Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 16 февраля 2016 г. N 05АП-425/16

г. Владивосток

16 февраля 2016 г.

Дело N А51-24401/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 11 февраля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 февраля 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Л.А. Бессчасной,

судей Е.Л. Сидорович, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.С. Гребенюковой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю,

апелляционное производство N 05АП-425/2016

на решение от 28.12.2015

судьи В.В. Саломая

по делу N А51-24401/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 2540017193, ОГРН 1022502277170, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 15.12.2002)

о привлечении Семина Петра Леонидовича, начальника Управления культуры Администрации города Владивостока (ИНН 2536257749, ОГРН 1122536011047, дата государственной регистрации управления в качестве юридического лица 20.11.2012) к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

при участии:

от Семина П.Л. - представитель Чугунов Д.А. по доверенности от 07.12.2015 N 25АА 1607960 сроком на 1 год, паспорт;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю - представитель Самсонова В.М. по доверенности от 30.12.2015 N 9624/02 сроком до 31.12.2016, служебное удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - Управление, УФАС России по Приморскому краю, заявитель, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о привлечении Семина Петра Леонидовича, замещающего должность начальника Управления культуры Администрации города Владивостока (далее - начальник Управления культуры Администрации города Владивостока, ответчик, Семин П.А., должностное лицо, муниципальный служащий) к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) на основании протокола об административном правонарушении N 23А/08-2015 от 06.11.2015.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 28.12.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением УФАС России по Приморскому краю обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 28.12.2015, Управление просит его отменить, как незаконное и необоснованное, принятое без всестороннего и полного исследования всех обстоятельств дела, при неправильном применении норм материального права, и принять по делу новый судебный акт. По мнению Управления, выводы суда первой инстанции не соответствуют фактически обстоятельствам дела и противоречат выводам, содержащимся в судебных актах Арбитражного суда Приморского края, Пятого Арбитражного апелляционного суда по делу N А51-2319/2015.

В обоснование заявленных требований Управление ссылается на то, в соответствии с частью 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ основанием возбуждения дела (составления протокола) об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, в отношении должностного лица органа власти (государственного органа) является только принятие антимонопольным органом решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства. Никакие иные обстоятельства не являются основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Как указывает Управление, объективную сторону правонарушения, вменяемого ответчику образует совершение должностным лицом установленных решением антимонопольного органа действий (принятие решений), недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством. Иными словами, по мнению Управления, объективную сторону указанного правонарушения образует нарушение антимонопольного законодательства должностным лицом уполномоченного органа, установленное решением антимонопольного органа.

Объективную сторону правонарушения, вменяемого Семину П.Л. образует совершение установленным решением УФАС России по Приморскому краю по делу N 151/08-2014, 166/08-2014 недопустимых в соответствии с частью 1 и частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) действий - принятие решений, предусматривающих наделение МАУ полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере организации досуга населения городского округа, выдачу МАУ муниципальных заданий на осуществление указанных полномочий и закупку услуг для обеспечения муниципальных нужд, и финансирование указанных муниципальных заданий, принятие таких решений, не предусматривающих осуществление конкурентных процедур, установленных законодательством о размещении заказа (закупки) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Наличие объективной стороны правонарушения, вменяемого Семину П.Л. подтверждается судебными актами Арбитражного суда Приморского края, Пятого арбитражного апелляционного суда по делу N А51-2319/2015, которыми признаны нарушающим часть 1 и часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, следовательно, ограничивающим конкуренцию или создающим угрозу конкуренции рассматриваемые действия (решения) администрации и управления культуры.

По мнению Управления, в силу части 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ судебные акты по делу N А51-2319/2015, которыми признано законным решение антимонопольного органа, имеют преюдициальное значение при рассмотрении дела о привлечении соответствующего должностного лица к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Приморское УФАС России считает, что основания для отказа в привлечении Семина П.А. к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, у Арбитражного суда Приморского края не имелось, так как материалами дела подтверждается состав административного правонарушения, совершенного Семиным П.А. в период замещения им должности начальника управления.

Управление указало на истечение срока давности привлечения Семина П.Л. к административной ответственности на момент рассмотрения апелляционной жалобы (срок давности привлечения к административной ответственности истек 16.01.2015 до поступления жалобы в суд апелляционной инстанции), что исключает ответственность Семина П.А., предусмотренные частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Однако при таких обстоятельствах для Приморского УФАС России более важным является для дальнейшего правоприменения правовая позиция Пятого арбитражного апелляционного суда относительно вывода Арбитражного суда Приморского края по делу N А51-24401/2015 об отсутствии основания для привлечения Семина П.Л. к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Семин П.А. в представленном в материалы дела в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) письменном отзыве с доводами апелляционной жалобы не согласен по основаниям указанным в отзыве, считает решение суда законным и обоснованным, принятым при правильном применении норм материального и процессуального права, просит решение суда оставить без изменении, а апелляционную жалобу антимонопольного органа без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

08.02.2012 с изменениями от 07.06.2012 Управлением культуры для МАУ "СКСЦ "Владивосток" утверждено муниципальное задание, предусматривающее организацию досуга населения, включающую: организацию и проведение массовых праздников и праздничных мероприятий, в том числе организацию и проведение государственных, профессиональных и народных праздников; организацию мероприятий, посвященных памятным датам, концертно-зрелищных мероприятий, фестивалей, конкурсов, фейерверков; организацию концертной деятельности творческих коллективов и отдельных исполнителей на территории Владивостокского городского округа и др. (п.4.1). Общий объем финансирования муниципального задания составил 43 052 815 (сорок три миллиона пятьдесят две тысячи восемьсот пятнадцать) рублей.

