Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2016 г. N 18АП-15258/15

г. Челябинск

18 февраля 2016 г.

Дело N А47-7530/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 февраля 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышевой И.А.,

судей Ивановой Н.А., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Колесниковой Е.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Южно-Уральский никелевый комбинат" на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.11.2015 по делу N А47-7530/2015 (судья Сердюк Т.В.).

В порядке ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв с 04.02.2016 по 11.02.2016. Резолютивная часть постановления объявлена 11.02.2016.

Открытое акционерное общество "Южно-Уральский никелевый комбинат", г. Орск (далее - заявитель, общество, ОАО "Комбинат Южуралникель", комбинат) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Оренбургской области (далее- ответчик, административный орган, Управление Росприроднадзора по Оренбургской области) о признании недействительным предписания N ПН/Э-84-1 от 29.04.2015 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 03.11.2015 (резолютивная часть решения объявлена 21.10.2015) требования открытого акционерного общества "Южно-Уральский никелевый комбинат", г. Орск о признании недействительным предписания N ПН/Э-84-1 от 29.04.2015 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, вынесенного Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Оренбургской области, оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым решением, ОАО "Комбинат Южуралникель" (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неверное применение норм материального права.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к утверждению апеллянта о неопределённости и неисполнимости предписания Управления Росприроднадзора по Оренбургской области, которое, по его мнению, противоречит решению Ленинского районного суда г. Орска от 17.10.2014 по делу N 2-1587, которым установлен иной срок для разработки проекта рекультивации солеиспарителей и проведения необходимых экспертиз проекта - до окончания 2017 года, в то время, как срок исполнения предписания административного органа о совершении тех же действий установлен лишь до 29.04.2016.

Заявитель утверждает, что оспариваемое предписание противоречит ч. 2 ст. 12 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления", Федеральному закону N 7-ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды", п. 2 постановления Правительства РФ от 23.02.1994 N140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", п. 7 "Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", утверждённых приказом Минприроды РФ N 525, Роскомзема N 67 от 22.12.1995.

Заявитель указывает на то, что предельный срок проведения государственной экологической экспертизы (четыре месяца) установлен для исполнителя данной услуги, а не для её заказчика по смыслу ч. 4 ст. 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе", а также п. 11 "Административного регламента по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня", утверждённого приказом Министерства природных ресурсов и экологии от 06.05.2014 N 204.

По мнению общества, какие-либо конкретные сроки для обращения заказчика с заявлением о проведении государственной экологической экспертизы (в данном случае -проекта "Рекультивация солеиспарителей ОАО "Комбинат Южуралникель") законодательством не установлены, в связи с чем установление в оспариваемом предписании такого срока лишает заявителя возможности самостоятельно решить вопрос о проведении соответствующей экспертизы, препятствует осуществлению его гражданских прав.

Апеллянт утверждает, что при вынесении предписания управление нарушило принцип недопустимости проведения в отношении одного юридического лица органами государственного контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, что противоречит положениям Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.1998 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

На этом основании апеллянт просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных им требований.

Управление Росприроднадзора по Оренбургской области представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором против изложенных в ней доводов возразило, указав на то, что решение суда является законным и обоснованным, отмене или изменению не подлежит, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В апелляционной жалобе заявителя содержится ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителей, которое удовлетворено апелляционным судом.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. Явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии со ст. ст. 123, 156, 159, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного разбирательства.

Проверив законность и обоснованность решения суда в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Выводы апелляционного суда основаны на следующем:

Из материалов дела следует, что ОАО "Комбинат Южуралникель" имеет три объекта размещения отходов: шлакоотвал N 2, соленакопители и солеиспарители.

В 2009 году для основной площадки общества разработан проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утверждены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (т. 1 л.д. 134-140, т. 2 л.д. 5-8).

Данным проектом, в числе прочего, предусмотрен "План мероприятий по снижению количества образования и размещения отходов, обеспечению соблюдения действующих норм и правил в области обращения с отходами", в соответствии с которым обществу в 2010 году необходимо было провести экспертизу рабочего проекта рекультивации солеиспарителей (т. 1 л.д. 140, т. 2 л.д. 7).

