Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2016 г. N 18АП-856/16

г. Челябинск

20 февраля 2016 г.

Дело N А34-4881/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 20.02.2016.

Постановление в полном объеме изготовлено 20.02.2016.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Костина В.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Дудоровой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления образования Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 04.12.2015 по делу N А34-4881/2015 (судья Деревенко Л.А.).

Главное управление образования Курганской области (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области (далее - ТУ ФСФБН в Курганской области) о признании недействительным представления от 30.04.2015 N 43-05-17/1043.

Решением Арбитражного суда Курганской области от 04.12.2015 (резолютивная часть решения объявлена 03.12.2015) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Заявитель не согласился с указанным судебным актом и обжаловал его в апелляционном порядке.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на неправильное применение судом норм материального права. Обращает внимание на то, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае подтверждения того, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема бюджетных средств, или, что используя бюджетные средства участник бюджетного процесса мог достигнуть лучшего результата. Полагает, что в ходе проведенной ТУ ФСФБН в Курганской области проверки указанные обстоятельства по отношению к заявителю не доказаны. В этой связи, по мнению подателя жалобы, заявителем не допущено нарушений ст.34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), а потому оспоренное представление является незаконным.

Представители сторон, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. От ТУ ФСФБН в Курганской области поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя. Апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей сторон.

В представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу ТУ ФСФБН в Курганской области возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве. Полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в порядке реализации постановления Правительства Российской Федерации от 14.04.2014 N 289 "О порядке предоставления и распределения в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования на 2013-2020 годы" (далее - Постановление N 289) между Министерством образования и науки Российской Федерации и Правительством Курганской области заключено соглашение от 25.07.2014 N 08.Т07.24.0671 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Курганской области на модернизацию региональных систем дошкольного образования. Этим соглашением предусмотрено перечисление субсидии на лицевой счет главного администратора доходов областного бюджета Главного управления образования Курганской области, открытый в УФК по Курганской области. Также соглашением предусмотрено софинансирование расходных обязательств по выполнению полномочий Курганской области в 2014 году в размере: субсидии, предоставляемые из федерального бюджета - 336132,4 тыс. руб. (46,87 % от софинансирования); ассигнования из областного бюджета - 381000 тыс. руб. (53,13 % от софинансирования).

В соответствии с п.2.3.3 указанного соглашения, в обязанности получателя бюджетных средств включено достижение следующих целевых показателей результативности использования субсидии в 2014 году: строительство зданий дошкольных образовательных организаций на 3100 мест.

В соответствии с Законом Курганской области от 03.12.2013 N 88 "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период и 2016 годов", для осуществления полномочий по софинансированию мероприятий на модернизацию региональных систем дошкольного образования распорядителем бюджетных средств определено Главное управление образования Курганской области, а также предусмотрено наличие в бюджете Курганской области ассигнований на финансовое обеспечение реализации комплекса дополнительных мероприятий в общей сумме 1230794 тыс. рублей (подраздел 0701 - дошкольное образование), в том числе по следующим целевым статьям: целевая статья 0601711 - детский сад - ясли на 240 мест в 1А микрорайоне г. Кургана Курганской области - 95321 тыс. руб.; целевая статья 0601712 - детский сад - ясли на 240 мест в п. Рябково г. Кургана Курганской области - 84617 тыс. руб.; целевая статья 0601713 - детский сад - ясли на 240 мест в 5 микрорайоне г. Кургана Курганской области - 49200 тыс. руб.; целевая статья 0601714 - строительство детского сада на 220 мест в г. Шадринске - 33549 тыс. руб.; целевая статья 0601715 - детский сад - ясли на 240 мест по ул. Развина в г. Шадринске Курганской области - 133012 тыс. руб.; целевая статья 0601717 - детский сад - ясли на 240 мест по ул. Юбилейная, 6 в р.п. Каргаполье Курганской области - 168068 тыс. руб.; целевая статья 0601718 - детский сад - ясли на 240 мест по ул. Юдина в г. Катайске Курганской области - 162049 тыс. руб.; целевая статья 0601719 - детский сад - ясли на 240 мест по ул. Студенческая в г. Куртамыше Курганской области - 159693 тыс. руб.; целевая статья 0601720 - детский сад - ясли на 240 мест по ул. М.Горького, 1 в г. Петухово Курганской области - 21707 тыс. руб.; целевая статья 0601721 - детский сад - ясли на 240 мест по ул. Белоносова, 53 в г. Шумихе Курганской области - 170472 тыс. руб.; целевая статья 0601722 - детский сад - ясли на 240 мест по ул. Кирова, 38 "а" в р.п. Юргамыш Курганской области - 144445 тыс. руб.; целевая статья 0601724 - развитие муниципальной системы образования - 3661 тыс. руб.; целевая статья 0601727 - детский сад - ясли на 90 мест по ул. Добрияна в с. Веденское Кетовского района Курганской области - 5000 тыс. руб.

