Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 марта 2016 г. N 18АП-925/16

г. Челябинск

11 марта 2016 г.

Дело N А76-19327/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 02 марта 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 марта 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Костина В.Ю.,

судей Арямова А.А., Бояршиновой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Колесниковой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Собрания депутатов города Снежинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.12.2015 по делу N А76-19327/2015 (судья Наконечная О.Г.),

В заседании приняли участие:

представитель Собрания депутатов города Снежинска (глава города Снежинска Челябинской области) - Клементьева Ирина Григорьевна (паспорт, доверенность N б/н от 07.09.2015), Воронов Андрей Алексеевич (паспорт, доверенность N 01-07/104-1 от 19.02.2016);

представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Пазуха Злата Владимировна (удостоверение N 13478, доверенность N 4 от 12.01.2016);

Яскин Дмитрий Александрович (паспорт);

представитель Яскина Д.А., Спичева Д.В. - Яскина Анастасия Николаевна (паспорт, доверенность N 2-836 от 12.03.2015, доверенность N 2-837 от 12.03.2015);

Собрание депутатов города Снежинска (далее - заявитель, Собрание депутатов) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, Челябинское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 11.06.2015 по делу N 12-07/15 и предписания от 11.06.2015 по делу N 12-07/15.

Определением суда первой инстанции от 06.10.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Яскин Дмитрий Александрович (далее - ИП Яскин Д.А.), индивидуальный предприниматель Спичев Дмитрий Васильевич (далее - ИП Спичев Д.В.), муниципальное бюджетное учреждение "Ритуал-Сервис" (далее - МБУ "Ритуал-Сервис").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.12.2015 (резолютивная часть решения объявлена 18.12.2015) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель не согласился с указанным решением, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе просил решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

В качестве обоснования доводов апелляционной жалобы податель ссылается на то, что МБУ "Ритуал-Сервис" не является хозяйствующим субъектом, поскольку не имеет своей целью извлечение прибыли, а работы и услуги, оказание которых предусмотрено Положением об организации похоронного дела в муниципальном образовании "Город "Снежинск" (утв. решением Собрания депутатов города Снежинска N 136 от 14.12.2005 (в ред. решения от 21.03.2013 N 14)) (далее - Положение об организации похоронного дела) не являются товаром по смыслу положений Закона о защите конкуренции.

По мнению подателя жалобы, в материалах дела отсутствуют доказательства нарушения действиями Собрания депутатов прав и законных интересов ИП Спичева Д.В. и ИП Яскина Д.А.

До судебного заседания УФАС по ЧО представило письменные пояснения на апелляционную жалобу, в которых отклонил доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

От ИП Яскина Д.А. поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором предприниматель отклонил доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда; в судебное заседание представитель МБУ "Ритуал - Сервис" не явился, направил ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия своего представителя.

С учетом мнения явившихся представителей в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя МБУ "Ритуал - Сервис".

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 24.02.2016 объявлен перерыв до 11 часов 30 минут 02.03.2016. После перерыва судебное заседание продолжено.

В судебном заседании представители заявителя и заинтересованного лица поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.

Яскин Д.А. и его представитель, а также представитель Спичева Д.В. возражают против доводов апелляционной жалобы заявителя, поддержали позицию антимонопольного органа.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в Челябинское УФАС России поступило обращение ИП Яскина Д.А. (вх. N 18340 от 28.11.2014), а также направленное по подведомственности прокуратурой ЗАТО город Снежинск обращение данного лица (от 26.12.2014 вх. N 20107). Содержание указанных обращений аналогичны обращению ИП Спичева Д.В. и указывают на нарушения Положения об организации похоронного дела в муниципальном образовании "Город Снежинск", утвержденного постановлением Собрания депутатов от 14.12.2005 N 136 (далее - Положение), Правил работы и содержания кладбищ на территории Снежинского городского округа, утвержденных решением Собрания депутатов от 29.04.2009 N 54 (далее - Правила), а также антимонопольного законодательства.