ОАО "МНИИЭКО ТЭК" для ОАО "Комбинат Южуралникель" был разработан рабочий проект "Рекультивация солеиспарителей ОАО "Комбинат Южуралникель", однако, он не был представлен на государственную экологическую экспертизу, в связи с чем Управление Росприроднадзора по Оренбургской области, начиная с октября 2012 года, в ходе контрольных мероприятий постоянно фиксирует неисполнение данной обязанности в качестве нарушения, подлежащего устранению обществом, устанавливает определённые сроки для такого устранения и выносит соответствующие предписания с указанием на необходимость обеспечить проведение государственной экологической экспертизы данного рабочего проекта.

Согласно представленным в дело документам, до вынесения оспариваемого в рамках настоящего дела предписания в отношении общества были вынесены предписания об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды: N ПН/Э-224-6 от 12.10.2012 со сроком исполнения 01.08.2013 (на основании акта проверки NПН/Э-224 от 12.10.2012; т.1 л.д.69-84), предписание N ПН/Э-190-4 от 30.08.2013 со сроком исполнения 28.02.2014 (на основании акта проверки N ПН/Э-190 от 30.08.2013 (т.1 л.д. 85-89) и предписание N ПН/Э-25-1 от 04.04.2014 со сроком исполнения - 03.04.2015 (на основании акта проверки NПН/Э-25 от 04.04.2014 (т.1 л.д. 90-94). Все они исполнены не были.

Письмом от 18.06.2013 N ЮУНК/69/67 общество обращалось в Управление Росприроднадзора по Оренбургской области с просьбой определить место проведения государственной экологической экспертизы рабочего проекта "Рекультивация солеиспарителей ОАО "Комбинат Южуралникель", в ответ на которое административный орган в письме от 06.08.2013 N АА-08-01-32/11138 указал, что данным рабочим проектом фактически обосновывается создание объектов, связанных с размещением отходов 3-5 классов опасности, в связи с чем название рабочего проекта не соответствует его содержанию (т. 1 л.д. 146-148).

За истекший период решением Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области по делу N 2-1587/14 от 17.10.2014 удовлетворены требования Орского межрайонного природоохранного прокурора. Суд, в числе прочего, обязал ОАО "Комбинат Южуралникель" разработать проектную документацию по выводу из эксплуатации объекта размещения отходов - солеиспарителей, провести мероприятия по рекультивации данного земельного участка, утверждения её в установленном законом порядке в срок до 31.12.2017, а также выполнить работы по выводу из эксплуатации объекта размещения отходов - солеиспарителей и мероприятия по рекультивации иного земельного участка в сроки, предусмотренные проектной документацией (т. 1 л.д.48-53).

Основанием для вынесения оспариваемого в рамках настоящего дела предписания послужили результаты проведённой Управлением Росприроднадзора по Оренбургской области на основании приказа о проведении внеплановой документарной проверки от 31.03.2015 N ПНЭ-84 (т. 1 л.д. 98-100) в период с 06.04.2015 по 29.04.2015 документарной внеплановой проверки выполнения обществом ранее выданного предписания, в ходе которой административным органом установлен факт невыполнения обществом ранее выданного предписания от 04.04.2014 N ПН/Э-25-1.

О времени и месте проведения данной проверки общество было извещено уведомлением о проведении внеплановой документарной проверки от 31.03.2015 (т.1 л.д. 101,102).

Результаты проверки оформлены актом проверки N ПН/Э-84 от 29.04.2015 и справкой от 29.04.2015 (т. 1 л.д. 103-108).

По итогам проверки обществу выдано очередное предписание об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды N ПНЭ/Э-84-1 от 29.04.2015, которым предписано в срок до 29.04.2016 обеспечить проведение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации солеиспарителей ОАО "Комбинат Южуралникель" (т. 1 л.д. 117,118).

