Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 февраля 2016 г. N 18АП-998/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 1 июля 2016 г. N Ф09-6216/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

29 февраля 2016 г.

Дело N А76-13211/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 29 февраля 2016 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 февраля 2016 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Бояршиновой Е.В., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Дудоровой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.12.2015 по делу N А76-13211/2015 (судья Наконечная О.Г.).

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "Оренбург Водоканал" - Чертов А.А. (доверенность N 40 от 20.02.2016);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Пазуха З.В. (доверенность N 4 от 12.01.2016).

Общество с ограниченной ответственностью "Оренбург Водоканал" (далее - ООО "Оренбург Водоканал", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС по Челябинской области, управление, антимонопольный орган), о признании недействительными решения и предписания от 08.05.2015 по делу N 21-07/18.1./15.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация города Челябинска, Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Челябинска, Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска и Корецкий А.А.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 22.12.2015 (резолютивная часть решения объявлена 15.12.2015) заявленные требования удовлетворены, оспоренные решение и предписание признаны недействительными. Кроме того, судом взыскано с управления в пользу заявителя 3000 руб. в возмещение судебных расходов по уплате госпошлины, а также возвращена заявителю из федерального бюджета излишне уплаченная госпошлина в размере 3000 руб.

Не согласившись с таким решением, УФАС по Челябинской области обжаловало его в апелляционном порядке. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на неверное применение судом норм материального. Полагает оспоренные ненормативные правовые акты законным и обоснованными. По мнению подателя жалобы, вывод суда первой инстанции об отсутствии у антимонопольного органа оснований для рассмотрения жалобы Крецкого А.А. на действия заказчика закупки является неверным, так как такая жалоба соответствовала требованиям закона и установленных законом оснований для ее возврата не имелось. Также полагает, что законом не установлены ограничения в части подачи подобной жалобы после подведения итогов торгов и указывает на то, что рассмотренная жалоба подана до подведения таких итогов. Обращает внимание на отсутствие в решении суда первой инстанции оценки правильности выводов антимонопольного органа, установившего существенные нарушения организатором торгов порядка проведения торгов, приведшие к уменьшению количества участников торгов. Также указывает на фактическое исполнение оспоренного предписания в части отмены проведенных торгов и полагает, что права заявителя оспоренными ненормативными правовыми актами не нарушены, так как он имеет возможность принять участие при проведении новых торгов.

В судебном заседании представитель УФАС по Челябинской области поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель заявителя в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции. Привел доводы, изложенные в письменных объяснениях.

Представители иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене.

Из материалов дела следует, что Распоряжением Администрации города Челябинска от 01.12.2014 N 8192 решено провести конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, и определены существенные условия концессионного соглашения. Органом, уполномоченным на разработку и утверждение конкурсной документации, а также на организацию проведения конкурса утверждено Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Челябинска. Полномочия по заключению концессионного соглашения возложены на Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска.

03.12.2014 на официальном сайте сети Интернет для размещения информации проведении торгов, опубликовано извещение о проведении открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении отдельных объектов системы водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности (извещение N 031214/0123135/01), а также утвержденная конкурсная документация. Извещением определены дата окончания подачи заявок - 26.06.2015, дата вскрытия конвертов с заявками - 26.06.2015 дата вскрытия конвертов с конкурсными предложениями - 08.10.2015 и дата подписания протокола о результатах конкурса - 03.11.2015.

21.01.2015 ООО "Оренбург Водоканал" подана заявка на участие в указанном открытом конкурсе.

27.04.2015 в УФАС по Челябинской области поступила жалоба оперативного сотрудника Челябинского регионального отделения общественной организации "КОБРА" Корецкого А.А. на действия организатора конкурса, выразившиеся в нарушении порядка организации и проведения торгов. В жалобе указано на отсутствие в конкурсной документации необходимых сведений, а также на несоответствие проекта концессионного соглашения законодательству о концессионных соглашениях.