26.12.2014 ИП Спичевым Д.В. в антимонопольный орган представлены пояснения (вх. N 20111), из содержания которых следует, что в соответствии с нормами Положения и Правил, наделяющими МБУ "Ритуал-Сервис" полномочиями по организации и контролю за похоронным делом на территории города Снежинска, МБУ "Ритуал-Сервис" получило преимущественные условия осуществления деятельности на рынке ритуальных услуг, поскольку данной организацией осуществляется транспортировка тел умерших в патологоанатомические отделения, отвод земель для захоронения, оформление заказов для копки могил, предоставление катафалка, проведение гражданской панихиды и т.д.

При этом организация транспортировки тел умерших в патологоанатомические отделения не отнесена к вопросам местного значения, отвод земель для захоронений должен осуществляться органами местного самоуправления.

Фактически, получив контрольные и распорядительные функции органа местного самоуправления, МБУ "Ритуал-Сервис" может контролировать работу иных хозяйствующих субъектов.

По результатам рассмотрения указанных обращений антимонопольным органом принято решение от 11.06.2015 по делу N 12-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства (т. 1 л.д. 22-36), согласно которому:

1) бездействие Собрания депутатов, выразившееся в неприведении Положения в соответствие с требованиями действующего законодательства путем исключения из Положения норм, предусматривающих содержание мест захоронений специализированной службой по вопросам похоронного дела, что может создать специализированной службе необоснованные преимущества в осуществлении деятельности, привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при размещении муниципального заказа на выполнение работ по содержанию мест захоронений, признано нарушающим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

2) бездействие Собрания депутатов, выразившееся в неприведении Правил в соответствие с требованиями действующего законодательства путем исключения из Правил норм, предусматривающих содержание мест захоронений, в том числе бесхозных могил и надгробий, специализированной службой за счет средств местного бюджета, что может создать специализированной службе необоснованные преимущества в осуществлении деятельности, привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при размещении муниципального заказа на выполнение работ по содержанию мест захоронений, признано нарушающим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

3) бездействие Собрания депутатов, выразившееся в неприведении Правил в соответствие с требованиями действующего законодательства путем исключения из Правил норм, предусматривающих передачу в хозяйственное ведение специализированной службе общественных кладбищ и наделение ее функциями органа местного самоуправления в части осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных функций, что ведет к совмещению специализированной службой функций хозяйствующего субъекта и функций органа местного самоуправления, признано нарушающим часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

Собранию депутатов выдано предписание от 11.06.2015 по делу N 12-07/15 об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (т. 1 л.д. 37-39), согласно которому предписано:

1) Собранию депутатов в срок до 30 июля 2015 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ путем исключения из пункта 1 раздела I Положения об организации похоронного дела в муниципальном образовании "Город Снежинск", утвержденного постановлением Собрания депутатов от 14.12.2005 N 136, указания на осуществление содержания кладбищ специализированной службой по вопросам похоронного дела города Снежинска (далее - специализированная служба).

2) Собранию депутатов в срок до 30 июля 2015 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ путем приведения положений пунктов 3.10, 4.3, 5.1 Правил работы и содержания кладбищ на территории Снежинского городского округа, утвержденных решением Собрания депутатов от 29.04.2009 N 54 (далее - Правила), в соответствие с требованиями действующего законодательства, а именно:

исключения из пункта 3.10 Правил положений об осуществлении поддержания надлежащего санитарно-технического состояния модуля и прилегающей территории колумбария специализированной службой, а также о выполнении данных работ специализированной службой на основании договоров с лицами, взявшими на себя обязанность осуществить погребение умершего;

исключения из пункта 4.3 Правил положений, предусматривающих содержание бесхозных захоронений и надмогильных сооружений в надлежащем состоянии за счет средств местного бюджета специализированной службой;

