Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2016 г. N 14АП-11459/15

г. Вологда

23 марта 2016 г.

Дело N А13-18524/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 23 марта 2016 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Смирнова В.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коряковской М.А.,

при участии от департамента Першонковой А.А. по доверенности от 11.01.2016 N 13-0-4/3, от управления Анпилова Д.С. по доверенности от 03.02.2016 N 377,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 30 ноября 2015 года по делу N А13-18524/2014 (судья Парфенюк А.В.),

установил:

администрация города Вологды (ОГРН 1033500051683, ИНН 3525064930; место нахождения: 160035, город Вологда, улица Каменный мост, дом 4; далее - администрация) и Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды (ОГРН 1073525019886, ИНН 3525197602; место нахождения: 160000, город Вологда, улица М. Ульяновой, дом 6а; далее - департамент) обратились в Арбитражный суд Вологодской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696; место нахождения: 160000, город Вологда, улица Пушкинская, дом 25; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) с заявлениями о признании незаконными и отмене решения от 10.10.2014 N 2-15/14, а также предписания от 10.10.2014 N 2-15/2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Камелот" (далее - общество, ООО "Камелот"), индивидуальный предприниматель Шипицына Ольга Павловна.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 30 ноября 2015 года по делу N А13-18524/2014 заявленные требования удовлетворены.

Антимонопольный орган с судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение норм материального права, в частности Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), а также на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Администрация и департамент в отзывах на жалобу с изложенными в ней доводами не согласились, просят решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ООО "Камелот", индивидуальный предприниматель Шипицына О.П. отзывы на жалобу не представили.

Администрация, ООО "Камелот" и предприниматель надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей департамента и управления, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения дела N 2-15/14, возбужденного в связи с поступившим от ООО "Камелот" заявлением на действия администрации, управлением вынесено решение от 10.10.2014 N 2-15/2014, которым администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (пункт 1 резолютивной части решения); департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (пункт 2 решения). Этим же решением постановлено выдать указанным лицам предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства (пункты 3 и 4).

Во исполнение названного решения антимонопольным органом выдано администрации предписание от 10.10.2014 N 2-15/14 о прекращении в срок до 31.12.2014 нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в бездействии по демонтажу рекламных конструкций в соответствии с частями 21.2 и 21.3 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ, Закон о рекламе), а именно о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе, обеспечить демонтаж рекламных конструкций, установленных и эксплуатируемых без разрешения, срок действия которого не истек, в отношении которых выданы предписания об их демонтаже.

Департаменту также выдано предписание от 10.10.2014 N 2-15/14 о прекращении в срок до 01.03.2015 нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в бездействии по демонтажу рекламных конструкций в соответствии с частями 21.2 и 21.3 статьи 19 Закона о рекламе, и о проведении торгов на право установки рекламных конструкций на государственном и муниципальном имуществе в соответствии с частью 5.1 статьи 19 закона о рекламе, а именно:

- в срок до 31.12.2014 осуществить демонтаж рекламных конструкций, установленных и эксплуатируемых без разрешения, срок действия которого не истек, в отношении которых выданы предписания об их демонтаже;

- в срок до 01.03.2015 обеспечить проведение торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках, зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в муниципальной собственности, и на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории муниципального образования "Город Вологда", в соответствии с утвержденной схемой размещения рекламных конструкций.

Не согласившись с решением и предписанием от 10.10.2014, вынесенных в рамках дела N 2-15/14, администрация и департамент оспорили их в судебном порядке.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования в связи со следующим.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

Частью 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ установлено, что целями названного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с частью 1 статьи 15 этого же Закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные в приведенной норме запреты распространяются прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Из оспариваемого заявителями решения управления от 10.10.2014 по делу N 2-15/14 следует, что с учетом положения статьи 19 Закона о рекламе, УФАС пришло к выводу о том, что действия по демонтажу рекламных конструкций в случае, установленном Законом о рекламе, входят в круг обязанностей органа местного самоуправления, деятельность по демонтажу выполняется в рамках осуществления публичных функций органа местного самоуправления.

Согласно оспариваемому решению основанием для вывода о бездействии со стороны администрации и департамента, противоречащего статье 19 Закона о рекламе, послужило несовершение администрацией и департаментом "каких-либо значимых действий по демонтажу рекламных конструкций по истечении одного года с момента окончания срока действия разрешений более 450 рекламных конструкций".

Управление в своем решении от 10.10.2014 отметило, что Законом N 38-ФЗ установлен порядок демонтажа рекламной конструкции, в соответствии с которым орган местного самоуправления выдает предписание о демонтаже рекламной конструкции собственнику рекламной конструкции, в случае, если данное лицо не исполняет указанное предписание, предписание о демонтаже рекламной конструкции выдается собственнику или иному законному владельцу недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, в случае, если данным лицом предписание также не исполняется, демонтаж рекламной конструкции осуществляет орган местного самоуправления за счет средств местного бюджета.

