Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2016 г. N 12АП-628/16

г. Саратов

20 февраля 2016 г.

Дело N А57-9873/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Жаткиной С. А.,

судей Антоновой О. И., Волковой Т. В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Евсеевой О. А.,

рассматривает в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области на решение Арбитражного суда Саратовской области от 16 декабря 2015 года по делу N А57-9873/2015 (судья Ю.И. Сидорова),

по иску открытого акционерного общества "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2" (ОГРН 1026401587640 ИНН 6440015457), город Балашов Саратовской области

к субъекту Российской Федерации Саратовской области в лице Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области (ОГРН 1146450005602 ИНН 6452111028), город Саратов, Государственному бюджетному учреждению Саратовской области "Управление пассажирских перевозок", город Саратов,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований:

Министерство финансов Саратовской области, город Саратов

об обязании Государственного бюджетного учреждения Саратовской области "Управление пассажирских перевозок", Министерства транспорта дорожного хозяйства Саратовской области заключить договор N 02-06/199

о предоставлении субсидии на возмещение выпадающих доходов, возникающих от применения регулируемых тарифов на пассажирские перевозки, осуществляемые автомобильным транспортом в 2015 году от 31.12.2015года,

о взыскании с субъекта Российской Федерации "Саратовская область" в лице Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области за счет казны Саратовской области задолженности в сумме 3 325 900 рублей 00 копеек,

при участии в судебном заседании:

- от Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области Фенина Людмила Алексеевна, по доверенности от 22.09.2015,

-от открытого акционерного общества "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2" Воробьев Сергей Геннадьевич, по доверенности от 01.04.2015,

-от Министерства социального развития Саратовской области Мелкова Наталия Борисовна, по доверенности от 30.01.2015,

- от Государственного бюджетного учреждения Саратовской области "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства" Сабешкина Елена Геннадьевна, по доверенности от 05.10.2015,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2" (далее ОАО "Балпасс - 2", истец) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с исковым заявлением к субъекту Российской Федерации Саратовской области в лице Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области (далее Министерство, ответчик) о взыскании убытков, возникших от применения регулируемых тарифов на пассажирские перевозки, осуществляемые автомобильным транспортом за январь, февраль, март 2015 года в размере 3 325 900 рублей; об обязании Государственного бюджетного учреждения Саратовской области "Управление пассажирских перевозок", Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области заключить договор о предоставлении субсидии на возмещение выпадающих доходов, возникающих от применения регулируемых тарифов на пассажирские перевозки, осуществляемые автомобильным транспортом в 2015 году.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 16 декабря 2016 года исковые требования ОАО "Балпасс - 2" об обязании заключить договор о предоставлении субсидии на возмещение выпадающих доходов, возникающих от применения регулируемых тарифов на пассажирские перевозки, осуществляемые автомобильным транспортом в 2015 году, оставлены без рассмотрения.

С Саратовской области в лице Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области за счет средств казны Саратовской области в пользу ОАО "Балпасс - 2" взысканы убытки, возникшие от применения регулируемых тарифов на пассажирские перевозки, осуществляемые автомобильным транспортом за январь, февраль, март 2015 года в размере 3 325 900 рублей.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство обратилось с апелляционной жалобой, в которых просят решение отменить по основаниям, изложенным в жалобе.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, предельный размер выплаты субсидий на возмещение выпадающих расходов установлен постановлением Правительства Саратовской области от 31 января 2013 N 42-П. Размер подлежащих возмещению убытков Министерством рассчитан на основании указанного нормативного акта. Истец, обращаясь с настоящим иском в суд, не доказал как факт причинения ему убытков, так и их размер. Представленное в материалы дела экспертное заключение составлено с нарушением норм действующего законодательства, является ненадлежащим доказательством по делу.

ОАО "Балпасс - 2" и ГБИ Саратовской области "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства" в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) представили суду апелляционной инстанции письменные отзывы на апелляционную жалобу с обоснованием позиции по ней.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали свои правовые позиции по делу.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке и по основаниям, установленным статьями 258, 266 - 271 АПК РФ.