Постановлением Правительства Курганской области от 21.04.2014 N 182 "О распределении субсидий, выделяемых из областного бюджета местным бюджетам на развитие муниципальной системы образования в 2014 году" уточнен перечень объектов финансирования по подразделу 0701, целевой статье 0601724: капитальный ремонт детского сада "Ромашка" в р.п. Варгаши - 1100 тыс. руб.; капитальный ремонт детского сада N 2 в с. Глядянское Притобольного района - 2390 тыс. руб.; капитальный ремонт Плотниковского детского сада - 171 тыс. руб.

В целях дальнейшей реализации Постановления N 289 распоряжением Правительства Курганской области от 16.05.2014 N 122-р утвержден План мероприятий Курганской области "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования" на 2013-2018 годы, а также распоряжением Губернатора Курганской области от 06.06.2014 N 210-р утвержден Комплекс дополнительных мероприятий по модернизации системы дошкольного образования Курганской области в 2014 году.

Постановлением Правительства Курганской области от 10.06.2014 N 230 "О распределении субсидий, выделяемых из областного бюджета местным бюджетам на модернизацию региональных систем дошкольного образования в 2014 году" утверждено распределение средств федерального бюджета в размере 336132,4 тыс. руб. по объектам: детский сад - ясли на 240 мест в 1А микрорайоне г. Кургана Курганской области - 32033,7 тыс. руб.; детский сад - ясли на 240 мест в п. Рябково г. Кургана Курганской области - 31758,6 тыс. руб.; строительство детского сада на 220 мест в г. Шадринске - 64999,7 тыс. руб.; детский сад - ясли на 240 мест по ул. Развина в г. Шадринске Курганской области - 28997,1 тыс. руб.; детский сад - ясли на 240 мест по ул. Юбилейная, 6 в р.п. Каргаполье Курганской области - 17410,7 тыс. руб.; детский сад - ясли на 240 мест по ул. Юдина в г, Катайске Курганской области - 21000,0 тыс. руб.; детский сад - ясли на 240 мест по ул. Студенческая в г. Куртамыше Курганской области - 45080,6 тыс. руб.; детский сад - ясли на 240 мест по ул. Белоносова, 53 в г. Шумихе Курганской области - 39594,2 тыс. руб.; детский сад - ясли на 240 мест по ул. Кирова, 38 "а" в р.п. Юргамыш Курганской области - 55257,8 тыс. руб.

Предельные объемы финансирования за счет федерального бюджета доведены до Главного управления образования Курганской области в августе-ноябре 2014 года в полном объеме.

Главным управлением образования Курганской области заключены с муниципальными образованиями соглашения о направлении в 2014 году субсидий из бюджета Курганской области на осуществление строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов образования, находящихся в собственности муниципального образования.

На основании приказа ТУ ФСФБН в Курганской области от 24.02.2015 N 19 должностными лицами ТУ ФСФБН в Курганской области в период с 25.02.2015 по 24.03.2015 проведена плановая выездная проверка использования заявителем субсидий из федерального бюджета, предоставленных в 2014 году бюджетам субъектов Российской федерации на реализацию программы "развитие дошкольного общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования на 2013-2020 годы" в части модернизации региональных систем дошкольного образования. По результатам проверки составлен акт от 09.04.2015, которым зафиксировано, что проведенными обследованием зданий детских садов, указанных в заявке о перечислении субсидии из федерального бюджета, а также анализом отчетов об осуществлении расходов бюджета Курганской области, источником финансового обеспечения которых являются субсидия установлено, что фактически в рамках модернизации региональной системы дошкольного образования в срок до 31.12.2014 введено 220 дошкольных мест, вместо 3100, указанных в соглашении от 25.07.2014 N 08.Т07.24.0671 (вместо строительства и сдачи в эксплуатацию 11 новых детских садов завершено строительство 1 детского сада на 220 мест в г. Шадринске.). В этой связи ТУ ФСФБН в Курганской области пришло к выводу о не достижении значения целевого показателя результативности - "строительство зданий дошкольных образовательных организаций в количестве 3100 мест", что противоречит требованиям ст.34 БК РФ и положениям пункта 2.3.3 соглашения от 25.07.2014 N 08Т07.24.0671, и свидетельствует о нарушении заявителем, как распорядителем бюджетных средств, в 2014 году принципа эффективности и результативности использования средств федерального бюджета на общую сумму 271132000 руб. (336132,4 тыс. руб. - 64999,7 тыс. руб.).

