Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16 марта 2016 г. N 02АП-1059/16

г. Киров

16 марта 2016 г.

Дело N А82-12240/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 марта 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Токмановой К.Г.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика Метелевой Н.В., действующей на основании доверенности от 09.03.2016,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Федеральной антимонопольной службы

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 02.01.2016 по делу N А82-12240/2015, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению Ярославского областного отделения Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество" (ОГРН 1027600000537, ИНН 7607001431)

к Федеральной антимонопольной службе (ОГРН 1047796269663, ИНН 7703516539),

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

Ярославское областное отделение Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное пожарное общество" (далее - заявитель, Общество, ЯООООО ВДПО) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Федеральной антимонопольной службы (далее - ответчик, антимонопольный орган, ФАС России) от 28.07.2015 N 4-19.8-387/00-22-15, в соответствии с которым Общество было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ему было назначено наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 (ста тысяч) рублей.

Решением суда от 02.01.2016 заявленное требование удовлетворено, постановление антимонопольного органа о наложении штрафа по делу об административном правонарушении признано незаконным и отменено.

Не согласившись с принятым судебным актом, ФАС России обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

По мнению ответчика, судом первой инстанции сделан необоснованный вывод о том, что в материалах дела отсутствуют доказательства надлежащего извещения законного представителя Общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган указывает, что копия определения от 20.05.2015 N 4-19.8-387/00-22-15 была направлена заявителю почтовым отправлением (N 12599386111356) от 22.05.2015. 18.06.2015 был составлен протокол об административном правонарушении, рассмотрение дела назначено на 30.06.2015, копия протокола также направлена Обществу почтовым отправлением от 23.06.2015. Как указывает ФАС России, согласно информации, размещенной на официальном сайте ФГУП "Почта России", копия протокола прибыла в место вручения 30.06.2015, в тот же день состоялась неудачная попытка вручения и отправлению был присвоен статус "адресат заберет отправление сам". В связи с этим ответчик полагает, что заявитель имел возможность самостоятельно получить копию протокола от 18.06.2015 и ознакомиться с содержанием возбужденного в отношении Общества административного дела, поскольку с 30.06.2015 копия протокола находилась в почтовом отделении "Ярославль 1".

Также ФАС России указывает, что 30.06.2015 было вынесено определение о продлении срока и отложении рассмотрения дела на 28.07.2015, копия данного определения направлена заявителю почтовым отправлением и вручена адресату 22.07.2015. При таких обстоятельствах ФАС России считает, что независимо от получения или неполучения копии определения от 20.05.2015 о возбуждении дела, существенных нарушений ответчиком допущено не было, так как заявитель на протяжении всего периода административного расследования и вынесения постановления не предпринял никаких действий для участия в рассмотрении административного дела, в частности, не представил каких-либо ходатайств, письменных пояснений, не связался с антимонопольным органом по телефонам, указанным в определении от 30.06.2015.

Более подробно доводы ФАС России изложены в апелляционной жалобе и поддержаны представителем в судебном заседании суда апелляционной инстанции.

Общество в отзыве опровергло доводы апелляционной жалобы.

Заявитель явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя заявителя.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, приказом ФАС России от 04.02.2014 в отношении закрытого акционерного общества "АРГУС-СПЕКТР" и 102 хозяйствующих субъектов возбуждено дело N 1-11-26/00-22-14 по признакам нарушения требований пункта 1 части 2 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

21.07.2014 комиссия антимонопольного органа вынесла определение об отложении рассмотрения дела N 1-11-26/00-22-14. Руководствуясь частью 5 статьи 45 Закона N 135-ФЗ, комиссия в пункте 4 данного определения указала, что заявителю необходимо в срок до 10.09.2014 представить в антимонопольный орган копии документов и материалов, заверенные надлежащим образом, а также необходимые сведения (информацию) (т. 2 л.д. 29-44).

Запрошенные документы и сведения Обществом в антимонопольный орган в срок, установленный определением от 21.07.2014, не были представлены.

В силу части 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию соответственно в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях.

Частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ предусмотрена ответственность юридических лиц за непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3, 4 и 7 настоящей статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации), за исключением случаев, предусмотренных частью 8 настоящей статьи, в виде штрафа в размере от пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

Установив, что Обществом в установленный срок не были представлены необходимые документы и сведения, должностное лицо антимонопольного органа 20.05.2015 вынесло определение о возбуждении в отношении ЯОООООВДПО дела об административном правонарушении N 4-19.8-387/00-22-15, ответственность за которое предусмотрена частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, и проведении административного расследования (т. 1 л.д. 83-89).

В пункте 4 данного определения указывалось, что законному представителю Общества необходимо явиться 18.06.2015 в 10 час. 50 мин. в антимонопольный орган для дачи объяснений по факту нарушения, а также составления протокола об административном правонарушении.

