Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2016 г. N 21АП-118/16

26 февраля 2016 г.

Дело N А84-1717/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 18 февраля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 февраля 2016 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Градовой О.Г.,

судей Горошко Н.П.,

Карева А.Ю.,

при ведении протокола секретарем Ждера А.Р.,

при участии:

от заявителя, общества с ограниченной ответственностью "Югсевморсервис" - Черёмухиной Т.Б.;

от заинтересованного лица, Губернатора города Севастополя - Доденкова А.Ю.;

от третьего лица, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя - Остапенко В.А.;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Югсевморсервис" на решение Арбитражного суда города Севастополя от 14 декабря 2015 года по делу N А84-1717/2015 (судья Александров А.Ю.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Югсевморсервис" (ул. Дзержинского, д. 53, г. Севастополь)

к Губернатору города Севастополя (299011, ул. Ленина, 2, г. Севастополь)

третьи лица, которые не заявляют самостоятельных требований на предмет спора:

Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (299011, ул. Ленина, д. 2, г. Севастополь)

о признании незаконным бездействия должностного лица, выразившееся в непредоставлении ответа на обращение и несовершении действий по отмене Постановления Правительства города Севастополя,

установил:

Решением суда первой инстанции отказано в удовлетворении заявленных обществом с ограниченной ответственностью "Югсевморсервис" (11 ноября 2014 года зарегистрировано в ЕГРЮЛ с присвоением ОГРН 1149204033637 - л.д. 14-17, 23-41 т. 1, далее - заявитель или ООО "Югсевморсервис") требований о признании незаконным бездействия Губернатора города Севастополя по непредоставлению ответа на два обращения об отмене Постановления Правительства Севастополя в части установления имущества ООО "Югсевморсервис" государственной собственностью города федерального значения Севастополя; и о возложении обязанности отменить это Постановление Правительства Севастополя в части имущества ООО "Югсевморсервис" (л.д. 152-159 т. 1).

Судебный акт мотивирован тем, что должностным лицом допущено бездействие - не дан ответ на первое обращение заявителя, на второе обращение заявителя Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя по поручению Губернатора ответ дан; заявитель не доказал нарушение своих прав допущенным бездействием должностного лица, заявителем избран ненадлежащий способ защиты прав.

ООО "Югсевморсервис" подало апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции по тем основаниям, что оно принято с нарушением норм материального и процессуального права. В апелляционной жалобе заявитель указывает на то, что дважды направлял письменные обращения, которые не были рассмотрены Губернатором и на них заявитель не получил ответов, письмо Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя на второе обращение таким ответом не является, поскольку является промежуточным ответом (л.д. 5-9 т. 2).

Из отзыва на апелляционную жалобу следует, что Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (ОГРН 1149204004025 - л.д. 97-103, 121-137 т. 1, далее - Департамент) не согласен с ее доводами, так как заявителем избран ненадлежащий способ защиты прав, Постановление Правительства Севастополя может быть отменено только в установленном порядке путем обращения в суд (л.д. 25-27 т. 2).

Отзыва на апелляционную жалобу от иных участников дела не поступило.

В судебном заседании представитель ООО "Югсевморсервис" поддержал доводы апелляционной жалобы, представители Губернатора города Севастополя и Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя с апелляционной жалобой не согласились по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу.

Главное управление имущественных и земельных отношений города Севастополя реорганизовано путем присоединения к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, о чем свидетельствуют сведения Единого государственного реестра юридических лиц (л.д. 147-149 т. 1), в связи с чем и на основании части 1 статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Двадцать первый арбитражный апелляционный суд заменил выбывшего участника его правопреемником.

На основании статьи 268 АПК РФ Двадцать первый арбитражный апелляционный суд истребовал дополнительные доказательства (л.д. 32 т. 2) и установил следующие обстоятельства, подтвержденные совокупностью доказательств.