Администрация как исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления несет ответственность за надлежащее осуществление публичных функций, в том числе за обеспечение демонтажа незаконно установленных рекламных конструкций в разумный срок, необходимый для организации соответствующих работ.

В ходе рассмотрения дела управление установило, что согласно схеме размещения рекламных конструкций на территории города Вологды, утвержденной постановлением администрации города Вологды от 31.12.2013 N 10683 (далее - Схема), предусмотрено размещение на территории города Вологды 321 рекламной конструкции, в то время как фактически на данной территории находится около 500 рекламных конструкций, из которых более 90%, по мнению УФАС, размещены незаконно. В июне - сентябре 2013 года в связи с истечением срока действия разрешений на установку рекламных конструкций департаментом направлены предписания о демонтаже 452 рекламных конструкций в адрес 30 хозяйствующих субъектов, однако "в абсолютном большинстве случаев указанные предписания не были выполнены хозяйствующими субъектами". В ходе мониторинга рекламных конструкций департаментом выявлено еще более 30 установленных без разрешения рекламных конструкций, и в адрес хозяйствующих субъектов направлены предписания о демонтаже рекламных конструкций, которые также не выполнены. Какого-либо плана мероприятий по демонтажу рекламных конструкций в департаменте не имеется. Департаментом 29.04.2014 заключен контракт с предпринимателем Щипицыной О.П. на выполнение в мае-июне 2014 года работ по демонтажу и хранению 11 незаконно установленных рекламных конструкций, данный контракт не был выполнен. В июне 2014 года департаментом проведены торги на право заключения договора на установку рекламной конструкции в отношении 5 мест установки рекламных конструкций, предусмотренных Схемой.

Поскольку администрацией и департаментом после выдачи предписаний о демонтаже рекламных конструкций не предпринималось каких-либо значимых действий по демонтажу этих конструкций (кроме выдачи предписаний о демонтаже) более года с момента окончания срока действия разрешений более 450 рекламных конструкций, УФАС пришло к выводу о том, что администрацией и департаментом допущено бездействие по демонтажу рекламных конструкций в порядке частей 21.2 и 21.3 статьи 19 Закона о рекламе и по проведению торгов на право установки рекламных конструкций на государственном и муниципальном имуществе в порядке части 5.1 статьи 19 названного Закона.

Управление считает, что указанное бездействие препятствует доступу на рынок услуг по распространению наружной рекламы в городе Вологде и лишает хозяйствующие субъекты возможности конкурентной борьбы за наиболее выгодные места размещения рекламных конструкций, не позволяет в полной мере провести торги на право заключения договора на установку рекламных конструкций на государственном и муниципальном имуществе, чем создает дискриминационные условия на рынке услуг по распространению наружной рекламы в городе Вологде. Действия ответчиков представляют преимущество хозяйствующим субъектам, имеющим большое количество незаконно установленных рекламных конструкций и однозначно, в силу законодательного определения, могут повлечь негативные последствия для конкуренции.

В рассматриваемом случае управление считает не соответствующим положениям части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ бездействие администрации и департамента по демонтажу рекламных конструкций по проведению торгов на право установки рекламных конструкций на государственном и муниципальном имуществе.

При этом, как правильно отметил суд первой инстанции в своем решении, бездействие - это воздержание от обязательного действия, предписанного нормативными требованиями. Ответственность за бездействие может наступать только в том случае, если на лице лежала юридическая обязанность действовать определенным образом, совершать определенные действия.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

С учетом вышеизложенного апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что антимонопольный орган должен доказать факт вмененного бездействия и несоответствие данного бездействия требованиям закона, этого в рассматриваемом случае в нарушение положений статей 65 и 200 АПК РФ управлением сделано не было.

Порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства регламентирован главой 9 Закона о защите конкуренции.

Согласно статье 49 Закона N 135-ФЗ при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства комиссия антимонопольного органа оценивает доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле; заключения и пояснения экспертов, а также лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах; определяет нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия). По окончании рассмотрения дела комиссия оглашает решение.

Суд первой инстанции обосновано отметил, что по делу N 2-15/14 не доказан факт нарушения заявителями требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, наличие непосредственной причинно-следственной связи между вмененным администрации и департаменту бездействием и упомянутыми в решении УФАС негативными последствиями для конкурентной среды и, соответственно, наличие оснований для принятия оспариваемого решения.

Оспариваемое решение не содержит необходимых выводов об имеющих значение для данного дела фактах, позволяющих установить, в частности, исчерпывающий перечень рекламных конструкций, в отношении которых возникла и не выполнена обязанность по демонтажу (факт бездействия); время возникновения установленной Законом о рекламе обязанности по демонтажу в отношении каждой конкретной рекламной конструкции (время начала бездействия).

Судом при вынесении решения обоснованно отмечено следующее.

Согласно части 5 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором.

В соответствии с частью 10 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, не допускаются. В случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция.

