Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11 марта 2016 г. N 09АП-1317/16

г. Москва

11 марта 2016 г.

Дело N А40-155646/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 03 марта 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 марта 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Д.В. Каменецкого,

судей И.В. Бекетовой, В.А. Свиридова,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Д.Ш. Сатаевым,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Альсена"

на решение Арбитражного суда города Москвы от 23.11.2015 по делу N А40-155646/2015, принятое судьей Д.Г. Вигдорчиком (145-1264),

по иску ООО "Альсена" (ОГРН 1107746383326)

к Федеральной службе по аккредитации

о признании незаконным приказа от 07.05.2015 N 5174,

при участии:

от истца:	Адамова И.Л. по дов. от 15.01.2016, Касач Л.В. по дов. от 28.09.2015;
от ответчика:	Соболевская Ю.С. по дов. от 07.07.2015, Стариков А.В. по дов. от 07.07.2015;

УСТАНОВИЛ:

ООО "Альсена" (заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным приказа Федеральной службы по аккредитации (Росаккредитация, ответчик) от 07.05.2015 N 5174.

Решением от 23.11.2015 Арбитражный суд города Москвы отказал в удовлетворении требований заявителя в полном объеме. Суд посчитал, что оспариваемый приказ соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с решением суда, ООО "Альсена" обратилось в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Полагает, что отсутствуют нарушения, положенные в основу оспариваемого приказа Росаккредитации о приостановлении действия аккредитации общества.

В отзыве на апелляционную жалобу Росаккредитация не согласилась с доводами апелляционной жалобы, возражает против ее удовлетворения.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Считает, что ООО "Альсена" не может быть привлечено к ответственности за нарушение норм законодательства об аккредитации, поскольку на момент принятия оспариваемого приказа у общества отсутствовала действующая аккредитация.

Представитель Росаккредитации в судебном заседании поддержал решение суда первой инстанции по основаниям указанным в отзыве, указал на отсутствие оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта. Просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст. ст. 266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд с учетом исследованных доказательств по делу, доводов апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушанного мнения представителей лиц, участвующих в деле, полагает необходимым оставить обжалуемый судебный акт без изменения, основываясь на следующем.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в соответствии с приказом Росаккредитации от 02.04.2015 N 43-П-ВВ, во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 11.02.2015 N ИШ-П16-788, проведена внеплановая выездная проверка деятельности ООО "Альсена", аккредитованного в качестве органа по сертификации.

Проверкой установлено, что ООО "Альсена" является аккредитованным лицом, что подтверждается аттестатом аккредитации N РОСС RU.01.11АГ03. Проанализировано, в том числе, руководство по качеству, действовавшее на момент проверки (утв. Руководителем ОСП ООО "Альсена" Р.Ю. Федоровым 26.06.2014, издание N 3).

В ходе проверки выявлены нарушения требований Федерального закона от 28.12.2013 N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации", а также требований Критериев аккредитации, перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, и перечня документов в области стандартизации, соблюдение требований которых заявителями, аккредитованными лицами обеспечивает их соответствие критериям аккредитации (утв. приказом Минэкономразвития России от 30.05.2014 N 326, зарегистрирован в Минюсте России 30.07.2014 N 33362) (Критерии аккредитации).

Результаты проверки оформлены Актом проверки от 05.05.2015 N 310-АВП, которым зафиксированы следующие нарушения:

1) в нарушение подпунктов "д", "е" и "ж" п. 14.4 Критериев аккредитации система обеспечения независимости и беспристрастности, отраженная в п. 4 Руководства по качеству "Система обеспечения независимости и беспристрастности органа по сертификации при осуществлении деятельности", не предусматривает следующего:

- идентификацию рисков, касающихся соблюдения беспристрастности при осуществлении работ по подтверждению соответствия, устранение и минимизацию указанных рисков;

- обеспечение независимости органа по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей, в том числе потребителей;