исключения из пункта 5.1 Правил положений, предусматривающих осуществление специализированной службой благоустройства мест захоронения, обеспечение надлежащего санитарного и экологического состояния кладбищ, включая уход за зелеными насаждениями на всей территории кладбищ, их полив и обновление; выполнение работ по дезинфекции (дератизации) территории кладбищ; содержание в надлежащем порядке бесхозных, братских могил, памятников и могил, находящихся под охраной государства; содержание в исправном состоянии зданий, инженерного оборудования, территории кладбищ, их ограды, дорог, площадок и их ремонт; уборку всей территории кладбищ и вывоз мусора; удаление с могил и вывоз с территории кладбищ округа засохших цветов и венков; обеспечение охраны территории кладбищ и общественного порядка на них.

3) Собранию депутатов в срок до 30 июля 2015 года прекратить нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ путем приведения положений пунктов 1.2, 1.3, 2.4, 2.5, 2.6, 3.2, 3.5, 3.6, 3.7, 3.9, 3.11, 4.2, 6.4 Правил в соответствие с требованиями действующего законодательства, а именно:

исключить из пункта 1.2 Правил положения, предусматривающие передачу кладбищ и колумбариев специализированной службе на праве хозяйственного ведения, оперативного управления, аренды;

исключить из пункта 1.3 Правил положения, предусматривающие выполнение специализированной службой функций по регистрации захоронений, установки надгробий;

исключить из пункта 2.4 Правил положения, предусматривающие осуществление специализированной службой функций по контролю за установкой надгробных сооружений и сносу сооружений, самовольно установленных за пределами земельного участка;

исключить из пункта 2.5 Правил положения, предусматривающие выдачу удостоверений о захоронении специализированной службой;

исключить из пункта 2.6 Правил положения, предусматривающие обеспечение граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, планирующих осуществить установку надмогильных сооружений, специализированной службой;

исключить из пункта 3.2 Правил положения, предусматривающие оформление заказов на захоронение и подготовку могил специализированной службой;

исключить из пунктов 3.5-3.7, 3.11 Правил положения, предусматривающие наделение специализированной службы функциями по согласованию и выдаче разрешений на производство захоронений в существующую или родственную могилу, родственную нишу, на свободном месте родственного участка;

исключить из пункта 3.9 Правил положения, предусматривающие наделение специализированной службы функциями по регистрации и перерегистрации захоронений, а также ведению книги регистрации захоронений;

исключить из пункта 4.2 Правил положения, предусматривающие наделение специализированной службы функциями по признанию захоронений бесхозными;

исключить из пункта 6.4 Правил положения, предусматривающие определение специализированной службой мест на территории кладбищ для осуществления коммерческой деятельности иными лицами.

4) Собранию депутатов в срок до 07 августа 2015 года представить в Челябинское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания, а именно: копии актов о внесении изменений в Положение и Правила с приложением документов, подтверждающих опубликование данных актов в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов Снежинского городского округа Челябинской области.

Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа, полагая, что последние нарушают права и законные интересы заявителя в экономической сфере, Собрание депутатов обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводом о соответствии оспоренных ненормативных правовых актов действующему законодательству и отсутствии нарушения ими прав и интересов заявителя в экономической сфере.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции (в ред. Федерального закона от 06.12.2011 N 401-Ф) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия),

Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в ред. Федеральных законов от 01.12.2007 N 318-ФЗ, от 27.12.2009 N 379-ФЗ) запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Для квалификации действий субъекта как совершенных с нарушением указанной нормы подлежит установлению факт наделения хозяйствующего субъекта функциями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.

Статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Некоммерческие организации, включая бюджетные учреждения, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Частями 1, 8 и 9 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" установлено, что автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что МБУ "Ритуал - Сервис" зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1087423000752 (т.1, л.д.107). Учредителем предприятия является Администрация города Снежинка (п.1.2 Устава).