По результатам проверки ТУ ФСФБН в Курганской области в адрес заявителя вынесено представление от 30.04.2015 N 43-05-17/1043, которым предписано рассмотреть информацию об указанном выше нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и в срок до 01.09.2015 принять меры по устранению причин и условий, приведших к нарушению принципа эффективности и результативности использования средств федерального бюджета. О результатах рассмотрения представления предложено проинформировать ТУ ФСФБН в Курганской области до 08.09.2015.

Не согласившись с этим представлением, заявитель обратился в суд с заявлением о признании его недействительным в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции руководствовался выводом о недоказанности совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренного ненормативного акта.

Вывод суда является обоснованным.

Порядок оспаривания ненормативных актов государственных органов регламентирован положениями главы 24 АПК РФ, предусматривающей возможность обжалования ненормативных правовых актов несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.1 ст.198 АПК РФ, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемые ненормативный правовой акт и решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

В силу положений ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспоренного ненормативного акта закону или иному нормативному акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта, возлагается на орган, принявший акт.

Предметом рассмотрения по настоящему делу является представление, вынесенное ТУ ФСФБН в Курганской области по итогам проведения внеплановой проверки использования заявителем, как распорядителем бюджетных средств, субсидий из федерального бюджета, предоставленных в 2014 году.

Между тем, ни в заявлении об оспаривании указанного ненормативного правового акта, ни в апелляционной жалобе заявитель не привел доводов относительно нарушения таким актом его прав и законных интересов в сфере экономической деятельности.

В то же время, как правильно отмечено судом первой инстанции, оспоренное представление не является установленной законом мерой бюджетного принуждения (не поименовано в качестве такой меры в ч.2 ст.306.2 БК РФ) и не исключает дальнейшего использования предоставленной субсидии, а лишь указывает на необходимость надлежащего исполнения условий ее предоставления. При этом меры ответственности к Управлению при вынесении представления не применялись.

В этой связи суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспоренное представление не нарушает и не может нарушать права и законные интересы в сфере экономической деятельности, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований о признании такого представления недействительным.

Кроме того, следует согласиться с выводом суда первой инстанции о соответствии этого представления закону.

Так, в силу положений ч.3 ст.265 БК, и пункту 1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, ТУ ФСФБН в Курганской области является органом, уполномоченным на осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере

Поскольку Главное управление образования Курганской области является получателем средств федерального бюджета, оно является участником бюджетных правоотношений (ст.152 БК РФ) и относится к субъектам, подконтрольным ТУ ФСФБН в Курганской области.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного законом порядка исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации (ст.281 БК РФ).

Согласно ч.1 ст.270.2 БК РФ, в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Частью 2 статьи 270.2 БК РФ установлено, что под представлением в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Статьей 284 БК РФ установлено, что руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном БК РФ и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 БК РФ, вправе в том числе вынести руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (п.2).

В силу п.5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, территориальный орган Росфиннадзора вправе выдавать проверяемым организациям представления о ненадлежащем исполнении бюджета, содержащие, в том числе, предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации.

В этой связи оспоренное представление следует признать вынесенным ТУ ФСФБН в Курганской области в пределах предоставленных этому органу полномочий.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статьей 162 БК РФ предусмотрена обязанность получателя бюджетных средств по обеспечению результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Из материалов дела следует, что оспоренным предписанием ТУ ФСФБН в Курганской области заявителю предложено устранить причины и условия, приведшие к выявленному в ходе проверки нарушению принципа эффективности и результативности использования средств федерального бюджета в 2014 году.