Заявитель оспорил данное предписание в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что отсутствие в законодательстве определённых сроков для обеспечения юридическими лицами проведения государственной экологической экспертизы проектов рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов, не является основанием для признания оспариваемого постановления незаконным. Кроме того, на момент рассмотрения настоящего спора заявитель не принимал мер к выполнению предписания N ПН/Э-84-1 от 29.04.2015. Противоречий с выводами, изложенными в решении Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области по делу N 2-1587/14 от 17.10.2014, судом не установлено.

Выводы суда являются верными, соответствуют обстоятельствам дела и нормам материального права. Оснований для их переоценки на стадии апелляционного производства не имеется исходя из следующего:

В силу положений ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

Согласно ст. 1 Федерального закона N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) объекты размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

В соответствии с положениями указанной нормы права солеиспарители отнесены к числу объектов размещения отходов.

В силу ч. 4 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьёй 39 Федерального закона N 7-ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды" установлено, что юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов (п.1). Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством (п.2). Вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утверждённой в установленном порядке проектной документации (п.3). При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды (п.4).

Проекты вывода из эксплуатации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I- V классов опасности, а также проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I - V классов опасности, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе федерального уровня согласно пункту 7.2. ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Статьёй 27 названного Закона обязанность представления соответствующей проектной документации на экологическую экспертизу возложена на заказчика этой документации.

В соответствии с пунктами 3, 4 "Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", утверждённых приказом Минприроды РФ N 525, Роскомзема N 67 от 22.12.1995, (далее - Основные положения о рекультивации) рекультивация нарушенных земель осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей (пункт 3). Рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других целей, требующих восстановления плодородия почв, осуществляется последовательно в два этапа: технический и биологический. При этом планировка отнесена к техническому этапу рекультивации и является начальным, необходимым условием её проведения (пункт 4).

Пунктом 6 Основных положений о рекультивации установлено, что условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка.

В соответствии с пунктом 7 названных Основных положений о рекультивации затраты на проведение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации включены в состав затрат на рекультивацию земель.

Таким образом, разработка проекта рекультивации и проведение его государственной экологической экспертизы являются начальным этапом комплекса работ по рекультивации.

Из анализа приведённых норм права суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о наличии у заявителя при выводе из эксплуатации объектов размещения отходов - солеиспарителей обязанности по представлению на государственную экологическую экспертизу федерального уровня проекта их рекультивации.

Вопреки доводам апеллянта об отсутствии конкретных сроков для обращения заказчика с заявлением о проведении государственной экологической экспертизы, сроки исполнения данной обязанности определены в "Плане мероприятий по снижению количества образования и размещения отходов, обеспечению соблюдения действующих норм и правил в области обращения с отходами", который входит в состав утверждённого для комбината в 2009 году Проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, согласно которому обществу в 2010 году необходимо было провести экспертизу рабочего проекта рекультивации солеиспарителей (т. 1 л.д.140).

Данная обязанность исполнена не была.

При рассмотрении настоящего спора установлено, что ОАО "МНИИЭКО ТЭК" для ОАО "Комбинат Южуралникель" был разработан рабочий проект "Рекультивация солеиспарителей ОАО "Комбинат Южуралникель", однако, в нарушение приведённых выше норм права и утверждённого для общества Проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, он не был своевременно представлен на государственную экологическую экспертизу федерального уровня, в то время как срок исполнения данной обязанности истёк в 2010 году.

Вопреки доводам апеллянта, оспариваемое им предписание не противоречит решению Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области по делу N 2-1587/14 от 17.10.2014, которым, напротив, подтверждена законность требования административного органа о проведении государственной экологической экспертизы проекта рекультивации солеиспарителей.

Срок, установленный данным решением, (до 31.12.2017) предоставлен обществу не только для обеспечения проведения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации солеиспарителей, но и для проведения всего комплекса мероприятий по рекультивации солеиспарителей, а также выполнения полного цикла работ по выводу из эксплуатации объекта размещения отходов - солеиспарителей и мероприятий по рекультивации иного земельного участка. Соответственно, на основании данного решения суда в срок до 31.12.2017 обществу необходимо не только обеспечить проведение государственной экспертизы проекта рекультивации солеиспарителей, но и вывести данный объект из эксплуатации с проведением полного комплекса работ по рекультивации объекта размещения отходов.