Приказами управления культуры от 07.02.2012 N 9-12о/д и от 07.06.2012 N 9-59о/д утверждены нормативные затраты на оказание МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальной услуги "создание условий по организации досуга населения" в 2012 году.

Договором от 08.02.2012 N 956/007-28/12 и соглашением от 07.06.2012 N 956/007-80/12 предусмотрено финансирование МАУ "СКСЦ "Владивосток" на выполнение муниципального задания в 2012 году.

17.07.2012 Управлением культуры утверждено изменение в муниципальное задание от 08.02.2012 на предоставление МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальной услуги "создание условий по организации досуга населения" в 2012 году.

Соглашениями от 17.07.2012 N 956/007-95/12, от 14.08.2012 N 956/007-113/12, от 16.11.2012 N 956/007-163/12 предусмотрено финансирование МАУ "СКСЦ "Владивосток" на выполнение муниципального задания, утвержденного 17.07.2012.

Приказами управления культуры от 30.07.2012 N 9-74о/д и от 12.12.2012 N 9-81/од утверждены нормативные затраты на оказание МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальной услуги "создание условий по организации досуга населения" в 2012 году.

Приказами Управления культуры администрации г. Владивостока от 01.01.2013 N 9-01/од, от 06.02.2013 N 9-29/од, от 30.09.2013 N 9-95/од МАУ "СКСЦ "Владивосток" на 2013 год утверждено муниципальное задание, предусматривающее организацию досуга населения, включающее также организацию и проведение массовых праздников и праздничных мероприятий и иных мероприятий (п.2.2.). Общий объем субсидий на обеспечение выполнения муниципального задания в 2013 году составил 69 679 140 рублей.

Приказом Управления культуры от 09.01.2013 N 9-15/од утверждены нормативные затраты на оказание МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальной услуги "создание условий по организации досуга населения" в 2013 г.г.

Договорами от 15.01.2013 N 956/317-1/13, от 24.05.2013 N 953/317-65/13, соглашением от 03.12.2013 N 956/317-132/13 предусмотрено финансирование МАУ "СКСЦ "Владивосток" на выполнение муниципального задания в 2013 году.

Приказом Управления культуры от 24.05.2013 N 9-44/од утвержден порядок определения объема и условий предоставления из бюджета субсидий на приобретение МАУ "СКСЦ "Владивосток" основных средств в 2013 году.

Приказом Управления культуры от 12.09.2013 N 9-94/од утверждено муниципальное задание на оказание МАУ "СКСЦ "Владивосток" в 2014 году муниципальной услуги "Организация досуга населения", предусматривающее проведение циклов мероприятий, посвященных празднованию Нового 2014 года и Рождества, "Русь изначальная", "Фестивали Владивостока", "Пою мое Отечество" посвященных 154-й годовщине со Дня основания города Владивостока, празднованию Года культуры в РФ, празднованию встречи Нового 2015 года, а также предусматривающее тематическое оформление г. Владивостока к указанным мероприятиям.

Общий объем субсидий на обеспечение выполнения муниципального задания в 2014 году составил 32 000 000 рублей.

Приказом Управления культуры от 30.12.2013 N 9-126/од утверждены нормативные затраты на оказание МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальной услуги "создание условий по организации досуга населения" в 2014 году.

Договором от 10.01.2014 N 956/317-17/14 предусмотрено финансовое обеспечение выполнения муниципального здания на 2014 год.

В целях выполнения муниципальных заданий в 2012-2014 г.г. МАУ "СКСЦ "Владивосток" как заказчиком заключались с хозяйствующими субъектами (юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями) договоры, предметом которых являлось оказание услуг по организации и проведению массовых культурных (праздничных), физкультурных и спортивных мероприятий.

Договоры с хозяйствующими субъектами на выполнение муниципальных заданий в 2012-2014 г.г. заключались МАУ "СКСЦ "Владивосток" без проведения конкурентных процедур.

МАУ "СКСЦ "Владивосток" в 2012-2014 г.г. на основании договоров на оказание услуг привлекало к выполнению муниципального задания хозяйствующих субъектов, выбор которых осуществлялся без проведения конкурентных процедур, установленных законодательством о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг (до 01.01.2014) и законодательством о контрактной системе (после 01.01.2014) для обеспечения муниципальных нужд.