Проверив законность вынесенного судебного акта, изучив материалы дела, в том числе доводы апелляционной жалобы, письменных отзывов на нее, суд апелляционной инстанции не находит правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции в силу следующего.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, между ОАО "Балпасс-2" (Перевозчик), комитетом транспорта Саратовской области (Комитет), государственным бюджетным учреждением "Управление пассажирских перевозок" (Управление), заключен договор N 02-06/150 от 25.12.2014 о предоставлении субсидии на возмещение выпадающих доходов, возникающих от обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, на автомобильном транспорте городского и пригородного сообщения в 2014 году;

а также заключен договор N 02-06/70 от 25.12.2014 и договор N 02-06/89 от 25.12.2014 о предоставлении субсидии на возмещение выпадающих доходов, возникающих от предоставлении права приобретения льготных абонементных (месячных) проездных билетов для проезда на городском транспорте общего пользования (кроме такси) обучающимся областных, государственных и муниципальных общеобразовательных организаций, профессиональных образовательных организаций (автомобильный транспорт) в 2015 году.

Комитетом государственного регулирования тарифов области установлены экономически обоснованные (расчетные) тарифы для ОАО "Балпасс-2" на 2015 год, расчетный тариф на одну поездку в городском транспорте установлен в размере 15 рублей, расчетный тариф на 1 пассажирокилометр для пригородного сообщения установлен в размере 2,14 рубля, данный факт подтвержден экспертным заключением, представленным в материалы дела.

Однако договор о предоставлении субсидий на возмещение выпадающих доходов, возникающих от применения регулируемых тарифов на пассажирские перевозки, осуществляемые автомобильным транспортом в 2015 году, между истцом и ответчиком заключен не был.

Между тем, истец осуществлял перевозку льготных категорий граждан, обучающихся (обучающихся) на соответствующих маршрутах, а также осуществляло перевозки граждан по регулируемым тарифам на территории Балашовского муниципального района Саратовской области.

Основанием для осуществления перевозок являлось наличие у перевозчика договоров с администрациями муниципальных образований об организации перевозок по маршрутам регулярных перевозок на территории Саратовской области, а также разрешений на право осуществления пассажирских перевозок на маршрутах Балашовского муниципального района и Романовского муниципального района.

Факт оказания услуг по перевозке граждан, а также объем оказанных услуг подтвержден первичной бухгалтерской документацией, представленной в материалы дела, в том числе путевыми листами, учетно-билетными ведомостями, бухгалтерским балансом, приходными кассовыми ордерами, отчетами о проданных льготных проездных билетов.

Истец считает, что выпадающие расходы в полном объеме подлежат компенсации за счет областного бюджета, в связи с чем обратился в арбитражный суд.

Принимая законный и обоснованный судебный акт об удовлетворении исковых требований в части возмещения убытков и оставляя без рассмотрения требование о понуждении заключить договор, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права. (пункт 2 статьи 15 ГК РФ) В свою очередь в статье 16 указанного Кодекса закреплена обязанность возмещения Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов.

Согласно статье 1069 ГК РФ вред, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Таким образом, гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений статей 52, 53 Конституции Российской Федерации.

На основании пункта 2 статьи 789 ГК РФ договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором (статья 426 ГК РФ).

Кроме того, в силу пунктов 1, 5 статьи 790 ГК РФ за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами.

Согласно пункту 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с указом Президента РФ от 28 февраля 1995 года N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" и постановлению Правительства РФ от 07 марта 1995 года N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны осуществлять регулирование цен на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении.

Руководствуясь подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3. Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Согласно подпункту 55 пункта 2 статьи 26.3. указанного выше Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится также решение вопросов установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, установление тарифов на перевозку пассажиров осуществляется публично-правовым образованием - Саратовской областью - в пределах, предоставленных ей полномочий.

Руководствуясь вышеуказанными нормами права постановлением комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области от 9 июня 2012 года N 22/7 "Об утверждении предельных тарифов на перевозки пассажиров и багажа общественным транспортом на территории Саратовской области" были утверждены предельные тарифы на перевозки пассажиров и багажа в транспорте общего пользования.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публично-правового образования компенсации в виде не полученной с потребителей платы.

В соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 7 апреля 2009 г. N 122-П "О социальных месячных и социальных разовых проездных билетах и возмещении перевозчикам выпадающих доходов от осуществления перевозок льготных категорий граждан" возмещение юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим пассажирские перевозки транспортом общего пользования, выпадающих доходов от осуществления перевозок льготных категорий граждан, относится к ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и основанием для возмещения перевозчикам выпадающих доходов от осуществления перевозок льготных категорий граждан являются договоры с перевозчиками, которые определены соответствующими органами согласно названному постановлению.

Перечни льготных категорий граждан установлены также постановлением Правительства Саратовской области от 7 апреля 2009 г. N 122-П.

Соответственно, Саратовская область, законодательно установив льготы, приняла на себя обязанность полного возмещения транспортным предприятиям расходов по предоставлению данных льгот за счет средств бюджета.

В развитие указанных выше нормативных правовых актов постановлением Правительства Саратовской области от 31 января 2013 года N 42-П "О предоставлении из областного бюджета субсидий на возмещение выпадающих доходов, возникающих от организации пассажирских перевозок предприятиями транспортного комплекса" было утверждено Положение о предоставлении из областного бюджета субсидий на возмещение выпадающих доходов, возникающих от организации пассажирских перевозок предприятиями транспортного комплекса (далее по тексту - Положение).

Указанное Положение определяет категории юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальных предпринимателей, имеющих право на получение субсидий на возмещение выпадающих доходов, возникающих от организации пассажирских перевозок, цели, условия предоставления и порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, порядок возврата в текущем финансовом году остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, а также положение об обязательной проверке соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Пунктами 2.2.1., 3.1 Положения определено, что предоставление перевозчикам автомобильным транспортом городского и пригородного сообщения субсидии на возмещение выпадающих доходов, возникающих от обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, на автомобильном транспорте городского и пригородного сообщения осуществляется на основании договоров, заключенных между комитетом транспорта Саратовской области (В настоящее время - министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области), перевозчиками, государственным бюджетным учреждением Саратовской области "Управление пассажирских перевозок" (по согласованию) и уполномоченной организацией на территории соответствующего муниципального образования (при наличии) (по согласованию).

Руководствуясь пунктом 4.1 Положения, предоставление субсидии на возмещение выпадающих доходов, возникающих от применения регулируемых тарифов на пассажирские перевозки, осуществляемые автомобильным транспортом осуществляется перевозчикам, для которых комитетом государственного регулирования тарифов области установлены экономически обоснованные (расчетные) тарифы, связанные с обеспечением транспортных услуг по перевозке пассажиров, на основании заявок-расчетов по формам согласно приложениям N 1, 2, 3 к настоящему Положению соответственно, договоров, заключенных между комитетом, перевозчиками и государственным бюджетным учреждением Саратовской области "Управление пассажирских перевозок" (по согласованию).

В целях установления размера понесенных истцом убытков по делу была проведена судебно - бухгалтерская экспертиза.

Судебной экспертизой установлено, что размер убытков ОАО "Балпасс-2", возникших от применения регулируемых тарифов на пассажирские перевозки автомобильным транспортом общего пользования в городском и пригородном сообщениях за период с 01.01.2015 по 31.01.2015 составляет 3 326 758 рублей.

Экспертное заключение соответствует требованиям статей 82, 83, 86, 87 АПК РФ, сторонами не оспорено, ходатайств о проведении повторной или дополнительной экспертизы не заявлялось. Надлежащими доказательствами выводы, сделанные в судебной экспертизе, истцом не опровергнуты.

Таким образом, обязанность по перевозке пассажиров, в том числе пассажиров льготных категорий, возникает у транспортной организации в силу подпункта 2 пункта 1 статьи 8 ГК РФ на основании актов публично-правовых образований, а не из условий указанных договоров. Право на получение из соответствующего бюджета сумм возмещения расходов за перевозку пассажиров по регулируемым тарифам несет непосредственно перевозчик.

Порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг закреплен в статье 78 БК РФ.

Субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Затраты и недополученные доходы перевозчиков могут возникнуть в случае ограничения стоимости (цены) перевозок пассажиров и их багажа органами исполнительной власти и (или) органами местного самоуправления.

