Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2016 г. N 05АП-889/16

г. Владивосток

10 марта 2016 г.

Дело N А51-23103/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 01 марта 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 марта 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего О.Ю. Еремеевой,

судей Н.Н. Анисимовой, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания А.А. Лойко,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока, администрации города Владивостока,

апелляционные производства N 05АП-889/2016, 05АП-890/2016

на решение от 23.12.2015

судьи В.В. Саломая

по делу N А51-23103/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ДВ-Эстетик" (ИНН 2536166435, ОГРН 1062536007203, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 06.02.2006)

к администрации города Владивостока (ИНН 2504001783, ОГРН 1022501302955, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 12.12.2002)

к управлению градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (ИНН 2536216076, ОГРН 1092536003812, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 20.05.2009)

о признании незаконным отказа в продлении разрешения на строительства (реконструкцию),

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "ДВ-Эстетик": представитель Скок С.В. по доверенности от 16.05.2013 сроком на 3 года, паспорт; представитель Масленникова Т.В. по доверенности от 22.09.2015 сроком на 5 лет, паспорт;

от управления градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока: представитель Фрейдун В.А. по доверенности от 25.12.2015 N 27-1-14-4259 сроком действия по 31.12.2016, удостоверение

от администрации города Владивостока: представитель Фрейдун В.А. по доверенности от 02.10.2015 N 1-3/3439 сроком действия по 31.12.2016, удостоверение;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "ДВ-Эстетик" (далее - заявитель, общество, ООО "ДВ-Эстетик") обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным отказа администрации города Владивостока в продлении разрешения на строительство (реконструкцию) до 01.05.2016, изложенного в письме от 24.09.2015 N 16840/20у, и об обязании администрации города Владивостока (далее -администрация) продлить срок действия разрешения на строительство (реконструкцию) N RU25304000-124/2014 до 01.05.2016.

Определением Арбитражного суда Приморского края от 08.12.2015 на основании статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) по ходатайству общества к участию в деле в качестве соответчика привлечено управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока (далее - управление, УГА г.Владивостока).

Решением Арбитражного суда Приморского края от 23.12.2015 суд признал незаконным отказ администрации города Владивостока, изложенный в письме от 24.09.2015 N 16840/20у, в качестве способа восстановления нарушенного права обязал администрацию и управление продлить ООО "ДВ-Эстетик" срок действия разрешения на строительство N RU25304000-124/2014 до 01.05.2016 в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Не согласившись с решением суда, администрация и управление обратились в Пятый арбитражный апелляционный суд с рассматриваемыми апелляционными жалобами.

В обоснование поданных жалоб апеллянты ссылаются, на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, в связи с чем просят отменить решение арбитражного суда Приморского края от 23.12.2015, принять новый судебный акт, которым отказать обществу в удовлетворении заявленных требований.

Податели жалоб настаивают на том, что решение от 24.09.2015 N 16840/20у об отказе в продлении разрешения на реконструкцию соответствует действующему законодательству. Полагают что обществом в нарушение части 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) не соблюден срок на подачу заявления о продлении разрешении на строительства. Заявитель не обосновал проектом организации строительства предельные сроки строительных работ, предусмотренных проектной документаций, что, по мнению ответчиков, может явиться препятствием к продлению разрешения на строительство.

Кроме того в жалобе приведены доводы о том, что администрация является ненадлежащим ответчиком по данному делу, поскольку пунктом 2.2. постановления администрации г.Владивостока от 30.12.2010 N 106 об утверждении регламента по представлению администрацией г.Владивостока муниципальной услуги "Выдачи разрешений на строительство" предусмотрено, что данная муниципальная услуга предоставляется администрацией в лице управления и градостроительства архитектуры администрации.

Однако в оспариваемом решении суд первой инстанции возложил обязанность по продлению разрешения на строительство на обоих ответчиков: на ненадлежащего ответчика - администрацию г.Владивостока и на управление градостроительства архитектуры администрации г.Владивостока, к которому обществом не было заявлено никаких требований.