Таким образом, решением Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области по делу N 2-1587/14 от 17.10.2014 на заявителя возложен значительно больший объём обязательств, нежели в соответствии с оспариваемым предписанием, требующий значительно больших временных затрат, нежели выполнение обязанности по обеспечению проведения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации солеиспарителей.

Как обоснованно указал суд первой инстанции в решении, проведение данной экспертизы является лишь частью работ по рекультивации солеиспарителей, одним из её этапов, а также необходимым условием для фактического выполнения работ по выводу объекта размещения отходов из эксплуатации и проведения рекультивации.

Срок проведения экспертизы рабочего проекта рекультивации солеиспарителей, установленный Проектом нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, для ОАО "Комбинат Южуралникель", (2010 год) давно истёк, иных сроков для проведения экспертизы решением Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области по делу N 2-1587/14 от 17.10.2014 не установлено, в связи с чем суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу об отсутствии противоречий между данным решением и предписанием, в том числе в части сроков их выполнения.

Довод апеллянта о том, что при вынесении предписания управление нарушило принцип недопустимости проведения в отношении одного юридического лица органами государственного контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, что противоречит положениям Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.1998 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", судом апелляционной инстанции исследован и отклонён как документально не подтверждённый, поскольку в деле отсутствуют доказательства проведения проверок соблюдения обществом одних и тех же обязательных требований в соответствии с данным Федеральным законом.

Осуществление правосудия судами общей и арбитражной юрисдикции не является мероприятием государственного контроля или надзора, осуществляемым в порядке Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.1998 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", и не исключает проведение таких мероприятий в установленных законом случаях, в связи с чем вынесение решения Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области по делу N 2-1587/14 от 17.10.2014 не может рассматриваться в качестве обстоятельства, исключающего проведение в отношении общества проверок соблюдения требований законодательства об обращении с отходами и вынесение предписаний в порядке, установленном названным Законом.

Ссылка апеллянта на то, что то, что предельный срок проведения государственной экологической экспертизы (четыре месяца) установлен для исполнителя данной услуги, а не для её заказчика, отклоняется апелляционным судом как не имеющая отношения к предмету спора, поскольку при вынесения предписания административный орган данными нормами права не руководствовался и четырёхмесячный срок его исполнения не устанавливал. Как указано выше, сроки проведения экспертизы проекта рекультивации солеиспарителей были определены на основании утверждённого в 2009 году для общества Проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Поскольку обязанность общества по представлению на государственную экологическую экспертизу федерального уровня рабочего проекта "Рекультивация солеиспарителей ОАО "Комбинат Южуралникель" установлена законодательством, сроки её исполнения определены в утверждённом для общества Проекте нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, предписания о необходимости исполнения данной обязанности неоднократно выносились в отношении общества, начиная с 2012 года, оспариваемым в рамках настоящего дела предписанием установлен значительный (годичный) срок исполнения данной обязанности, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что данное предписание является исполнимым, законным и обоснованным и на этом основании отказал заявителю в удовлетворении его требований.

Обстоятельства дела судом первой инстанции исследованы полно и всесторонне, спор разрешён в соответствии с требованиями действующего законодательства. Доводы подателя апелляционной жалобы подтверждения не нашли, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

Решение суда следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на её подателя.

Государственная пошлина в сумме 1 500 руб. 00 коп., излишне уплаченная за рассмотрение апелляционной жалобы по платёжному поручению N 3166592 от 14.12.2015, подлежит возврату заявителю из федерального бюджета в порядке пп.1п. 1 ст. 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 03.11.2015 по делу N А47-7530/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Южно-Уральский никелевый комбинат" - без удовлетворения.

Возвратить открытому акционерному обществу "Южно-Уральский никелевый комбинат" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1 500 руб.00 коп., излишне уплаченную за рассмотрение апелляционной жалобы по платёжному поручению N 3166592 от 14.12.2015.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.А.Малышева

Судьи

Н.А. Иванова А.П. Скобелкин