ООО "Югсевморсервис" направил ценным письмом с описью Губернатору города федерального значения Севастополя - Председателю Правительства города Севастополя запросы (обращения):

1) 13 марта 2015 года за исх. N 78, которым просило внести изменения в Постановление Правительства Севастополя от 28 февраля 2015 года за N 118-пп путем исключения ООО "Югсевморсервис" из перечня предприятий, движимое и недвижимое имущество, имущественные права и нематериальные активы которых отнесены к государственной собственности города федерального значения Севастополя (л.д. 18-19 т. 1), 17 марта 2015 года это письмо получено службой делопроизводства Губернатора города Севастополя и зарегистрировано за N 3977/51/1-15, 17 марта 2015 года передано в Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, 24 марта 2015 года - в Главное управление имущественных и земельных отношений для исполнения, что подтверждается письменным обращением, описью вложения ценного письма, квитанцией почтовых услуг, сведениями сайта Почта России, электронной регистрационно-контрольной картой службы делопроизводства Губернатора (л.д. 18-19, 55-56, 81, 86-89, 94-96, 114 т. 1);

2) 03 июня 2016 года за исх. N 185, которым в связи с непоступлением ответа на выше названное обращение просило направить информацию о принятом по обращению решении; это письмо получено 09 июня 2015 года службой делопроизводства Губернатора города Севастополя и зарегистрировано за N 9535/51/1-15, передано для исполнения в Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, что подтверждается письменным обращением, квитанцией почтовых услуг, описью вложения ценного письма, сведениями сайта Почта России, электронной регистрационно-контрольной картой службы делопроизводства Губернатора, резолюциями по рассмотрению обращения (л.д. 20-21, 80, 82-85,93, 97 т. 1).

26 июня 2015 года Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя составлен ответ, зарегистрированный за исх. N 1547, и 14 июля 2015 года этот ответ направлен почтой в адрес ООО "Югсевморсервис", им получен 20 июля 2015 года и зарегистрирован за вхд. N 20. Такие обстоятельства подтверждаются ответом и конвертом, в котором получен ответ (л.д. 22 т. 1, л.д. 32 т. 2).

Согласно этому ответу принятие решения об отмене постановления о включении имущества заявителя в перечень имущества города Севастополя возможно только после вступления судебного решения по делу N А84-594/2015 в законную силу.

Из указанных Постановления Правительства Севастополя от 28 февраля 2015 года за N 118-пп "О некоторых вопросах национализации имущества" и судебных актов по делу N А84-594/2015 следует, что 28 февраля 2015 года Постановлением Правительства Севастополя имущество, в том числе имущество ООО "Югсевморсервис", учтено как государственная собственность города федерального значения Севастополя (л.д. 11-13, 127-137 т. 1); не согласившись с этим Постановлением Правительства, ООО "Югсевморсервис" оспорило его в судебном порядке, 22 апреля 2015 года 2015 года Арбитражным судом города Севастополя это заявление принято к производству по делу N А84-594/2015; 30 июля 2015 года решением этого суда отказано в удовлетворении заявленных требований, 04 сентября 2015 года этот судебный акт вступил в законную силу (дата пересмотра в апелляционном порядке) и 19 ноября 2015 года оставлен без изменения постановлением от Арбитражного суда Центрального округа (л.д. 46-54 т. 1, л.д. 135-137 т. 2).

Таким образом, заявитель избрал две формы защиты своих прав: внесудебную - 03 марта 2015 года обратился за отменой акта Губернатором, 22 апреля 2015 года - обратился за судебной защитой.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что бездействие не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Таким образом, бездействие предполагает пассивное поведение, выраженное в неисполнении государственным органом соответствующей обязанности, которое может повлиять на права и законные интересы гражданина или юридического лица.

Часть 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы государственной власти, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Согласно части 3 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Закон N 149-ФЗ) организация имеет право на получение от государственных органов информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.