- установление требований к работникам органа по сертификации о необходимости уведомления органа по сертификации о прежних и существующих связях с проектировщиками, разработчиками, изготовителями, продавцами, операторами продукции (работ, услуг), подлежащих сертификации, иных обстоятельствах, которые могут привести к возникновению конфликта интересов;

2) в Руководстве по качеству отсутствуют правила, предусмотренные пунктом 14.5 Критериев аккредитации;

3) в нарушение пункта 14.6 Критериев аккредитации в Руководстве по качеству отсутствует политика и правила, обеспечивающие недискриминационный доступ к услугам по подтверждению соответствия, оказываемым органом по сертификации в соответствии с его областью аккредитации;

4) в нарушение подпункта "з" п. 14.8 Критериев аккредитации в Руководстве по качеству не предусмотрены правила, предусматривающие фиксацию в системе управления документацией даты внесения в документы соответствующих изменений и конкретного работника, внесшего соответствующие изменения. Указанные в пункте 6 "Управление документацией" распространяются только на документы СМК и не устанавливают внесения изменений в иные документы (журналы, протоколы и др.);

5) в нарушение подпунктов "к", "л" п. 14.11 Критериев аккредитации Руководство по качеству не предусматривает:

- правила осуществления контроля за использованием сертификатов соответствия, знаков соответствия и других средств подтверждения прохождения сертификации;

- правила уведомления заявителей на проведение работ по подтверждению соответствия о внесении изменений в схемы сертификации, оказывающих влияние на соответствие объектов подтверждения соответствия установленным требованиям, а также правила устранения несоответствий;

6) в нарушение п. 14.12 Критериев аккредитации в Руководстве по качеству отсутствуют правила, направленные на обеспечение выполнения заявителями на проведение работ по подтверждению соответствия;

7) в нарушение п. 14.13 Критериев аккредитации в Руководстве по качеству отсутствуют правила разработки, внедрения и поддержания системы управления компетентностью работников органа по сертификации, участвующих в работах по подтверждению соответствия;

8) в нарушение п. 6 Критериев аккредитации орган по сертификации не соблюдает в своей деятельности требования системы менеджмента качества, установленные в Руководстве по качеству. Так, в п. 6.5 "Обеспечение актуальности используемых версий документов" руководства по качеству установлено, что в Руководство по качеству вносятся изменения "по мере изменения правил по сертификации и декларирования продукции, критериев к органам по сертификации, нормативных документов...", однако в пункте 2.1 "Обязанность органа по сертификации соблюдать критерии аккредитации и требования к аккредитованным лицам" установлена обязанность соблюдать Критерии аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и требований к ним, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 16.10.2012 N 682, утратившими силу в связи с изданием Приказа Минэкономразвития России от 30.05.2014 N 326 "Об утверждении критериев аккредитации, перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, и перечня документов в области стандартизации, соблюдение требований которых заявителями, аккредитованными лицами обеспечивает их соответствие критериям аккредитации".

Таким образом, в нарушение п. 6.5 "Обеспечение актуальности используемых версий документов" руководства по качеству орган по сертификации не актуализировал Руководство по качеству в связи с вступлением в действие Критериев аккредитации

В связи с несоблюдением заявителем требований системы менеджмента качества, Росаккредитацией издан Приказ "О приостановлении действия аккредитации ООО"Альсена", аккредитованного в качестве органа по сертификации продукции в отношении всей области аккредитации" от 07.05.2015 N 5174. Действие аккредитации в отношении общества приостановлено до 06.08.2015.

Полагая приказ от 07.05.2015 незаконным, ООО "Альсена" обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Ввиду изложенного, требование о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции, вопреки доводам жалобы, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для дела обстоятельства, применил нормы материального права, подлежащие применению, и на их основании сделал правомерный вывод об отсутствии совокупности условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований.

Срок, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ для обращения с заявлением, суд первой инстанции обоснованно посчитал соблюденным.

Полномочия административного органа на принятие оспариваемого решения установлены Положением о Федеральной службе по аккредитации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.10.2011 N 845).