На основании изложенного, Управление пришло к выводу, что МАУ "СКСЦ "Владивосток" наделено полномочиями по решению вопросов местного значения, предусматривающих организацию досуга жителей городского округа (организацию и проведение массовых праздничных и иных мероприятий), отнесенных законом к полномочиям органа местного самоуправления - администрации, ее уполномоченного органа - управления культуры в соответствии с пунктами 2.1.3,.2.2.2, 2.2.7 и 2.2.9 Положения об управлении культуры, в связи с этим, по существу (фактически), - полномочиями по закупке товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в целях удовлетворения потребностей муниципального образования путем выдачи МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальных заданий, выполнение которых финансируется администрацией за счет средств бюджета Владивостокского городского округа. При этом, администрация и Управление культуры, выдавая МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальные задания, не предусматривали закупку товаров, работ, услуг путем проведении конкурентных процедур.

Таким образом, удовлетворение потребностей муниципального образования (Владивостокского городского округа) посредством выдачи администрацией и Управлением культуры в 2012-2014 г.г. МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальных заданий, предусматривающих создание условий для организации и проведения массовых культурных (праздничных), физкультурных и спортивных мероприятий на территории городского округа, и финансирование администрацией (управлением культуры) выполнение МАУ "СКСЦ "Владивосток" этих зданий за счет бюджетных средств без осуществления конкурентных процедур является нарушением части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ, части 1 статьи 54 Закона N 131-ФЗ, части 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ, части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе.

Администрация и Управление культуры, осуществляющее функции администрации по организации проведения массовых праздничных и иных мероприятий, выдавая МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальные задания, предусматривающие поставку товара, оказание услуг для муниципальных нужд, и, финансируя выполнение таких заданий за счет средств местного бюджета без проведения установленных законом конкурентных процедур, ограничили конкуренцию (создали угрозу конкуренции) в соответствующей сфере, поскольку ограничили равную возможность неопределенного круга хозяйствующих субъектов претендовать на поставку товара, оказание услуги за счет бюджетных средств, при этом обеспечив отдельным хозяйствующим субъектам преимущественные условия деятельности в указанной сфере, предоставив МАУ возможность заключать с ними договоры на поставку товара, оказание услуг для муниципальных нужд в приоритетном порядке.

Наделение администрацией г. Владивостока и Управлением культуры МАУ "СКСЦ "Владивосток" функциями (полномочиями) по организации досуга жителей Владивостокского городского округа (по организации и проведению праздничных и иных мероприятий), обеспечению условий для развития физической культуры и массового спорта, организации и проведению официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, и наделение автономного учреждения полномочиями заказчика на поставку товаров, выполнение работ оказание услуг для реализации потребностей муниципального образования в целях решения вышеперечисленных вопросов местного значения посредством выдачи соответствующих муниципальных заданий нарушают часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку перечисленные полномочия отнесены к компетенции администрации и управления культуры администрации г. Владивостока - органа, осуществляющего управленческие функции в сфере культуры.

06.11.2015 Управлением составлен протокол N 23А/08-2015 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, в отношении должностного лица - Семина Петра Леонидовича, замещавшего должность начальника управления культуры администрации г. Владивостока, гражданина Российской Федерации, владеющего русским языком, 01.08.1957 года рождения, уроженца с. Черниговка Приморского края, место регистрации: г. Владивосток, ул. Русская, д. 57 "л" кв. 56

Материалы административного дела N 23А/08-2015 в порядке статьи 23.1 КоАП РФ направлены в арбитражный суд для рассмотрения вопроса о привлечении должностного лица к административной ответственности.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил того, что Семин П.Л., выдавая МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальные задания, действовал в соответствии с постановлениями администрации, решениями главы г. Владивостока и приказами, распоряжениями и указаниями уполномоченных руководителей.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что наделение МАУ "СКСЦ "Владивосток" полномочиями органа местного самоуправления и финансирование выполнения муниципальных заданий на основании решений администрации, ее главы и иных уполномоченных руководителей осуществлялось вне срока замещения Семиным П.Л. должности начальника управления культуры г. Владивостока.

С учетом этого, суд первой инстанции пришел к выводу, что Управлением не доказан факт совершения ответчиком вменяемого ему административного правонарушения.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, отзыве на нее заслушав явившихся представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции находит решение арбитражного суда первой инстанции подлежащим отмене в силу следующего.

В силу части 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно части 5 статьи 205 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, возлагается на орган или лицо, которые составили этот протокол, и не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении, иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии со статьей 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения. В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения. При отсутствии хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения лицо не может быть привлечено к административной ответственности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 14.9 КоАП РФ действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Целью данной статьи является обеспечение соблюдения органами публичной власти требований Закона N 135-ФЗ, который определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе: 1) предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущение, ограничение, устранение конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере антимонопольного регулирования с участием субъектов государственной администрации, местного самоуправления, осуществляющих их функции органов и организаций, а также государственных внебюджетных фондов, за исключением случаев заключения ими ограничивающих конкуренцию соглашений и совершения ими согласованных ограничивающих конкуренцию действий, административная ответственность за которые предусмотрена в частью 3 статьи 14.32 КоАП РФ.