МБУ "Ритуал - Сервис" осуществляет деятельность, приносящую ему доход.

Как указано в п. 5 ст. 4 Закона N 135-ФЗ, под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

По смыслу приведенной нормы некоммерческая организация, осуществляющая приносящую доход деятельность, признается хозяйствующим субъектом независимо от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

Таким образом, следует признать обоснованным вывод УФАС по Челябинской области о наличии у Учреждения статуса хозяйствующего субъекта по смыслу, придаваемому этому понятию антимонопольным законодательством, в связи с чем соответствующий довод апелляционной жалобы подлежит отклонению.

Согласно статье 3 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых относится определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Отношения в сфере ритуальных услуг регламентированы Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ, Закон о погребении).

В соответствии со статьей 29 Закона N 8-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов.

Как следует из материалов дела, 14.12.2005 постановлением Собрания депутатов N 136 утверждено Положение. Решениями Собрания депутатов от 29.04.2009 N 53, от 10.03.2010 N 60, от 21.10.2010 N 218, от 31.03.2011 N 52, от 21.03.2013 N 14 в Положение вносились изменения.

Согласно пункту 1 раздела I Положения данный акт органа местного самоуправления регулирует отношения, связанные с погребением умерших и оказанием ритуальных услуг, и является обязательным для предприятий, учреждений и организаций всех организационно-правовых форм, а также для должностных лиц и граждан при проведении похорон и оказании ритуальных услуг на территории муниципального образования город Снежинск.

На основании пункта 2 раздела IX Положения специализированная служба по вопросам похоронного дела в своей деятельности руководствуется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Челябинской области, правовыми актами города Снежинска, уставом учреждения, заданием учредителя.

Пунктом 1 раздела II Положения установлено, что погребение умершего, оказание услуг по погребению и содержание кладбищ осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела города Снежинска.

На момент принятия Собранием депутатов постановления от 14.12.2005 N 136, которым утверждено Положение, Закон о погребении действовал в редакции от 12.10.2005. Отношения, связанные с защитой конкуренции, регулировались Законом РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в редакции от 07.03.2005). Закон действовал в редакции от 12.10.2005.

Согласно нормам, действующим на момент утверждения Положения, содержание мест захоронения было отнесено к вопросам местного значения городского округа (пункт 23 части 1 статьи 16 Закона). Законом о погребении возможность возложения на специализированную организацию полномочий по содержанию мест захоронения не была предусмотрена.

Частью 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Поскольку возложение на специализированную службу обязанностей по содержанию мест захоронений действующим на момент утверждения Положения законодательством предусмотрено не было, установление таких норм в муниципальном правовом акте могло предоставить специализированной службе преимущества в осуществлении деятельности по содержанию кладбищ и создать необоснованные препятствия в доступе к выполнению работ (оказанию услуг) по содержанию кладбищ иным хозяйствующим субъектам, то есть создать дискриминационные условия деятельности на указанном рынке.

Таким образом, действия Собрания депутатов по включению в Положение норм, предусматривающих содержание мест захоронения специализированной службой, не соответствовали действующему на момент утверждения Положения, в том числе антимонопольному законодательству.

В соответствии с п. 3.10 Правил специализированная служба осуществляет поддержание надлежащего санитарно-технического состояния модуля колумбария и прилегающей к нему территории.

Пунктом 4.3 Правил предусмотрено, что после признания захоронения и надмогильных сооружений бесхозными их содержание производится за счет средств местного бюджета. Обязанность по содержанию бесхозных захоронений и надмогильных сооружений в надлежащем состоянии возлагается на специализированную службу.