Копия определения от 20.05.2015 направлена заявителю 22.05.2015 по юридическому адресу: 150001, г. Ярославль, пер. 5-й Луговой, д. 5, заказным почтовым отправлением с уведомлением N 12599386111356 (т. 1 л.д. 80).

Указанное почтовое отправление N 12599386111356 согласно информации об отслеживании почтовых отправлений, размещенной на официальном сайте ФГУП "Почта России", 29.05.2015 покинуло промежуточный сортировочный центр (Ярославль), 29.06.2015 прибыло в пункт назначения (Ярославль 1), 30.06.2015 состоялась неудачная попытка вручения (т. 1 л.д. 78-79, т. 2 л.д. 13-14).

18.06.2015 в отсутствие представителя заявителя в отношении Общества ФАС России составлен протокол об административном правонарушении (т. 1 л.д. 150-156).

30.06.2015 в связи с отсутствием сведений о надлежащем уведомлении заявителя о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом антимонопольного органа вынесено определение о продлении срока и отложении рассмотрения дела об административном правонарушении N 4-19.8-387/00-22-15 (т. 1 л.д. 139-140).

28.07.2015 ответчиком по результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении было вынесено постановление N 4-19.8-387/00-22-15 о привлечении Общества к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ. Обществу было назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 (ста тысяч) рублей (т.1 л.д. 8-13).

Не согласившись с данным постановлением, заявитель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании его незаконным и отмене.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что административным органом не соблюдены требования статьи 28.2 КоАП РФ, в материалах дела отсутствуют доказательства надлежащего извещения законного представителя Общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 65, частью 3 статьи 189 и частью 4 статьи 210 АПК РФ установлено, что по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Следовательно, одним из условий законности применения мер административного принуждения по факту выявленного правонарушения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.

КоАП РФ устанавливает ряд процессуальных требований, обеспечивающих гарантии защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, в котором указывается место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела. При составлении протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, вручается под расписку копия протокола.

В силу части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие законного представителя лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, только при условии его извещения в установленном порядке.

Из приведенных выше положений КоАП РФ следует, что протокол об административном правонарушении может быть составлен при непосредственном участии законного представителя юридического лица, а также и в его отсутствие, но лишь при условии надлежащего извещения данного лица о времени и месте совершения конкретных процессуальных действий.

При этом законными представителями юридического лица в соответствии со статьей 25.4 КоАП РФ являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Цель извещения состоит в том, что лицо, в отношении которого составляется протокол, должно иметь точное представление как о времени и месте его составления, так и о конкретном факте нарушения, в связи с которым в указанное в извещении время будет составляться протокол. Надлежащее извещение лица, привлекаемого к ответственности, входит в задачу органов, уполномоченных составлять протоколы.

Вышеуказанные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при совершении отдельных процессуальных действий, административный орган нарушает предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ).

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Из материалов дела следует, что протокол об административном правонарушении составлен 18.06.2015 в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, и (или) его представителя.

Так, определение от 20.05.2015 (исх. N 22/24643/15), которым возбуждено дело об административном правонарушении и назначено время и место составления протокола об административном правонарушении, направлено заявителю 22.05.2015 по юридическому адресу: 150001, г. Ярославль, пер. 5-й Луговой, д. 5, заказным почтовым отправлением с уведомлением N 12599386111356 (т. 1 л.д. 80).

Указанное почтовое отправление N 12599386111356 согласно информации об отслеживании почтовых отправлений, размещенной на официальном сайте ФГУП "Почта России", 29.05.2015 покинуло промежуточный сортировочный центр (Ярославль), 29.06.2015 прибыло в пункт назначения (Ярославль 1), 30.06.2015 состоялась неудачная попытка вручения (т. 1 л.д. 78-79, т. 2 л.д. 13-14). При этом сведения о попытке организации почтовой связи повторно вручить Обществу почтовую корреспонденцию, как того требуют положения раздела III Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных Приказом Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234 (далее - Правила N 234), отсутствуют. Иные доказательства направления либо вручения Обществу определения от 22.05.2015 о назначении времени и места составления протокола в материалы дела антимонопольным органом не представлены.

Следовательно, указанное уведомление, направленное ответчиком посредством почтовой связи, в отсутствие доказательств повторной попытки вручения до даты составления протокола, не может служить доказательством надлежащего извещения законного представителя Общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. На дату составления протокола (18.06.2015) антимонопольный орган не обладал информацией о вручении отправления, либо надлежащих попытках вручения.

При таких обстоятельствах довод ФАС России о том, что независимо от получения или неполучения заявителем определения от 20.05.2015 существенных нарушений ответчиком допущено не было, так как Общество на протяжении всего рассмотрения административного дела не предприняло никаких действий для участия в его рассмотрении, подлежит отклонению.