Объективная сторона данного правонарушения выражается в действиях (бездействии), предусмотренных диспозицией названной статьи, нарушающих запреты, предусмотренные статьей 15 Закона о защите конкуренции, на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов и организаций, перечисленных в части 1 статьи 14.9 КоАП РФ, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В том числе, запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в РФ, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Субъектами административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, являются должностные лица органов власти (органов местного самоуправления), действия, решения которых привели к нарушению органом власти (органом местного самоуправления) антимонопольного законодательства (ограничению конкуренции), установленного решением антимонопольного органа.

Субъективная сторона административного правонарушения характеризуется виной допустившего нарушение лица.

Как следует из материалов дела, ответчику как муниципальному служащему, должностному лицу органа местного самоуправления, наделенного полномочиями по принятию решений, вменяется неисполнение своих должностных обязанностей, а именно: им не соблюдены федеральные законы, не обеспечено их исполнение. Указанное, по мнению Управления, создало угрозу конкуренции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам власти (органам местного самоуправления) запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование в осуществлении хозяйствующими субъектами деятельности (п.2).

Исходя из правовой позиции, сформулированной Президиумом ВАС РФ в постановлении от 29.11.2011 N 8799/2011, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности наступления последствий в виде ограничения конкуренции, создания угрозы конкурентной среде (конкуренции).

В силу подпунктов 17, 19, 20 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) к вопросам местного значения отнесено создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа; создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.

Согласно пункту 2 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 54 Закона N 131 -ФЗ (в ред. действовавшей до 01.01.2014 года) размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ), действовавшего в до 01.01.2014 года. Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 54 Закона N 131 -ФЗ (в ред. действующей после 01.01.2014 года) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ (в ред., действовавшей до 01.01.2014) предусмотрено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ (в ред., действующей после 01.01.2014) предусмотрено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Частью 2 статьи 3 Федерального закона N 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

Согласно пункту 3 статьи 13 Закона о контрактной системе в соответствии с настоящим Федеральным законом заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

Из данной нормы следует, что потребности муниципальных заказчиков в товарах (работах, услугах), которые необходимы для осуществления ими своих функций и полномочий по решению вопросов местного значения.

Пунктом 6 статьи 3 Закона о контрактной системе определено, что муниципальный заказчик - муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.

В соответствии со статьей 5 Закона N 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков (далее также - контракты), а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона N 94-ФЗ во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным законом, а именно статьей 55 (размещение заказа без проведения торгов у единственного поставщика).

Пунктом 3 статьи 3 Закона о контрактной системе закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) определяется как совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Частью 1 статьи 24 Закона о контрактной системе установлено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Исходя из перечисленных норм, поставка товара, выполнение работ, оказание услуг (закупка товаров, работ, услуг) в целях обеспечения условий для организации досуга населения (неопределенного круга лиц) городского округа, являются потребностью муниципального образования (городского округа), так как эти товары, работы (услуги) необходимы для реализации (решения) органом местного самоуправления соответствующих полномочий. Следовательно, поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг до 01.01.2014 и закупка товаров, работ, услуг после 01.01.2014 в целях решения вопросов местного значения, предусматривающих создание условий для организации досуга, обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа, создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения, являются поставкой товара, выполнением работ, оказанием услуг (закупкой) для муниципальных нужд, что предусматривает определение поставщиков, подрядчиков и исполнителей конкурентными способами в соответствии с законодательством о размещении заказаов на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд (после 01.01.2014 - в соответствии с законодательством о контрактной систем). Потребителями (приобретателями) этих товаров, услуг (работ) является муниципальное образование (жители г. Владивостока, то есть неопределенный круг лиц), орган местного самоуправления (администрация муниципального образования, ее уполномоченный орган), а не конкретный гражданин или юридическое лицо.

Как следует из части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях) автономное учреждение создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Для выполнения работ и оказания услуг учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет по заданию учредителя деятельность, связанную с выполнение работ, оказанием услуг (часть 2 статьи 4 Закона об автономных учреждениях).

Финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (часть 4 статьи 4 Закона об автономных учреждениях).

Из этого следует, что нормы Закона об автономном учреждении применяются с учетом норм Бюджетного кодекса РФ.

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание определено как документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Государственные (муниципальные) услуги согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

Согласно статье 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам относятся к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

Статья 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что государственное (муниципальное) задание должно содержать: выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания; показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания; определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).

Частью 3 статьи 174.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год, а также его выполнения в отчетом финансовом году и текущем финансовом году.

Исходя из совокупного толкования норм Закона об автономных учреждениях (ст.ст. 2,4), Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст.ст. 6, 69.1, 69.2, 174.2), автономное учреждение создается органом власти (органом местного самоуправления) для предоставления муниципальных услуг (работ) в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно законодательно закрепленному статьей 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) определению муниципальная услуга - это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Заявителем по определению статьи 2 Закона N 210-ФЗ является физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, в которых размещается муниципальное задание, с запросом о предоставлении муниципальной услуги.