В соответствии с п. 5.1 Правил ответственность за организацию похоронного обслуживания, благоустройство мест захоронения, санитарное и экологическое состояние территории кладбищ возлагается на специализированную службу, которая обязана обеспечить в том числе: уход за зелеными насаждениями на всей территории кладбищ, их полив и обновление; выполнение работ по дезинфекции (дератизации) территории кладбищ; содержание в надлежащем порядке бесхозных, братских могил, памятников и могил, находящихся под охраной государства; содержание в исправном состоянии зданий, инженерного оборудования, территории кладбищ, их ограды, дорог, площадок и их ремонт; уборку всей территории кладбищ и вывоз мусора; удаление с могил и вывоз с территории кладбищ округа засохших цветов и венков; обеспечение охраны территории кладбищ и общественного порядка на них.

Кроме того, пунктом 1.2 Правил предусмотрено, что кладбища и колумбарии передаются на праве хозяйственного ведения, оперативного управления либо аренды специализированной службе по вопросам похоронного дела.

Пунктом 1.3 Правил предусмотрено, что регистрация захоронения - это запись о захоронении умершего в регистрационной книге на основании свидетельства о смерти и удостоверения о захоронении, осуществляемая специализированной службой.

Пунктом 2.4 Правил предусмотрено, что в пределах отведенного земельного участка после захоронения могут устанавливаться надгробные сооружения. Сооружения, самовольно установленные за пределами границ отведенного земельного участка, подлежат сносу специализированной службой. Об этом предварительно письменно уведомляется лицо, на которое зарегистрировано захоронение.

Пунктом 2.5 Правил предусмотрено, что все работы на кладбищах, связанные с установкой надмогильных сооружений, производятся на основании удостоверения о захоронении, выдаваемого специализированной службой.

Пунктом 2.6 Правил предусмотрено, что специализированная служба обязана обеспечить граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, планирующих осуществить установку надмогильных сооружений, бланками уведомлений установленной формы.

Пунктом 3.2 Правил предусмотрено, что оформление заказов на захоронение и подготовку могил производится специализированной службой;

Пунктами 3.5-3.7, 3.11 Правил предусмотрено наделение специализированной службы функциями по согласованию и выдаче разрешений на производство захоронений в существующую или родственную могилу, родственную нишу, на свободном месте родственного участка;

Пунктом 3.9 Правил предусмотрено наделение специализированной службы функциями по регистрации и перерегистрации захоронений, а также ведению книги регистрации захоронений;

Пунктом 4.2 Правил предусмотрено наделение специализированной службы функциями по признанию захоронений бесхозными;

Пунктом 6.4 Правил предусмотрено определение специализированной службой мест на территории кладбищ для осуществления коммерческой деятельности иными лицами.

Согласно статье 3 Закона о погребении (в действующей редакции) погребение определяется как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

В соответствии со статьей 1 Закона о погребении данный закон устанавливает: гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

Согласно частям 1, 2 статьи 25 Закона о погребении гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с Законом о погребении реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Статьей 6 Закона N 8-ФЗ установлено, что в случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

На основании статьи 9 Закона N 8-ФЗ специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам гарантированный перечень услуг по погребению. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

В силу статьи 10 Закона N 8-ФЗ родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

Таким образом, Закон N 8-ФЗ предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Следовательно, лицам, взявшим на себя обязанности по погребению, законом предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Кроме того, статья 25 Закона N 8-ФЗ не предусматривает, что субъектный состав участников товарных рынков ритуальных услуг ограничивается специализированными службами по вопросам похоронного дела.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Системный анализ норм Закона N 8-ФЗ свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон N 8-ФЗ не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Соответственно, доводы апелляционной жалобы Собрания депутатов о возможности оказания гарантированного перечня услуг по погребению исключительно специализированной службой по вопросам похоронного дела, несостоятелен.

Как верно отмечено судом первой инстанции, наличие в Положении норм, предусматривающих содержание кладбищ специализированной службой, ведет к установлению на территории Снежинского городского округа Челябинской области безальтернативного порядка выбора исполнителя услуг по осуществлению содержания кладбищ Снежинского городского округа, что может создать специализированной службе необоснованные преимущества в осуществлении деятельности, а также необоснованные препятствия в осуществлении деятельности иным хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за заключение муниципального контракта в случае проведения публичных торгов, и в случае признания победителем торгов - выполнить соответствующие возмездные работы (оказать услуги).