Исходя из пункта 32 Правил N 234, почтовые отправления (почтовые переводы) доставляются (выплачиваются) в соответствии с указанными на них адресами или выдаются (выплачиваются) в объектах почтовой связи. Извещения о регистрируемых почтовых отправлениях опускаются в почтовые абонентские ящики в соответствии с указанными на них адресами, если иное не определено договором между оператором почтовой связи и пользователем услугами почтовой связи.

Согласно пункту 34 Правил N 234 почтовые отправления и почтовые переводы при невозможности их вручения (выплаты) адресатам (их уполномоченным представителям) хранятся в объектах почтовой связи в течение 30 дней со дня поступления почтового отправления в объект почтовой связи. Срок хранения почтовых отправлений и почтовых переводов может быть продлен по заявлению отправителя или адресата (его уполномоченного представителя). При неявке адресата за почтовым отправлением и почтовым переводом в течение 5 рабочих дней после доставки первичного извещения ему доставляется и вручается под расписку вторичное извещение.

Не полученные адресатами (их уполномоченными представителями) регистрируемые почтовые отправления и почтовые переводы возвращаются отправителям за их счет по обратному адресу, если иное не предусмотрено договором между оператором почтовой связи и пользователем.

Таким образом, до выполнения органом почтовой связи всей совокупности предусмотренных Правилами действий, антимонопольным органом на момент составления протокола об административном правонарушении (18.06.2015) не мог быть решен вопрос о надлежащем извещении Общества о времени и месте составления протокола, поскольку в рассматриваемом случае почтовое отправление 29.05.2015 покинуло промежуточный сортировочный центр (Ярославль) и только 29.06.2015 прибыло в пункт назначения (Ярославль 1), а 30.06.2015 состоялась неудачная попытка вручения (т. 1 л.д. 78-79, т. 2 л.д. 13-14). Указанные обстоятельства должны были быть приняты во внимание при решении вопроса о том, являлось ли извещение надлежащим.

В таком случае действия ответчика лишили Общество гарантий защиты его прав, возможности воспользоваться в полном объеме своими процессуальными правами при составлении протокола об административном правонарушении, создали неустранимые препятствия для объективного, всестороннего и полного рассмотрения дела об административном правонарушении. При этом последующее направление по почте копии протокола после его составления, определения о продлении срока и отложении рассмотрения дела от 30.06.2015, вручение адресату копии определения от 30.06.2015 не свидетельствует об обратном.

Ссылка антимонопольного органа в жалобе на то, что после получения копии определения от 30.06.2015 Общество не заявляло каких-либо ходатайств, не направило письменных пояснений, не явилось на рассмотрение дела и вынесение постановления о наложении штрафа, подлежит отклонению, поскольку по смыслу административного законодательства дача объяснений, заявление ходатайств, участие в рассмотрении дела являются правом лица, привлекаемого к административной ответственности, а не обязанностью.

Таким образом, ответчиком при производстве по делу об административном правонарушении не были приняты необходимые и достаточные меры для уведомления лица, привлекаемого к ответственности, о составлении протокола об административном правонарушении; следовательно, протокол об административном правонарушении, составленный без участия законного представителя заявителя и при отсутствии надлежащих доказательств его извещения, в силу статьи 64 АПК РФ и статьи 26.2 КоАП РФ не может быть признан доказательством по делу и как процессуальный документ обесценивается.

Арбитражный суд апелляционной инстанции отмечает, что установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно.

В силу пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены постановления по делу об административном правонарушении (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Допущенные ответчиком процессуальные нарушения являются существенными, поскольку в данном случае лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено возможности в полном объеме воспользоваться своими процессуальными правами при составлении протокола об административном правонарушении, в связи с чем ответчиком были нарушены предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела. Возможность устранения допущенных недостатков отсутствует.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно признал незаконным и отменил постановление ФАС России от 28.07.2015 N 4-19.8-387/00-22-15. Нарушение порядка привлечения к административной ответственности свидетельствует о незаконности постановления о привлечении к административной ответственности вне зависимости от того, совершило ли лицо вменяемое нарушение.

Доводы заявителя жалобы об отсутствии в данном случае с его стороны нарушения порядка привлечения Общества к административной ответственности подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании норм права и неверной оценке фактических обстоятельств дела. Доводы жалобы о доказанности состава вменяемого нарушения не влияют на правильность принятого судебного акта, поскольку факт нарушения процедуры привлечения к ответственности нашел подтверждение в материалах дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции. В этой связи апелляционный суд находит их несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ, частью 5 статьи 30.2 КоАП РФ государственная пошлина по апелляционной жалобе по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности не уплачивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 02.01.2016 по делу N А82-12240/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Федеральной антимонопольной службы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 30.12-30.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина Е.В. Минаева