Исходя из перечисленных норм, получателем (приобретателем) услуг (работ) муниципального автономного учреждения являются конкретные физические лица (граждане) и юридические лица, обратившиеся с запросом о предоставлении той или иной муниципальной услуги, входящей в полномочия органа местного самоуправления, а не сам орган местного самоуправления.

Создание автономного учреждения в целях осуществления полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе массовых физкультурных и спортивных мероприятий, технического, информационного и рекламного обеспечения таких мероприятий, технического, информационного и рекламного обеспечения таких мероприятий) на территории Владивостокского городского округа, а также в целях осуществления полномочий по размещению заказа на выполнение работ, оказание услуг (осуществления полномочий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг) для обеспечения муниципальных нужд не предусмотрено Законом об автономных учреждениях.

Согласно муниципальному правовому акту г. Владивостока от 02.04.2008 N 22-МПА "Положение о порядке принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений", принятому Думой г. Владивостока, подготовку проекта устава учреждения и изменений в этот устав, которые в последующем утверждаются правовым актом администрации, осуществляет отраслевой орган администрации (пункты 1 и 8 статьи 5 Положения).

Согласно представленной администрацией г. Владивостока информации от 10.09.2015 N 971 Д (вх. N 6869 от 11.09.2015) подготовку проекта постановления администрации от 12.09.2011 N 2465 о внесении изменений в Устав МАУ "СКСЦ "Владивосток", предусматривающих наделение учреждения полномочиями органа местного самоуправления по организации и проведению праздничных и иных мероприятий (по организации и проведению массовых мероприятий, посвященных государственным праздникам, в том числе профессиональным праздникам, а также памятным датам; организации городских мероприятий: праздников, концертно-зрелищных мероприятий, творческих встреч, фестивалей, конкурсов, художественных выставок и фотовыставок, фейерверков; организации концертной деятельности творческих коллективов и отдельных исполнителей на территории Владивостокского городского округа; организации и проведению народных праздников на территории Владивостокского городского округа), осуществляло управление культуры.

Пунктами 2.2 и 2.3 Должностной инструкции, утвержденной главой г. Владивостока 11.04.2011, внесение в установленном порядке на рассмотрение главы г. Владивостока проектов нормативных актов по вопросам, относящихся к компетенции управления, подготовка проектов правовых актов по вопросам культуры в г. Владивостоке отнесена к обязанностям начальника управления культуры.

В период с 21.02.2011 по 09.07.2012 должность начальника управления культуры замещал Семин Петр Леонидович. В периоды с 08.08.2011 по 12.08.2011, с 10.10.2011 по 21.10.2011, с 02.11.2011 по 07.11.2011, с 14.05.2012 по 25.05.2012 он находился в отпуске (пункт 2.2 письма администрации г. Владивостока от 10.09.2015 N 9715Д, распоряжения администрации от 21.04.2011 N 502-рл, от 08.06.2012 N 710-рл).

Материалы дела свидетельствуют о том, что начальником управления культуры Семиным П.Л. подготовлено постановление администрации от 12.09.2011 N 2465 (п. 4 письма администрации г. Владивостока от 10.09.2015 N 9715Д), наделяющее МАУ "СКСЦ "Владивосток" полномочиями органа местного самоуправления по организации досуга жителей городского округа, утверждены и выданы МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальные задания, предусматривающие организацию досуга населения в 2012 г. (муниципальное задание от 08.02.2012 и от 07.06.2012), приняты акты, определяющие нормативные затраты на оказание МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальной услуги "создание условий по организации досуга населения" (приказы от 07.02.2012 N 9-12о/д и от 07.06.2012 N 9-59о/д), заключены договоры и соглашения, предусматривающие финансирование МАУ "СКСЦ "Владивосток" в целях осуществления полномочий органа местного самоуправления и выполнения муниципальных заданий (договор от 08.02.2012 N 956/007-28/12 и соглашение от 07.06.2012 N 956/007-80/12).

Перечисленные действия (решения) совершены (приняты) Сёминым П.Л. во время срока замещения им должности начальника управления. Утверждение Семиным П.Л. муниципальных заданий от 08.02.2012 и от 07.06.2012, принятие решений по финансовому обеспечению муниципальных заданий, оформленных приказами от 07.02.2012 N 09-12о/д и от 07.06.2012 N 9-59о/д, заключение договоров от 08.02.2012 N 956/007-28/12 и соглашение от 07.06.2012 N 956/007-80/12, предусматривающих финансирование муниципальных заданий, подтверждается его подписью.