На основании изложенного, податели жалоб просят отменить судебный акт и отказать обществу в удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель администрации, управления доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Общество по тексту представленного ранее через канцелярию суда в материалы дела письменного отзыва, поддержанного представителем в судебном заседании, возражало против доводов апелляционных жалоб. Решение суда просило оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

ООО "ДВ-Эстетик" на праве собственности владеет камерально-производственным, нежилым, 2-этажным зданием, общей площадью 185,8 кв.м. инв.N 05:401:002:000193550, лит.2, расположенным по адресу: Приморского края, г.Владивосток, проспект Океанский, 29, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права собственности от 05.06.2013 серии 25-АВ N 000157.

Кроме того, общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 25:28:020012:52, общей площадью 299 кв.м., расположенного по адресу: Приморского края, г.Владивосток, проспект Океанский, 29, имеющего вид разрешенного использования: для дальнейшей эксплуатации нежилого камерально-производственного здания (лит.2), что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права собственности от 05.06.2013 серии 25-АВ N 000158.

31.07.2014 администрацией г.Владивостока было выдано разрешение на реконструкцию N RU25304000-124/2014 камерально-производственного здания по Океанскому проспекту, 29 в г.Владивостоке сроком действия до 31.05.2015, согласно которому обществу разрешено осуществление реконструкции камерально-производственного здания в административное здание на земельном участке площадью 299 кв.мю до следующих параметров: площадь застройки 231 кв.м., общая площадь 842.5 кв.м., строительный объем 3080 куб.м., этажность - 4, в том числе мансардный.

В дальнейшем действие разрешения было продлено до 01.11.2015.

08.09.2015 общество обратилось в администрацию г. Владивостока с заявлением о продлении разрешения на строительство вх.N 16840/20у.

Письмом от 24.09.2015 N 16840/20у администрация г. Владивостока отказала в продлении указанного разрешения на строительство на том основании, что нарушено требование, установленное ч. 20 ст. 51 Градостроительного Кодекса РФ, предусматривающее, что заявление должно быть подано не позднее, чем за 60 дней до истечения срока действия такого разрешения.

Общество, не согласившись с указанным решением, посчитав, что оно не соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, письменных отзывов на неё, проверив в порядке статей 266, 268, 271 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, апелляционная коллегия считает, что судебный акт подлежит изменению в силу следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При этом, согласно части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов.

В соответствии с частью 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).

Разрешение на строительство выдаётся органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

Частью 19 статьи 51 Грк РФ предусмотрено, что разрешение на строительство выдаётся на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства, за исключением случаев, если такое разрешение выдается в соответствии с частью 12 данной статьи.

Срок действия разрешения на строительство может быть продлен федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления или уполномоченной организацией, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, выдавшими разрешение на строительство, по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления (часть 20 статьи 51 ГрК РФ).

Из приведённых норм следует, что лицо, получившее разрешение на строительство, имеет право обратиться с заявлением о продлении срока его действия за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения.

При этом единственным безусловным основанием для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство является отсутствие факта начала строительных работ до истечения срока подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство.

Решением Думы г. Владивостока от 03.04.2009 N 259 учреждено управление градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока и утверждено Положение об управлении градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока, согласно пункта 1.1 которого, управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока является органом администрации города Владивостока, осуществляющим управление в области градостроительства и архитектуры.

Постановлением администрации г. Владивостока от 30.12.2010 N 1606 утверждён административный регламент предоставления администрацией города Владивостока муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство" (далее - Регламент).

Из пункта 1.1 Регламента следует, что он разработан с целью организации предоставления муниципальной услуги - выдачи разрешений на строительство объектов капитального строительства, продления разрешений на строительство объектов капитального строительства в администрации города Владивостока, и регулирует порядок взаимодействия органов администрации города Владивостока, отделов управления градостроительства и архитектуры администрации, устанавливает порядок работы администрации с заявлениями физических или юридических лиц, обеспечивающих на принадлежащем им земельном участке строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, при предоставлении муниципальной услуги.

В пункте 2.8 Регламента приведён перечень оснований для отказа в предоставлении данной муниципальной услуги. В том числе в соответствии с пунктом 2.8.2 может быть отказано в продлении разрешения на строительство, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи заявления застройщика, поданного не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия разрешения на строительство.

С учётом вышеизложенного суд пришёл к обоснованному выводу о том, что предусмотренный частью 20 статьи 51 ГрК РФ и пунктом 2.8.2 Регламента шестидесятидневный срок не является пресекательным.

Следовательно, факт нарушения указанного срока при подаче заявления о продлении срока действия разрешения на строительство сам по себе не является основанием для отказа в продлении такого разрешения.