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 28.12.2013 N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" аккредитованные лица обязаны соблюдать критерии аккредитации при осуществлении своей деятельности.

Согласно п. 8 ст. 4 Федерального закона "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" критерии аккредитации - совокупность требований, которым должен удовлетворять заявитель и аккредитованное лицо при осуществлении деятельности в определенной области аккредитации.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 23 Федерального закона "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" действие аккредитации приостанавливается национальным органом по аккредитации в отношении всей области аккредитации или ее части в случае если в результате проведения федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованного лица выявлено несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц и это несоответствие может повлечь за собой угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или повлекло причинение такого вреда либо это несоответствие вводит в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;

В силу п. 6 Критериев аккредитации одним из критериев является наличие системы менеджмента качества и соблюдение в деятельности органа по сертификации требований системы менеджмента качества, установленных в руководстве по качеству в соответствии с п. 14 Критериев аккредитации.

В соответствии с п. 14 Критериев аккредитации орган по сертификации должен разработать руководство по качеству, содержащее требования системы менеджмента качества, которое оформляется в виде единого документа или в виде совокупности документов, подписывается руководителем органа по сертификации, скрепляется печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя (при наличии).

В настоящем случае национальным органом по аккредитации в ходе осуществления государственного контроля за деятельностью аккредитованного лица (ООО "Альсена") выявлено несоответствие деятельности аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц.

Выявленные Росаккредитацией нарушения требований законодательства к деятельности аккредитованных лиц, выразившиеся в несоблюдении критериев аккредитации при проведении работ по подтверждению соответствия продукции, могут повлечь за собой угрозы, указанные в п. 1 ч. 1 ст. 23 Федерального закона "Об аккредитации в национальной системе аккредитации".

Порядок проведения проверки заинтересованным лицом соблюден.

Судом правомерно указано, что несоблюдение ООО "Альсена" как органом по сертификации требований действующих Критериев аккредитации, подлежащих применению с 06.09.2014, и применение в деятельности органа по сертификации системы менеджмента качества, разработанной на основании Критериев аккредитации, утративших силу, может послужить причиной некачественного выполнения работ аккредитованным лицом.

Следует учесть, что отсутствие в руководстве по качеству указанных в пп. "д", "е" и "ж" п. 14.4 Критериев аккредитации требований не может гарантировать качество работ, так как отсутствие механизма обеспечения беспристрастности при проведении работ может привести к предвзятому отношению к проведению работ в силу игнорирования требований, обеспечивающих беспристрастность, порождающего конфликт интересов сторон правоотношений.

Таким образом, данное нарушение, в силу характера осуществляемой заявителем деятельности, правомерно отнесено Росаккредитацией к нарушению, влияющему на качество и результат работ по подтверждению соответствия.

Нарушение требований п. 14.5 Критериев аккредитации также влияет на качество работ по подтверждению соответствия. В силу отсутствия указанных требований в руководстве по качеству велика вероятность аффилированности, отсутствие объективной беспристрастности при проведении работ, что в силу целей предпринимательской деятельности - направленности на извлечение прибыли, может негативно сказаться на результатах работ.

Нарушение требований п. 14.6 Критериев аккредитации влияет на качество и результат работ по подтверждению соответствия. Отсутствие указанных требований в руководстве по качеству не может гарантировать качество работ, а равно обеспечить права заявителя в области обязательного подтверждения соответствия, предусмотренные п. 1 ст. 28 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", согласно которому заявитель вправе обращаться для осуществления обязательной сертификации в любой орган по сертификации, область аккредитации которого распространяется на продукцию, которую заявитель намеревается сертифицировать.

Нарушение п. "з" п. 14.8 Критериев аккредитации влияет на результаты проведения аккредитованным лицом работ в области аккредитации, поскольку названные требования обеспечивает реализацию ряда законодательно установленных прав как заявителя, так и самих работников органа по сертификации.

В силу п. 1 ст. 28 Федерального закона "О техническом регулировании" заявитель вправе обращаться в орган по аккредитации с жалобами на неправомерные действия органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Действия органа по сертификации осуществляются работниками, выполняющими работы по сертификации, что может повлиять на результат работ.