Как следует из материалов дела, Учреждение является некоммерческой организацией, хозяйствующим субъектом.

Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации регламентированы Законом о местном самоуправлении.

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.

В силу статьи 17 Закона N 8-ФЗ деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

В силу статьи 7 Закона N 8-ФЗ на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с данным законом.

Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления, в том числе по содержанию кладбищ.

Как указано выше, содержание мест захоронения отнесено к вопросам местного значения (функциям) органов местного самоуправления городского округа.

Таким образом, специализированные службы по вопросам похоронного дела, являющиеся хозяйствующими субъектами, не вправе осуществлять содержание мест захоронения, а также не вправе осуществлять организацию ритуальных услуг, контролировать оказание ритуальных услуг и выполнять иные функции контрольно-распорядительного характера в соответствующей сфере деятельности.

В то же время пунктом 1 раздела I Положения об организации похоронного дела, пунктами 3.10, 4.3, 5.1 Правил в указанной в решении УФАС части, на МБУ "Ритуал-Сервис" возложены разрешительные функции, что в нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции создает данному хозяйствующему субъекту преимущественные условия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на товарном рынке ритуальных услуг на территории города Снежинска, может привести к ограничению конкуренции на данном товарном рынке.

Указанные пункты Положения об организации похоронного дела (в оспариваемой части) создают для МБУ "Ритуал-Сервис" возможность воздействовать на общие условия обращения ритуальных услуг на территории города Снежинска, что может привести к ограничению конкуренции.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на принятие органами местного самоуправления не только актов, которые приводят, но и актов, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в этой связи довод апелляционной жалобы об отсутствии доказательства нарушения действиями Собрания депутатов прав и законных интересов заявителей (ИП Спичева Д.В. и ИП Яскина Д.А.) подлежит отклонению.

МБУ "Ритуал-Сервис" не отнесено к органам местного самоуправления, и не обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Следовательно, указанное юридическое лицо не может наделяться функциями, предполагающими реализацию каких-либо властных полномочий по отношению к другим хозяйствующим субъектам, которыми обладают только органы местного самоуправления. Иное противоречило бы требованиям части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти и органов местного самоуправления.

Однако, пунктами 1.2, 1.3, 2.4, 2.5, 2.6, 3.2, 3.5, 3.6, 3.7, 3.9, 3.11, 4.2, 6.4 Правил в указанной в оспариваемом решении УФАС части, хозяйствующий субъект МБУ "Ритуал-Сервис" наделен функциями органов местного самоуправления, что противоречит части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

На основании вышеизложенного, вывод решения УФАС по Челябинской области о том, что бездействие Совета Депутатов города Снежинска, выразившееся в неприведении Положения об организации похоронного дела и Правил в соответствие с требованиями действующего законодательства, является нарушением частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции основан на нормах действующего законодательства.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения (статья 22 Закона о защите конкуренции).

К полномочиям антимонопольного органа относится, в том числе возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, принятие решения по результатам рассмотрения дел (статьи 23, 49 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, оспариваемые решение и предписание УФАС по Челябинской области приняты уполномоченным органом.

Довод заявителя о том, что деятельность по оказанию услуг, предусмотренных Положением об организации похоронного дела в муниципальном образовании "Город "Снежинск", не может регулироваться Законом о защите конкуренции, поскольку такие услуги не соответствуют определению "товар", указанному в статье 4 Закона о защите конкуренции, отклоняется судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В силу пункта 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

В соответствии с пунктом 2.1 Устава МБУ "Ритуал-Сервис" предметом деятельности учреждения является выполнение работ (оказание услуг) в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления города Снежинска в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории Снежинского городского округа.