Таким образом, вывод Арбитражного суда Приморского края о том, что принятие решения, наделяющего МАУ полномочиями органа местного самоуправления, выдача муниципальных заданий и финансирование их выполнения осуществлялось вне срока замещения Семиным П.Л. должности начальника управления культуры, не соответствует фактическим обстоятельствам. При этом Арбитражный суд Приморского края, признавая, что Семин П.Л., выдавая МАУ "СКСЦ "Владивосток" муниципальные задания, действовал в соответствии с постановлениями администрации, решениями главы г. Владивостока и приказами, распоряжениями и указаниями уполномоченных руководителей, в то же самое время делает противоречащий этому вывод о совершении указанных действий (принятии решений) вне срока замещения им должности.

Исходя из совокупности указанных обстоятельств, начальник управления культуры администрации г. Владивостока Семин П.Л. является должностным лицом, совершившим недопустимые в соответствии с частью 1 и частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия, установленные решением Приморского УФАС России по делу N 151/08-2014 и 166/08-2014, так им были приняты в пределах своих полномочий решения, касающиеся наделение МАУ полномочиями по организации досуга жителей г. Владивостока (по организации и проведению массовых праздничных и иных мероприятий), выдачи МАУ муниципальных заданий на оказание услуги по созданию условий по организации досуга населения, финансового обеспечения выполнения этих муниципальных заданий, при этом не предусматривающих закупку услуг для выполнения муниципальных заданий конкурентными способами в соответствии с законодательством о размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения муниципальных нужд (законом N 94-ФЗ, в последующем Законом N 44-ФЗ).

В силу части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Как следует из пункта 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (пункт 2 статьи 26.2 КоАП РФ).

Факт вмененного ответчику нарушения подтвержден материалами административного дела, в том числе:

Решением УФАС России по Приморскому краю от 16.01.2015 по делу N 1551-08-2014, 166/08-2014, предписанием УФАС России по Приморскому краю от 16.01.2015 N 151/08-2014, 166/08-2014, решением Арбитражного суда Приморского края от 28.04.2015 по делу N А51-2319/2015, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.07.2015, Приказом Управления культуры Администрации г. Владивостока от 07.02.2012 N 09-12о/д, муниципальным заданием от 08.02.2012, изменениями к муниципальному заданию от 07.06.2012, приказом Управления культуры Администрации г. Владивостока от 07.06.2012 N 9-59о/д, соглашением N 956/007-80/12 к договору от 08.02.2012 N 956/007-28/12 о предоставлении субсидий из бюджета Владивостокского городского округа на выполнение муниципального задания от 07.06.2012, договором N 956/007-12/12 о предоставлении субсидий из бюджета Владивостокского городского округа на выполнение муниципальной услуги от 08.02.2012, письмом Администрации г. Владивостока от 10.09.2015 N 9715Д, должностной инструкцией начальника Управления культуры администрации г. Владивостока, распоряжением о назначении на должность муниципальной службы и другими документами, то есть предусмотренными законом средствами доказывания, достаточными для квалификации действий должностного лица по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица (часть 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

Судебные акты по делу N А51-2319/2015, помимо преюдициального характера (статья 69 Арбитражного процессуального кодекса РФ), обладают принципом обязательности (статья 16 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

Принимая во внимание установленные фактические обстоятельства и собранные по делу доказательства, судебная коллегия соглашается с выводами Управления о наличии в действиях Семина П.Л. объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Оценив представленные сторонами доказательства в их совокупности в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, судебная коллегия считает, что материалами дела подтверждается факт совершения должностным лицом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Доказательств, опровергающих наличие события административного правонарушения, должностным лицом ни на составление протокола об административном правонарушении, ни при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций не представлено.

Таким образом, должностным лицом, которым при осуществлении своих должностных полномочий не были соблюдены федеральные законы и не обеспечено их исполнение, а именно были совершены установленные решением Приморского УФАС России по делу N 151/08-2014 и 166/08-2014 недопустимые в соответствии с частью 1 и частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия, ответственность за которые предусмотрена частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, является Сёмин П.Л., замещавший должность муниципальной службы начальника управления культуры администрации г. Владивостока.

Факт нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции должностным лицом по существу выявленных нарушений не оспаривается.

Установленные обстоятельства дела свидетельствуют об обоснованности квалификации деяния должностного лица Семина П.Л. по наделению МАУ "СКСЦ "Владивосток" полномочиями по решению вопросов местного значения, финансированию в 2012-2014 гг. за счет бюджетных средств муниципальных заданий, направленных на создание условий по организации досуга населения и предусматривающих поставку товара, оказание услуг (закупку товара, услуг) для обеспечения муниципальных нужд, и выдачи указанных муниципальных заданий без осуществления конкурентных процедур, установленных законодательством о размещении заказа (закупки) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, что повлекло нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Таким образом, вывод Арбитражного суда Приморского края по настоящему делу о том, что УФАС России по Приморскому краю не представило доказательств создания угрозы конкуренции, не соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на неправильном применении части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, части 1.2 статьи 28.1 и части 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ помимо наличия события административного правонарушения, по делу об административном правонарушении выяснению подлежат виновность лица в совершении административного правонарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из данной нормы, административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

Согласно статье 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В соответствии с примечанием к данной статье под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Исходя из смысла приведенной нормы, должностным лицом является лицо, имеющее в силу своего статуса возможность совершения действий и принятия решений, порождающих правовые последствия для физических и юридических лиц, не находящихся в служебной зависимости от этого лица. Эти действия и решения приводят к возникновению, изменению или прекращению тех или иных правоотношений.