Частями 5, 6 статьи 18 Закона N 149-ФЗ предусмотрено, что запрос, составленный в письменной форме, подлежит регистрации в течение трех дней со дня его поступления в государственный орган. Запрос подлежит рассмотрению в тридцатидневный срок со дня его регистрации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. В случае если предоставление запрашиваемой информации невозможно в указанный срок, в течение семи дней со дня регистрации запроса пользователь информацией уведомляется об отсрочке ответа на запрос с указанием ее причины и срока предоставления запрашиваемой информации, который не может превышать пятнадцать дней сверх установленного настоящим Федеральным законом срока для ответа на запрос.

Частью 1 статьи 19 Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Закон N 8-ФЗ) также прямо предусмотрено, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу предоставляется в виде ответа на запрос, в котором содержится или к которому прилагается запрашиваемая информация, либо в котором в соответствии со статьей 20 настоящего Федерального закона содержится мотивированный отказ в предоставлении указанной информации.

Пунктом 4 статьи 1 Федерального закона от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ) порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Частью 1 статьи 9 Закона N 59-ФЗ установлено, что обращение, поступившее в государственный орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Пунктом 4 части 1 статьи 10 Закона N 59-ФЗ установлена обязанность государственного органа или должностного лица дать письменный ответ заявителю. Согласно части 4 статьи 10 Закона N 59-ФЗ ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Статьей 12 Закона N 59-ФЗ предусмотрено, что письменное обращение, поступившее в государственный орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, по общему правилу рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, в исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, руководитель государственного органа или должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Часть 6 статьи 8 Закона N 149-ФЗ, как и часть 1 статьи 23 Закона N 8-ФЗ, прямо предусматривают, что бездействие государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов, могут быть обжалованы в суд.

В соответствии со статьями 1, 2 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 года N 5-ЗС (ред. от 24 июля 2014 года) "О Правительстве Севастополя" (принят Законодательным Собранием г. Севастополя 30 апреля 2014 года, далее - Закон Севастополя N 5-ЗС) Правительство Севастополя - постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя, которое вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению органов и должностных лиц исполнительной власти, за исключением вопросов, относящихся к полномочиям Губернатора; Губернатор города Севастополя - высшее должностное лицо государственной власти города Севастополя.

Согласно части 1 статьи 8 Закона Севастополя N 5-ЗС правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства; отмена, изменение правовых актов Правительства производится в порядке, установленном Уставом и Законом города Севастополя.

Пункт 5 статьи 35 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 года N 1-ЗС (ред. от 24 июля 2014 года) (принят Законодательным Собранием г. Севастополя 11 апреля 2014 года) предусматривает, что постановления Правительства Севастополя в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, настоящему Уставу и законам города Севастополя, указам и распоряжениям Губернатора города Севастополя могут быть отменены Губернатором города Севастополя.

Постановлением Правительства Севастополя от 27 июня 2014 года N 101 утверждена Инструкция по делопроизводству в Правительстве Севастополя (далее - Инструкция).

Пунктом 4.2.8 Инструкции установлено, что ответственный исполнитель обязан организовать исполнение документа в установленный срок.

Согласно пунктам 1.8, 4.4.1 Инструкции ответственность за организацию и состояние делопроизводства, соблюдение установленных настоящей Инструкцией правил и порядка работы с документами в Подразделениях возлагается на их руководителей. Ответственность за составление и оформление документа в соответствии с Инструкцией по делопроизводству, а также согласование проекта документа с заинтересованными и должностными лицами возлагается на руководителя Подразделения - исполнителя документа.