В частности, проверкой установлено неэффективное использование заявителем средств федерального бюджета, выделенных в 2014 году во исполнение соглашения от 25.07.2014 N 08.Т07.24.0671 в рамках реализации подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования на 2013-2020 годы". Так, в ходе проверки установлено, материалами дела подтверждено и заявителем по существу не оспаривается, что, не смотря на доведение до заявителя, как до распорядителя бюджетных средств, полного объема финансирования, фактически во исполнение указанной подпрограммы в срок до 31.12.2014 введено 220 дошкольных мест, вместо 3100, указанных в соглашении от 25.07.2014 N 08.Т07.24.0671 (вместо строительства и сдачи в эксплуатацию 11 новых детских садов завершено строительство 1 детского сада на 220 мест в г. Шадринске.).

Указанное обстоятельство обоснованно расценено ТУ ФСФБН в Курганской области как не достижение установленного п.2.3.3 соглашения от 25.07.2014 N 08.Т07.24.0671 значения целевого показателя результативности - "строительство зданий дошкольных образовательных организаций в количестве 3100 мест", что не соответствует установленному ст.34 БК РФ принципу эффективного использования бюджетных средств.

При этом, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что, исходя из содержания соглашения от 25.07.2014 N 08.Т07.24.0671, результативность (эффективность) использования средств бюджета может быть достигнута только при достижении поименованных в этом соглашении показателей, включая количество сданных дошкольных мест.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в п.23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Ссылаясь на эту правовую позицию, заявитель полагает, что обстоятельствами, позволяющими признать использование бюджетных средств неэффективным, являются доказанность возможности достижения поставленных задач с использованием меньшего объема средств, либо возможности достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, что, по мнению заявителя, в рамках настоящего дела не доказано.

Вместе с тем, указанная правовая позиция сформирована Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации применительно к случаям оценки эффективности конкретной расходной операции, тогда как в рассматриваемой ситуации органом контроля не предъявляется претензий к какой-либо расходной операции, а установлено неэффективное использование заявителем выделенных бюджетных средств ввиду не достижения установленных на плановый период результатов, для целей финансирования которых выделены такие бюджетные средства.

Из заявления Главного управления образования Курганской области следует, что контракты на строительство объектов дошкольного образования в рамках указанной выше программы заключены в сентябре-октябре 2013 года с указанием сроков завершения работ - ноябрь 2014 года. Неисполнение контрактов в установленный срок заявитель мотивирует нарушением подрядчиками сроков выполнения работ, отсутствием у подрядчиков собственных оборотных средств (что затрудняет возможность осуществления ими работ в отсутствие финансирования со стороны заказчика), отсутствием своевременного финансирования работ из областного бюджета ввиду его предельного дефицита (вместо предусмотренного финансирования из областного бюджета 381000 тыс. руб. фактически выделено 178033,8 тыс. руб.), и сложными погодными условиями (проливные дожди в июле-августе, негативно отразились на сроках выполнения работ).

Вместе с тем, доказательств принятия заявителем мер в целях достижения в установленный срок результатов бюджетного финансирования в материалах дела не имеется, а потому невозможность достижения таких результатов не подтверждена.

Кроме того, поскольку оспоренным представлением лишь констатирован факт неэффективного использования средств федерального бюджета ввиду не достижения определенного соглашением результата (что материалами дела подтверждено) и указано на необходимость соблюдения условий представления бюджетного финансирования, при этом какие-либо меры принуждения к заявителю не применены, вопрос о виновности заявителя в не достижении указанного результата для цели проверки законности представления значения не имеет, на что правомерно обращено внимание судом первой инстанции.

С учетом указанных обстоятельств у суда отсутствуют основания для признания представления от 30.04.2015 N 43-05-17/1043 не соответствующим закону.

Учитывая законность и обоснованность оспоренного представления и недоказанность нарушения этим представлением прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности, следует согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований о признании этого представления недействительным.

Предусмотренных ч.4 ст.270 АПК РФ безусловных оснований для отмены решения суда первой инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Курганской области подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 04.12.2015 по делу N А34-4881/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления образования Курганской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Н.Г. Плаксина В.Ю. Костин