По результатам рассмотрения этой жалобы управлением принято решение от 08.05.2015 N 21-07/18.1/15, которым жалоба признана обоснованной, в действиях организатора торгов - Администрации города Челябинска в лице Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Челябинска и Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, при организации и проведении торгов в форме открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении отдельных объектов системы водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности (извещение N 031214/0123135/01) установлено нарушение порядка проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, установленного ч.ч.1, 9 ст.3, п.п.5, 6.5 ч.1, п.п.1, 5 ч.1.2, ч.5 ст.10 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ), а также решено выдать Администрации города Челябинска в порядке ч.20 ст.18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) предписание об аннулировании конкурса (т.1 л.д.14-25, т.2 л.д.66-71).

На основании этого решения УФАС по Челябинской области выдало Администрации города Челябинска предписание от 08.05.2015 N 21-07/18.1/15, которым предписано в течение 10 рабочих дней с момента получения предписания совершить действия по аннулированию открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения, а именно: принять решение об аннулировании конкурса; разместить на официальном сайте торгов и в иных средствах массовой информации решение об аннулировании конкурса, направить заявителям, подавшим заявки на участие в конкурсе, уведомления о принятом решении об аннулировании конкурса (т.1 л.д.26-27, т.2 л.д.72).

Во исполнение этого предписания Управлением жилищно-коммунального хозяйства администрации города Челябинска на официальном сайте в сети Интернет размещено извещение об аннулировании конкурса и соответствующие уведомления направлены участникам конкурса.

Получив указанное сообщение, и не согласившись с решением и предписанием УФАС по Челябинской области, ООО "Оренбург Водоканал" обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции руководствовался выводом о доказанности совокупности обстоятельств, являющихся основанием для признания оспоренных ненормативных актов недействительными.

Оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч.4). Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (ч.5).

В этой связи в обязанность суда при рассмотрении дела по заявлению об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц входит проверка указанных актов, решений и действий на предмет их соответствия закону, включая оценку оснований их принятия (совершения) и всех доводов приведенными участвующими в деле лицами.

Статьей 3 Закона N 115-ФЗ установлено, что по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (ч.1). Концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из этого Федерального закона или существа концессионного соглашения (ч.2).

Порядок заключения концессионных соглашений урегулирован Главой 3 Закона N 115-ФЗ, в соответствии с которой концессионные соглашения заключаются на основании соответствующего решения уполномоченного органа, по общему правилу, путем проведения открытого или закрытого конкурса.

Главой 4 Закона N 135-ФЗ установлены антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, особенности заключения договоров с финансовыми организациями и порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

Статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом в том числе жалоб на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ч.1).

В соответствии с ч.2 ст.18.1 Закона N 135-ФЗ действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

Обжалование действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган в порядке, установленном статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ, допускается не позднее десяти дней со дня подведения итогов торгов либо в случае, если предусмотрено размещение результатов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", со дня такого размещения, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом (ч.4 ст.18.1 Закона N 135-ФЗ).

Требования к жалобе на действия бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, основания для возвращения такой жалобы и прекращения производства по жалобе установлены ч.ч.6-9, 21 ст.18.1 Закона N 135-ФЗ.

В силу условий ч. 17 ст. 18.1 Закона N 135-ФЗ при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ (ч.20 ст.18.1 Закона N 135-ФЗ).

Таким образом, антимонопольный орган наделен правом рассмотрения в указанном порядке своевременно поданных определенными в законе лицами жалоб в том числе на действия заказчика и организатора торгов. Рассмотрение таких жалоб осуществляется антимонопольным органом в порядке реализации полномочий, предоставленных ему Законом N 135-ФЗ, и в целях зашиты охраняемых этим законом правоотношений. По итогам рассмотрения указанных жалоб антимонопольный орган вправе в том числе вынести решение и предписание.

ООО "Оренбург Водоканал" в настоящем деле оспорило ненормативные правовые акты антимонопольного органа, принятые по результатам рассмотрения жалобы физического лица - оперативного сотрудника Челябинского регионального отделения общественной организации "КОБРА" Корецкого А.А., не являвшегося участником проводимых торгов, и участие которого в торгах фактически исключено (в силу п.2 ч.1 ст.5 Закона N 115-ФЗ и п.3 сообщения о проведении открытого конкурса концессионерами могут выступать лишь индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица).