Из материалов дела судом установлено, что в период с 21.04.2011 по 09.07.2012 начальником Управления культуры Администрации г. Владивостока являлся Семин П.Л., который, являясь должностным лицом, наделил МАУ "СКСЦ "Владивосток" полномочиями по решению вопросов местного значения, финансировал в 2012-2014 гг. за счет бюджетных средств муниципальных заданий, направленных на создание условий по организации досуга населения и предусматривающих поставку товара, оказание услуг (закупку товара, услуг) для обеспечения муниципальных нужд, и выдачи указанных муниципальных заданий без осуществления конкурентных процедур, установленных законодательством о размещении заказа (закупки) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, что повлекло нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, установленного решением Приморского УФАС России по делу N 151/08-2014, 166/08-2014.

Поскольку на момент совершения вмененного административного правонарушения Семин П.Л. являлся должностным лицом, замещая должность начальника Управления культуры Администрации г. Владивостока, и на него были возложены функции по осуществлению руководства за подготовкой нормативно-правовой документации по вопросам, отнесенным к компетенции управления культуры Администрации г. Владивостока, а в его обязанности входило обеспечение решения возложенных на управления культуры Администрации г. Владивостока задач и контроль за деятельностью управления культуры Администрации г. Владивостока по решению возложенных на него задач в соответствии с должностной инструкцией, коллегия находит обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае должностное лицо Семин П.Л. является субъектом административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Как видно из протокола по делу об административном правонарушении, вопрос вины исследовался Управлением при составлении протокола, в тексте протокола данный вопрос отражен применительно к конкретным обстоятельствам дела и собранным доказательствам.

В соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" начальник управления культуры администрации г. Владивостока является муниципальным служащим (далее - Закон о муниципальной службе).

Часть 1 статьи 12 Закона о муниципальной службе устанавливает, что муниципальный служащий при осуществлении своих полномочий обязан соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение.

Исходя из этого, Семин П.Л. при осуществлении своих полномочий начальника управления культуры обязан был соблюдать федеральные законы и обеспечивать их исполнение.

Однако, доказательств того, что Семиным П.Л. при совершении (принятии) недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством действий (решений) были приняты все, зависящие от него меры, направленные на соблюдение федеральных законов и обеспечение их исполнения, и того, что у него не имелось возможности для соблюдения федеральных законом и обеспечения их исполнения, материалы дела не содержат, Арбитражным судом Приморского края не установлено.

Судебная коллегия считает, что не может быть доказательством отсутствия субъективной стороны указанного правонарушения, вменяемого Семину П.А., то, что он, осуществляя подготовку изменений в Устав учреждения, предусматривающих наделение МАУ полномочиями органа местного самоуправления, выдавая МАУ муниципальные задания и финансово обеспечивая их выполнение, действовал в соответствии с постановлениями администрации - решениями главы г. Владивостока и приказами, распоряжениями и указаниями уполномоченных руководителей, исходя из следующего.

Как предусматривает часть 2 статьи 12 Закона о муниципальной службе, муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения неправомерного поручения муниципальный служащий и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу данной нормы, Семин П.А. не вправе был исполнять при осуществлении своих полномочий неправомерные решения администрации, ее уполномоченных руководителей. Доказательства того, что Сёминым П.Л. были представлены главе города, соответствующим руководителям в письменной форме обоснование неправомерности решений, касающихся наделения МАУ полномочиями органа местного самоуправления, выдачи учреждению муниципальных заданий и финансирования выполнения этих заданий, материалы дела не содержат, Арбитражным судом Приморского края не установлено.

Таким образом, Арбитражный суд Приморского края, делая вывод об отсутствии вины Семина П.А., не применил часть 2 статьи 12 Закона о муниципальной службе, вывод Арбитражного суда Приморского края о недоказанности Приморским УФАС России факта совершения ответчиком вменяемого ему административного правонарушения не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу о том, что действия должностного лица правомерно квалифицированы административным органом по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу о наличии в действиях Семина П.Л. состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Производство по делу об административном правонарушении осуществлено управлением в соответствии с процессуальными требованиями. Протокол об административном правонарушении составлен уполномоченным лицом с соблюдением положений КоАП РФ, направленных на защиту прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

Оценка действий правонарушителя с позиции положений статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является самостоятельным этапом судебного исследования по делу.

Согласно статье 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить вопрос об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

При этом указанная норма может быть применена в отношении любого административного правонарушения; каких-либо исключений Кодекс на этот счет не содержит.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях", при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Согласно пункту 18.1 постановления при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Таким образом, административный орган обязан установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния.

Оценив характер и конкретные обстоятельства совершенного правонарушения, роль правонарушителя, судебная коллегия приходит к выводу о том, что совершенное ответчиком правонарушение несет существенную угрозу охраняемым общественным отношениям, в связи с чем отсутствуют основания для признания его малозначительным.