На основании п.2.3 Устава к основным видам деятельности учреждения относится выполнение функций специализированной службы по вопросам похоронного дела города Снежинска, оформление документов, связанных с погребением; проведение гражданской панихиды в здании зала траурных обрядов; обслуживание и содержание в надлежащем состоянии городских кладбищ, в том числе бесхозных могил; предоставление инвентаря на кладбищах; реализация в розницу и оптом похоронных принадлежностей; изготовление и продажа ритуальных предметов, принадлежностей, конструкций; транспортно-экспедиционные услуги (перевозка грузов, пассажиров и тел умерших); землеустроительные работы, связанные с ритуальными услугами (л.д.77-81).

Потребность в получении услуг по погребению возникает у лиц, перечисленных в статье 6 Закона N 8-ФЗ, и указанная потребность удовлетворяется лицами, осуществляющими данный вид деятельности. Товарный рынок ритуальных услуг - сфера реализации услуг по погребению умерших. При этом товаром на данном рынке выступают как услуги, оплачиваемые за счет родственников умерших, так и услуги, стоимость которых возмещается специализированной службе из средств соответствующего бюджета. Таким образом, оказываемые МБУ "Ритуал-Сервис" услуги являются товаром, и деятельность по их оказанию регулируется нормами Закона о защите конкуренции.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы Собрания депутатов о том, что Уставом Учреждения предусмотрено предоставление им услуг, включенных в гарантированный перечень услуг по погребению, услуг по организации и осуществлению всего комплекса задач по содержанию кладбищ в статусе бюджетного учреждения, а также о том, что исполнение учреждением функций, определенных Уставом учреждения, не противоречит действующему законодательству, подлежат отклонению, поскольку не имеют отношения к рассматриваемому делу. Суд апелляционной инстанции отмечает, что нормы Устава учреждения, а также осуществление учреждением какой-либо деятельности не могут служить правовым основанием (причиной) включения в муниципальные нормативные правовые акты соответствующих норм, как и наличие в Уставе учреждения тех или иных норм не свидетельствует об их соответствии требованиям действующего законодательства.

Осуществление учреждением деятельности, в том числе по содержанию муниципальных кладбищ, является следствием установления в муниципальных правовых актах соответствующих норм, а не причиной их установления.

Указание Собранием на то, что Закон о погребении не содержит прямого запрета на передачу Учреждению полномочий по содержанию мест захоронений, ввиду чего осуществление указанных действий является правом Собрания, основано на неверном толковании права и не учитывает запреты, установленные Законом о защите конкуренции, Законом о размещении заказов, Законом о контрактной системе.

Доводы подателя апелляционной жалобы, касающиеся организации похоронного дела в городе Москве, а также осуществлением Учреждением деятельности, в том числе по заключению договоров на предоставление услуг (выполнение работ) по транспортировке тел умерших и погибших в ПАО ЦМСЧ-15, не относятся к предмету настоящего спора, деятельность Учреждения не рассматривалась при рассмотрении дела N 12-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства, установление в нормативных актах иных субъектов Российской Федерации каких-либо условий не свидетельствует об их безусловном соответствии нормам действующего законодательства, квалификация норм Положения и Правил в качестве нарушающих положения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции не связана с осуществлением деятельности учреждением.

Таким образом, решение УФАС является правомерным и обоснованным, соответствует требованиям действующего законодательства.

Совокупности условий для признания решения антимонопольного органа недействительным (одновременное несоответствие закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности) не имеется.

В связи с тем, что выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении являются правомерными, предписание, выданное антимонопольным органом на устранение нарушений, также следует признать обоснованным. Самостоятельных оснований к признанию предписания незаконным в силу превышения УФАС своих полномочий, отсутствия связи и направленности с устранением нарушения, неясности, неисполнимости заявителем не приводится и судом не установлено.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.12.2015 по делу N А76-19327/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов города Снежинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

А.А. Арямов Е.В. Бояршинова