Более того, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, содержание жалобы Корецкого А.А. не позволяет сделать вывод о том, что целью подачи этой жалобы явилась необходимость защиты прав и законных интересов ее подателя. Отсутствуют сведения о нарушенных правах и законных интересах Корецкого А.А. и в тексте оспоренного решения УФАС по Челябинской области.

Доказательств того, что Корецкий А.А. при подаче своей жалобы действовал в интересах каких-либо иных лиц (в том числе перечисленных в ч.2 ст.18.1 Закона N 135-ФЗ) ни на стадии рассмотрения дела антимонопольным органом, ни при рассмотрении спора в арбитражном суде не представлено.

С учетом этих обстоятельств суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии у Корецкого А.А. права на обжалование в антимонопольный орган действий организатора открытого конкурса, и соответственно - об отсутствии у антимонопольного органа законных оснований для рассмотрения жалобы этого лица и принятия по итогам такого рассмотрения оспоренных ненормативных правовых актов.

При этом, не может быть принят судом изложенный в апелляционной жалобе довод антимонопольного органа об отсутствии в рассматриваемой ситуации предусмотренных ч.ч.6-9, 21 ст.18.1 Закона N 135-ФЗ формальных оснований для возврата жалобы Корецкого А.А. ее подателю либо для прекращения производства по такой жалобе.

Поскольку ч.2 ст.18.1 Закона N 135-ФЗ установлен исчерпывающий перечень лиц, обладающих правом на обжалование в антимонопольный орган действий организатора торгов в порядке ст.18.1 Закона N 135-ФЗ, при принятии такой жалобы антимонопольный орган в любом случае обязан проверить наличие у подавшего ее лица права на подобное обращение. При отсутствии соответствующего подтверждения основания для принятия жалобы к своему производству у антимонопольного органа отсутствуют. В противном случае утрачивается смысл приведенной нормы.

Отсутствие оснований для рассмотрения УФАС по Челябинской области жалобы Корецкого А.А. является самостоятельным основанием для признания оспоренного решения антимонопольного органа и выданного на основании такого решения предписания не соответствующими закону, на что обоснованно указано судом первой инстанции.

При условии отсутствия у антимонопольного органа оснований для рассмотрения жалобы Корецкого А.А. по существу, у суда отсутствуют основания для оценки содержащихся в оспоренном решении УФАС по Челябинской области выводов в отношении выявленных в ходе рассмотрения такой жалобы нарушений процедуры торгов. Изложенный в апелляционной жалобе довод о допущенном судом первой инстанции процессуальном нарушении ввиду не осуществления оценки решения УФАС по Челябинской области на предмет правильности содержащихся в нем выводов о допущенных при проведении торгов нарушениях, подлежит отклонению.

Поскольку незаконным решением УФАС по Челябинской области и выданным на основании этого решения предписанием ограничено право ООО "Оренбург Водоканал" на участие в открытом конкурсе в соответствии с извещением N 031214/0123135/01 (о намерении этого лица участвовать в конкурсе свидетельствует факт представления им соответствующей заявки) следует признать также подтвержденным нарушение оспоренными ненормативными актами прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности. Наличие у заявителя права участвовать в новом конкурсе с тем же предметом (на что ссылается податель апелляционной жалобы) не восстанавливает указанное нарушенное право заявителя и не является основанием для признания такого права не нарушенным.

Таким образом, следует согласиться с позицией суда первой инстанции относительно подтверждения материалами дела совокупности обстоятельств, свидетельствующих об обоснованности заявленных требований о признании оспоренных ненормативных правовых актов недействительными.

Антимонопольный орган ссылается на фактическое исполнение оспоренного предписания. Однако, это обстоятельство само по себе не свидетельствует о законности решения и предписания УФАС по Челябинской области и не может являться основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя.

Нарушений процессуальных требований, являющихся в силу ч.4 ст.288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Распределение судебных расходов произведено судом первой инстанции в соответствии с требованиями ст.110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходя из результатов рассмотрения судебного спора.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - оставлению без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.12.2015 по делу N А76-13211/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Е.В. Бояршинова В.Ю. Костин