Орган местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство, при рассмотрении заявления застройщика о продлении срока действия разрешения на строительство обязан установить факт (отсутствие факта) начала строительства объекта до истечения срока подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство.

Из материалов дела усматривается, что до окончания срока подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство (реконструкцию), которое было продлено до 01.11.2015, обществом были большей частью выполнены работы по реконструкции камерально-производственного здания в административное здание по Океанскому проспекту, 29 в г.Владивостоке.

В ходе реконструкции изменилась общая площадь здания, его этажность, а именно: общая площадь строения (с подвалом) - 760,9 кв.м., общий объем строения, в том числе подземной части, - 3284 куб. м., количество этажей - 5, в том числе подвальный.

Указанные обстоятельства, подтверждаются имеющимся в материалах дела техническим планом здания, выполненным в 2015 году, справкой по данным технической инвентаризации от 16.09.2015, заключением кадастрового инженера от 16.09.2015 и приложенным к нему графическим материалом.

Кроме того, ведение работ по реконструкции камерально-производственного здания, подтверждается актами проверки инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 31.10.2014 N 04-881, от 26.11.2014 N 04-967, от 02.02.2015 N 01-03, от 12.03.2015 N 01-153 и приложенным к ним фотоматериалом.

Учитывая изложенное коллегия приходит к выводу, что ООО "ДВ-Эстетик" представлены доказательства осуществления строительных работ на реконструируемом объекте до истечения срока подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство (реконструкцию).

Из содержания оспариваемого решения следует, что отказывая в продлении разрешения на строительство (реконструкцию), администрация исходила из того, что срок выданного разрешения истекает 01.11.2015, тогда как заявление подано 08.09.2015, то есть менее чем за шестьдесят дней до окончания срока действия.

Между тем указанное основание для отказа в продлении разрешения на строительство (реконструкцию) не соответствует действующему законодательству и нарушает права и интересы общества.

Как указывалось ранее, частью 20 статьи 51 ГрК РФ и пунктом 2.8.2 Регламента определено, что единственным основанием для отказа в продлении разрешения на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства является случай, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.

При этом, возражения ответчиков в суде сводились к тому, что в нарушение части 19 статьи 51 ГрК РФ обществом ни в администрацию, ни в суд первой инстанции не представлен проект организации строительства, из которого следует, что именно до 01.05.2016 необходимо продлить разрешение на реконструкцию от 31.07.2014 N RU25304000-124/2014.

Коллегия полагает, что правовая позиция ответчиков основана на неверном толковании норм права.

В соответствии с частью 19 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, разрешение на строительство по общему правилу выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства.

По смыслу указанной нормы права срок действия разрешения на строительство (реконструкцию), в том числе продленного, не может быть произвольно уменьшен уполномоченным органом до срока менее срока, предусмотренного проектом организации строительства объекта капитального строительства.

В то же время испрашиваемый застройщиком срок продления разрешения на строительство не может превышать срок, предусмотренный проектом организации строительства.

В случае, если разрешенное строительство (реконструкция) не были завершены в срок, предусмотренный проектом организации строительства, Градостроительный кодекс Российской Федерации при продлении срока действия разрешения на строительство не предусматривает составление нового проекта организации строительства либо исключение из срока действия продленного разрешения на строительство ранее действовавшего срока разрешения на строительство.

При этом, срок действия разрешения на строительство (реконструкцию) следует исчислять с момента выдачи (продления) разрешения.

Из материалов дела следует, что в проектную документацию реконструкции объекта по Океанскому проспекту, 29 в г.Владивостоке были внесены корректировки. Согласно разделу 1.2 положительного заключения указан перечень разделов проекта, претерпевших корректировку.

Раздел "Проект организации строительства", предусматривающий десятимесячный срок реконструкции объекта по Океанскому проспекту, 29 в г.Владивостоке, изменений и корректировок не претерпел. Положительное заключение по результатам экспертизы откорректированного проекта N 2-1-1-0094-15 получено обществом 27.10.2015. Следовательно, плановая продолжительность реконструкции объекта составляет 10 месяцев с момента корректировки проекта.