Для установления лиц, ответственных за те или иные операции, в целях установления вины работника, эксперта при наложении дисциплинарного взыскания, при решении вопроса об административной ответственности, а также при определении причинно-следственной связи при возникновении претензий со стороны заявителя, в руководстве по качеству должны быть предусмотрены правила фиксации в системе управления документацией даты внесения в документы соответствующих изменений и конкретного работника, внесшего соответствующие изменения.

Отсутствие или некорректное описание требований пп. "к", "л" п. 14.11 Критериев аккредитации является ошибкой на стадии проектирования основного процесса, осуществляемого органом по сертификации в ходе подтверждения соответствия, на стадии проведения инспекционного контроля в случаях, предусмотренных схемой сертификации, и обоснованно отнесено к нарушениям, влияющим на качество выполнения работ.

Отсутствие в руководстве по качеству требований изложенных п. 14.12 Критериев аккредитации является ошибкой на стадии организации процесса подтверждения соответствия и не может быть отнесено к нарушениям, не влияющим на качество выполнения работ.

Также обозначенные требования обусловлены целями реализации схем при сертификации.

Так, например, при сертификации отдельные схемы содержат требование, что при внесении изменений в конструкцию (состав) продукции или технологию ее производства, которые могут повлиять на соответствие продукции требованиям, установленным в технических регламентах, заявитель письменно заранее извещает об этом орган по сертификации, который принимает решение о необходимости проведения новых испытаний и (или) анализа состояния производства продукции. То есть, данное требование Критериев аккредитации непосредственно направлено на обеспечение качества работ.

Указанные требования Критериев аккредитации направлены на обеспечение соблюдения основных принципов подтверждения соответствия, установленных в ст. 19 Федерального закона "О техническом регулировании". Таким образом, выявленные нарушения отнесены к влияющим на качество работ по сертификации, а также на обеспечение качества продукции действующими нормами права.

Отсутствие в руководстве по качеству изложенных в п. 14.13 Критериев аккредитации требований влияет на качество и результаты проведения аккредитованным лицом работ, поскольку обозначенное нарушение непосредственно имеет отношение к компетентности работников органа по сертификации, обеспечивающих качество работ.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд пришел к правомерному выводу о соответствии оспариваемого приказа Росаккредитации существующим нормативным требованиям.

Соответствующий закону приказ заинтересованного лица не нарушает права и законные интересы заявителя.

Следовательно, в данном случае отсутствуют основания, предусмотренные ст. 13 ГК РФ и ч. 1 ст. 198 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными.

Судом правомерно учтено и следующее.

Согласно ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Следовательно, предъявление любого иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

Как усматривается из материалов дела (Т 1, л.д. 115-116) и не отрицается заявителем на момент обращения ООО "Альсена" в арбитражный суд с заявлением действие аккредитации общества, приостановленной на основании акта проверки от 05.05.2015 N 310-АВП, возобновлено.

Следовательно, избранный обществом способ защиты не приводит к восстановлению прав заявителя.

Доводы подателя апелляционной жалобы об отсутствии нарушений, выявленных проверкой и зафиксированных в Акте проверки от 05.05.2015 N 310-АВП, связаны с иной оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и иным толкованием норм права, не опровергают правильные выводы суда и не свидетельствуют о судебной ошибке.

Довод представителя заявителя, что ООО "Альсена" не может быть привлечено к ответственности за нарушение норм законодательства об аккредитации, поскольку на момент принятия оспариваемого приказа у общества отсутствовала действующая аккредитация, не принимается судом как основанный на неверном толковании права.

При таких обстоятельствах арбитражный апелляционный суд считает, что судом первой инстанции полно и всесторонне исследованы материалы дела, правильно применены нормы материального права, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривается.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 23.11.2015 по делу N А40-155646/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Д.В. Каменецкий

Судьи

И.В. Бекетова В.А. Свиридов