Согласно пунктам 4.3.1.7, 4..3.1.9. 4.3.1.11, 4.4.12 Инструкции в департаментах Правительства Севастополя контроль за соблюдением сроков исполнения документов осуществляют помощники первого заместителя Губернатора, заместителей Губернатора города, а также специалист, ответственный за делопроизводство и контроль. Ответственность за исполнение документа несут лица, указанные в распорядительном документе, резолюции руководителя, и непосредственные исполнители. Контроль исполнения документов в Подразделениях осуществляют специалисты, назначенные руководителями соответствующих Подразделений. Документы, подписанные руководителями Подразделений, регистрируются в Подразделении и рассылаются самостоятельно.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения "О Департаменте по имущественным и земельным отношениям города Севастополя", утвержденным Постановлением Правительства Севастополя от 16 июня 2015 года N 521-ПП, Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя - исполнительный орган государственной власти города Севастополя, реализующий государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных и земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг, управлению и распоряжением государственным имуществом, которое находится в собственности города Севастополя, а также координирующий в установленных случаях деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, условия и порядок реализации указанного права определены процессуальным законодательством. Право на судебную защиту представляет собой правомочие субъекта права по отношению к государству в лице его судебных органов, осуществляющих функцию судебной власти; право на участие суда в защите нарушенных (действительно или предполагаемо) или оспоренных прав, свобод и охраняемых законом интересов.

Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется способами, предусмотренными законом.

Судебный способ защиты своих прав и интересов является исключительным способом и применяется в случае, если другие способы не приведут к более быстрому и эффективному восстановлению нарушенных либо оспариваемых прав и интересов. Под способами защиты гражданских прав понимаются закрепленные законом материально-правовые меры принудительного характера, посредством которых производится восстановление (признание) нарушенных (оспариваемых) прав. Таким образом, избранный способ защиты в случае удовлетворения требований заявителя должен привести к восстановлению его нарушенных или оспариваемых прав. Именно по этой причине принцип судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, закрепленный статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации предполагает, что суд, удовлетворяя требования заявителя, обеспечивает реальную защиту либо восстановление нарушенного (оспоренного) права.

Из установленных выше обстоятельств и норм материального права следует, что заявитель обратился в орган государственной власти с просьбой отменить во внесудебном порядке правовой акт (при этом второе обращение не является отдельным обращением, это просьба дать ответ на первое обращение). Ответ на обращение по поручению Губернатора был дан Департаментом, но с нарушением установленных законом сроков. Вместе с тем, на момент обращения заявителя 04 сентября 2015 года в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением об обжаловании бездействия (отсутствие ответа на обращение) должностного лица органа государственной власти заявитель получил ответ на свое обращение, а также в этот же день пересмотрено в апелляционном порядке и оставлено без изменения судебное решение, которым отказано заявителю в признании недействительным правового акта.

Учитывая эти обстоятельства, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд полагает, что заявитель не доказал обстоятельства нарушения своих прав, хотя бремя доказывания в силу статьи 200 АПК РФ возложено на заявителя.

Кроме того, требования об отмене Постановления Правительства Севастополя от 28 февраля 2015 года за N 118-пп "О некоторых вопросах национализации имущества", как способ восстановления нарушенных прав по несвоевременной даче ответа на запрос (обращение), не соответствуют правам, которые заявитель желал восстановить в судебном порядке. Таким способом могло быть возложение на должностное лицо, допустившее бездеятельность, обязанности рассмотреть обращение. Но, как установлено, к моменту обращения в арбитражный суд это бездействие было устранено, ответ дан.

Доводы заявителя о том, что письмо Департамента от 26 июня 2015 года не является ответом на обращение (запрос), не соответствуют установленным судом обстоятельствам, так как в указанном письме указана информация, непосредственно касающаяся порядка отмены Постановления Правительства Севастополя от 28 февраля 2015 года за N 118-пп в судебном порядке. При этом, как указано выше, Губернатор может (но не обязан) отменить противоречащее законодательству Российской Федерации Постановление Правительства Севастополя, такая отмена возможна и в судебном порядке.

На основании изложенного Двадцать первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что судом первой инстанции решение принято без нарушений норм материального и процессуального права, иных оснований для его отмены нет; апелляционная жалоба необоснованна и удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 14 декабря 2015 года по делу N А84-1717/2015 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Югсевморсервис" оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия. Днем принятия постановления считается изготовление постановления в полном объеме. Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в полномочный арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

О.Г. Градова

Судьи

Н.П. Горошко А.Ю. Карев