Учитывая изложенное, правовых оснований для отказа в удовлетворении требований Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю о привлечении Семина Петра Леонидовича, начальника Управления культуры Администрации города Владивостока к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, у суда первой инстанции не было.

В связи с чем принятое судом первой инстанции решение подлежит отмене.

Вместе с тем в соответствии со статьей 4.5 Кодекса срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного указанными нормами, составляет один год со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (при длящемся правонарушении - за днем обнаружения правонарушения). Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

В пункте 10.1 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30 (ред. от 14.10.2010) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном, в том числе, статьей 14.9 КоАП РФ, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации (часть 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ). С учетом этого судам следует исходить из того, что с момента изготовления решения антимонопольного органа в полном объеме антимонопольный орган вправе возбудить дело об административном правонарушении независимо от того, обжаловано ли соответствующее решение в судебном порядке. С этой же даты на основании части 6 статьи 4.5 КоАП РФ исчисляется срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные названными статьями КоАП РФ.

Как следует из пункта 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

Согласно части 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе статьей 14.9 КоАП РФ, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

С даты принятия такого решения на основании части 6 статьи 4.5 КоАП РФ исчисляется срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные названной статьей Кодекса.

Аналогичные выводы об особенностях исчисления установленных статьей 4.5 КоАП РФ сроков при возбуждении и рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.9 КоАП РФ, содержатся в постановлениях Верховного Суда Российской Федерации от 10.08.2015 N 308-АД15-5867, от 06.03.2015 N 305-АД14-75, а также в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 N 1909-О, от 21.06.2011 N 923-О-О, от 02.11.2011 N 1570-О-О.

Таким образом, принятие УФАС России по Приморскому краю решения от 16.01.2015 по делу N 151/08-2014, 166/08-2014, которым установлен факт нарушения части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, явилось поводом к возбуждению дела N 23А/08-2015 (составлению протокола) об административном, правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, в отношении должностного лица - Семина П.Л., замещавшего должность начальника управления культуры, решения которого привели к нарушению органом местного самоуправления антимонопольного законодательства.

В силу части 2 статьи 49 Закона о защите конкуренции решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства, принятое комиссией, подлежит оглашению по окончании рассмотрения дела. При этом может оглашаться только его резолютивная часть. Решение должно быть изготовлено в полном объеме в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня оглашения его резолютивной части. Копии такого решения немедленно направляются или вручаются лицам, участвующим в деле. Дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия.

Положения данного Федерального закона не устанавливают, что датой вступления в силу решения антимонопольного органа является иная дата нежели дата принятия этого решения (то есть дата его изготовления в полном объеме).

Кроме того, статья 52 Закона о Защите конкуренции предусматривает, что в случае обжалования решения или предписания антимонопольного органа до вступления решения суда в законную силу приостанавливается лишь исполнение предписания антимонопольного органа. При этом не указано, то обжалование решения откладывает его вступление в законную силу. В силу изложенного, антимонопольный орган вправе возбудить дело об административном правонарушении с момента изготовления решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства в полном объеме независимо от того, обжаловано ли соответствующее решение в судебном порядке.

Решение комиссии Управления по делу N 151/08-2014, 166/08-2014 изготовленное в полном объеме датировано 16.01.2015.

Следовательно, административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, совершено обществом 16.01.2015.

Таким образом, на момент принятия постановления судом апелляционной инстанции срок давности привлечения должностного лица Семина П.Л. к административной ответственности, составляющий один год со дня совершения административного правонарушения (16.01.2016), истек.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности (пункт 6 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Поэтому при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли указанные сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 Кодекса. Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

Согласно пункту 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", судье следует иметь в виду, что статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлены сроки давности привлечения к административной ответственности, истечение которых является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Согласно пункту 6 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

Пропуск срока давности привлечения к административной ответственности в силу положений подпункта 1 части 2 пункта 1 статьи 29.9 КоАП РФ, пункта 6 статьи 205 АПК РФ является основанием для безусловного отказа в удовлетворении заявления административного органа о привлечении к административной ответственности лица, в отношении которого ведется производство по административному делу.

На основании вышеизложенного, судебная коллегия в соответствии с частью 2 статьи 206 АПК РФ отказывает в удовлетворении требований Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю о привлечении Сёмина Петра Леонидовича, начальника Управления культуры Администрации города Владивостока к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу части 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение между сторонами судебных расходов, в том числе судебных расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы. В данном случае судебные расходы по уплате государственной пошлины не подлежат распределению, поскольку по делам о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не взимается, в том числе, при рассмотрении дела в вышестоящей судебной инстанции.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 28.12.2015 по делу N А51-24401/2015 отменить.

В удовлетворении требований Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю о привлечении Семина Петра Леонидовича, начальника Управления культуры Администрации города Владивостока к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Л.А. Бессчасная

Судьи

Е.Л. Сидорович Т.А. Солохина