С учетом уже выполненного объема работ и характера оставшихся работ, запрошенный заявителем срок до 01.05.2016 является достаточным для завершения реконструкции согласно позиции застройщика, не превышает десятимесячный срок, предусмотренный проектом организации строительства, и не противоречит части 19 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как верно указано судом первой инстанции, обязанность доказывания соответствия оспариваемого решения административного органа закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается, согласно части 5 статьи 200 АПК РФ, на орган или лицо, которые приняли такое решение.

В нарушение статей 65, 200 АПК РФ администрация г. Владивостока не представила доказательств того, что реконструкция камерально- производственного здания не начато до истечения срока подачи застройщиком заявления на продление срока разрешения на строительство (реконструкцию).

Осмотр не производился, акт осмотра не составлялся, однако администрацией, выдавшей обществу разрешение на строительство (реконструкцию) ничего не препятствовало самостоятельно в пределах своей компетенции, осуществить осмотр указанного объекта на предмет наличия (отсутствия) оснований для продления разрешения на строительство (реконструкцию) объекта.

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу, что единственное основание для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство то, что строительство не начато до подачи заявления о продлении его срока, материалами дела не подтверждено.

Нарушение срока подачи заявления не является основанием для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство.

Таким образом, у администрации не имелось предусмотренных ГрК РФ оснований для отказа обществу в продлении срока действия разрешения на строительство N RU25304000-124/2014 сроком до 01.05.2016, как было испрошено обществом в поданном им заявлении.

В связи с этим доводы апелляционных жалоб об обратном коллегией отклоняются как ошибочные и не опровергающие сделанных судом первой инстанции выводов.

Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что отказ администрации не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 2 статьи 201 АПК РФ удовлетворил заявленные требования, признав решение администрации незаконным.

Довод администрации о том, что она не является надлежащим ответчиком в настоящем споре коллегия отклоняет, поскольку согласно статьи 8 ГрК РФ выдача разрешений на строительство отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, оспариваемое решение изготовлено на бланке администрации г.Владивостока и подписано первым заместителем главы администрации.

Оценив возражения администрации и управления относительно избранного судом способа восстановления нарушенного права, коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

По смыслу главы 24 АПК РФ возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя и должно быть соразмерно нарушенному праву с учетом обстоятельств дела.

Судебной коллегией установлено, что в качестве способа восстановления прав общества суд первой инстанции обязал администрацию и управление, продлить обществу с ограниченной ответственностью "ДВ-Эстетик" срок действия разрешения на строительство N RU25304000-124/2014 до 01.05.2016.

Администрация г. Владивостока и управление градостроительства и архитектуры администрации г. Владивостока являются самостоятельными юридическими лицами. Возложение судом одной обязанности на двух ответчиков не соответствует принципу ясности и исполнимости судебного акта.

Согласно пункту 2.2. постановления администрации г. Владивостока от 30.12.2010 N 1606 об утверждении административного регламента предоставления администрацией города Владивостока муниципальной услуги "Выдача разрешений на строительство" указанная муниципальная услуга предоставляется администрацией в лице управления градостроительства и архитектуры администрации.

Определяя в рамках предоставленных дискреционных полномочий надлежащий способ восстановления нарушенного права общества, коллегия исходит из необходимости завершения предусмотренной статьёй 51 ГрК РФ процедуры продления срока действия разрешения на строительство, и, определив полномочный орган считает необходимым обязать управление градостроительства и архитектуры администрации администрацию г.Владивостока принять решение о продлении разрешения на строительство от 14.07.2015 N RU25304000-53/2011 в порядке пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ.

Указанный способ соразмерен допущенному нарушению, отвечает целям восстановления нарушенного права заявителя и не выходит за пределы, необходимые для его применения.

В этой связи обжалуемое решение на основании пункта 2 статьи 269 АПК РФ подлежит изменению в части способа восстановления нарушенного права.

В остальной части арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы администрации и управления.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 23.12.2015 по делу N А51-23103/2015 изменить в части способа восстановления нарушенного права.

Обязать управление градостроительства и архитектуры администрации города Владивостока продлить обществу с ограниченной ответственностью "ДВ-Эстетик" срок действия разрешения на строительство N RU25304000-124/2014 до 01.05.2016.

Арбитражному суду Приморского края выдать исполнительный лист.

В остальной части решение Арбитражного суда Приморского края от 23.12.2015 по делу N А51-23103/2015 оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

О.Ю. Еремеева

Судьи

Н.Н. Анисимова Е.Н. Номоконова