планировочного характера, подлежит соблюдению применительно к зданию, введенному в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта указанного здания, а не в ходе его текущей эксплуатации. В этой связи Учреждение, эксплуатирующее здание, построенное и введенное в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97* (в 1981 году), не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта названного здания соблюдать требования пункта 6.12* указанных строительных норм и правил. Возложение оспариваемым предписанием органа государственного пожарного надзора на Учреждение обязанности по его соблюдению в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

Такой подход соответствует и положениям части 1 статьи 42 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", определяющего общие требования к безопасности зданий, в том числе пожарной.

Доказательств проведения Учреждением реконструкции или капитального ремонта упомянутого здания (в части указанных в пунктах 5-9 предписания от 10.03.2015 помещений) после введения в действие СНиП 21-01-97* материалы настоящего дела не содержат.

Доводы представителя административного органа о том, что требование о наличии двух эвакуационных выходов до введения в действие СНиП 21-01-97* было также предусмотрено пунктом 4.5 СНиП II-А.5-70 "Противопожарные нормы проектирования зданий и сооружений", а также пунктом 3.12 СНиП II-Л.3-71 "Детские ясли-сады. Нормы проектирования", правомерно отклонены судом первой инстанции в связи со следующим.

Согласно пункту 4.1 СНиП II-А.5-70 на случай возникновения пожара должна быть обеспечена возможность безопасной эвакуации людей, находящихся в здании, через эвакуационные выходы. Выходы считаются эвакуационными, если они ведут:

а) из помещений первого этажа наружу непосредственно или через коридор, вестибюль, лестничную клетку;

б) из помещений любого этажа, кроме первого, в коридор или проход, ведущий к лестничной клетке, или в лестничную клетку, имеющую выход непосредственно наружу или через вестибюль, отделенный от коридоров перегородками с дверями (включая остекленные);

в) из помещения в соседние помещения на том же этаже, обеспеченные выходами, указанными в подпунктах "а" и "б" настоящего пункта, за исключением случаев, оговоренных в соответствующих главах СНиП.

В соответствии с пунктом 3.12 СНиП II-Л.3-71 из каждой групповой ячейки должно быть не менее двух эвакуационных выходов. Помещения каждой групповой ячейки следует проектировать изолированными от помещений других групповых ячеек, при этом должна быть обеспечена внутренняя связь между групповыми ячейками (пункт 3.16).

Как следует из материалов дела групповые ячейки в здании Учреждения имеют самостоятельные выходы, соответствующие пунктам "а" и "б" пункта 4.1 СНиП II-А.5-70, а также имеют выходы в соседнее помещение (соседнюю групповую ячейку), что не противоречит пункту "в" пункта 4.1 СНиП II-А.5-70, пунктам 3.12, 3.16 СНиП II-Л.3-71.

Кроме того, суд апелляционной инстанции обращает внимание на то, что в вышеупомянутых пунктах предписания ссылка на нарушение требований СНиП II-А.5-70, СНиП II-Л.3-71, утративших силу, отсутствует и обязанность по их соблюдению на Учреждение не возложена. Соответственно соблюдение требований указанных нормативных документов не является предметом спора по настоящему делу.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что пункты 5, 6, 7, 8, 9 оспариваемого предписания не соответствуют положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем в данном случае имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания их недействительными, о чем правомерно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Ярославской области от 08.10.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ОНДиПР по г. Ярославлю освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 08.10.2015 по делу N А82-8044/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г.Ярославлю - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина Е.В. Минаева