Согласно правовой позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 29.03.2011 N 2-П, если применение мер тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для определенной группы потребителей, например, населения, и утвержденным для другой группы потребителей экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты ресурсоснабжающей организации на производство соответствующего ресурса (далее - межтарифная разница), предполагается возмещение в таких случаях этой организации понесенных ею экономических потерь. Возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов), поэтому субъектом, обязанным возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-правовое образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение.

При этом данным публично-правовым образованием должна быть установлена компенсация потерь ресурсоснабжающей организации, вызванных межтарифной разницей.

Данный подход применим и к правоотношениям, возникающим в сфере перевозок, поскольку данный вид деятельности связан с государственным регулированием тарифов.

В соответствии с Постановлением Пленума ВАС РФ от 06.12.2013 N 87 "О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей" при рассмотрении дел о взыскании ресурсоснабжающими организациями возмещения потерь, вызванных межтарифной разницей, судам следует учитывать, что в силу статьи 65 АПК РФ истец обязан представить расчет своих требований исходя из разницы между размером утвержденного экономически обоснованного тарифа и тарифом, установленным в размере ниже экономически обоснованного, а также доказанного им количества ресурса, поставленного потребителям по такому тарифу.

Проверив расчет убытков, представленный истцом, судебной коллегией проверен, является арифметически верным и обоснованным.

Таким образом, требования истца о взыскании выпадающих доходов, возникших от применения регулируемых тарифов на пассажирские перевозки, осуществляемые автомобильным транспортом, являются обоснованными, предъявленные истцом расходы в соответствии со статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации являются его убытками.

Суд первой инстанции правомерно определил в качестве надлежащего ответчика Саратовскую область в лице Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области поскольку иск предъявлен в связи с неполным возмещением расходов транспортной организации на оказание льготных услуг перевозки.

Согласно статье 158 БК РФ, от имени публично-правовых образований в качестве представителя ответчика по искам о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств.

В абзаце первом пункта 1 и абзаце втором пункта 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, надлежащим ответчиком является публично-правовое образование в лице главного распорядителя бюджетных средств, а не органы власти либо должностные лица этих органов.

В соответствии с Законом Саратовской области от 6 декабря 2012 года N 204-ЗСО "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" главным распорядителем средств областного бюджета Саратовской области является не только Министерство финансов Саратовской области, но и Комитет транспорта Саратовской области и комитет дорожного хозяйства Саратовской области.

Согласно ведомственной структуре расходов областного бюджета Комитет транспорта Саратовской области является главным распорядителем средств областного бюджета Саратовской области по ведомственной принадлежности - в сфере транспорта.

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области создано 01.07.2014 путем реорганизации в форме слияния комитета дорожного хозяйства Саратовской области и комитета транспорта Саратовской области.

Таким образом, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области является главным распорядителем средств областного бюджета Саратовской области по ведомственной принадлежности в сфере транспорта.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно удовлетворил исковые требования открытого акционерного общества "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2" к субъекту Российской Федерации Саратовской области в лице Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области о взыскании убытков, возникших от применения регулируемых тарифов на пассажирские перевозки, осуществляемые автомобильным транспортом за январь, февраль, март 2015 года в размере 3 325 900 рублей.

Поскольку истцом в нарушение части 4 статьи 445 ГК РФ не соблюден досудебный порядок урегулирования спора, суд первой инстанции правомерно оставил без рассмотрения требования истца об обязании ГБУ Саратовской области "Управление пассажирских перевозок", Министерства заключить договор о предоставлении субсидии на возмещение выпадающих доходов, возникающих от применения регулируемых тарифов на пассажирские перевозки, осуществляемые автомобильным транспортом в 2015 году.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судебной коллегией отклоняются в полном объеме как несостоятельные, они не свидетельствуют о нарушении судом норм права, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, а по существу сводятся к несогласию с оценкой доказательств и установленных обстоятельств по делу.

Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Саратовской области от 16 декабря 2015 года по делу N А57-9873/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд 1-ой инстанции, принявший решение.

Председательствующий судья

С. А. Жаткина

Судьи

О. И. Антонова Т. В. Волкова