Действовавшая на момент принятия антимонопольным органом оспариваемого решения схема размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Вологда" утверждена постановлением администрации города Вологды от 31.12.2013 N 10683. Указанное постановление размещено в газете "Вологодские новости" от 15.01.2014 N 1 - 2 (1821 - 1822) и на сайте администрации города Вологды.

Федеральным законом от 07.05.2013 N 98-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (вступившим в законную силу с 08.05.2013) в статью 19 Закона N 38-ФЗ внесены изменения, частями 21, 21.1, 21.2, 21.3, 22 статьи 19 Закона о рекламе установлен иной порядок демонтажа рекламной конструкции, эксплуатируемой без разрешения, в том числе когда истек срок разрешения на установку рекламной конструкции. Данная правовая позиция соответствует позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 18.12.2014 N 308-КГ14-5854.

Так, согласно части 21 статьи 19 Закона о рекламе в редакции, действующей с 08.05.2013, владелец рекламной конструкции обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца со дня выдачи предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа о демонтаже рекламной конструкции, установленной и (или) эксплуатируемой без разрешения, срок действия которого не истек, а также удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней со дня выдачи указанного предписания.

В силу части 21.1 статьи 19 Закона о рекламе, если в установленный срок владелец рекламной конструкции не выполнил указанную в части 21 настоящей статьи обязанность по демонтажу рекламной конструкции или владелец рекламной конструкции неизвестен, орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа выдает предписание о демонтаже рекламной конструкции собственнику или иному законному владельцу недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, за исключением случая присоединения рекламной конструкции к объекту муниципального имущества или к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме при отсутствии согласия таких собственников на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, обязан демонтировать рекламную конструкцию в течение месяца со дня выдачи соответствующего предписания.

Согласно части 21.2 статьи 19 Закона о рекламе, если в установленный срок собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция, не выполнил указанную в части 21 настоящей статьи обязанность по демонтажу рекламной конструкции либо собственник или иной законный владелец данного недвижимого имущества неизвестен, демонтаж рекламной конструкции, ее хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляется за счет средств местного бюджета.

На основании части 21.3 статьи 19 Закона о рекламе, если рекламная конструкция присоединена к объекту муниципального имущества или к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме при отсутствии согласия таких собственников на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, в случае, указанном в части 21.1 настоящей статьи, ее демонтаж, хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляется за счет средств местного бюджета.

Следовательно, частями 21 - 21.2 статьи 19 Закона о рекламе установлен порядок демонтажа рекламной конструкции, в соответствии с которым орган местного самоуправления выдает предписание о демонтаже рекламной конструкции собственнику рекламной конструкции, а в том случае, если данное лицо не исполняет указанное предписание, то предписание о демонтаже рекламной конструкции выдается собственнику или иному законному владельцу недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция. В том случае, если и этим лицом предписание также не исполняется, демонтаж рекламной конструкции осуществляет орган местного самоуправления за счет средств местного бюджета.

Частью 21.3 статьи 19 Закона о рекламе установлен порядок демонтажа рекламной конструкции, которая присоединена к объекту муниципального имущества или к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме при отсутствии согласия таких собственников на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. В соответствии с этим порядком орган местного самоуправления выдает предписание о демонтаже рекламной конструкции собственнику указанной рекламной конструкции. В том случае, если данное лицо не исполняет указанное предписание, то демонтаж такой рекламной конструкции осуществляется за счет средств местного бюджета.

В силу положений части 21 статьи 19 Закона о рекламе на владельца рекламной конструкции возложена обязанность осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца со дня выдачи предписания органа местного самоуправления муниципального района о демонтаже рекламной конструкции.

Следовательно, как правильно отметил суд, возникновение обязанности владельца рекламной конструкции по ее демонтажу в случаях, предусмотренных частями 21, 21.1, 21.2, 21.3 статьи 19 Закона о рекламе, неразрывно связано с направлением органом местного самоуправления в адрес владельца соответствующего предписания.

Из положений статьи 19 Закона о рекламе следует, что обязанность по демонтажу конкретной рекламной конструкции возникает у органа местного самоуправления лишь в том случае, если аналогичная обязанность в отношении рекламной конструкции не была выполнена по предписанию органа местного самоуправления владельцем рекламной конструкции в течение месяца со дня выдачи соответствующего предписания органа местного самоуправления. В случае выдачи предписания собственнику или иному законному владельцу недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция (за исключением случая, когда рекламная конструкция присоединена к объекту муниципального имущества или к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме), обязанность по демонтажу конкретной рекламной конструкции возникает у органа местного самоуправления в том случае, если обязанность по демонтажу рекламной конструкции не была выполнена этими лицами.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела установление антимонопольным органом того, что бездействие по демонтажу рекламных конструкций является незаконным, предполагает исследование вопросов в том числе о факте и времени возникновения установленной Законом о рекламе обязанности по демонтажу в отношении каждой конкретной рекламной конструкции.

Между тем в оспариваемом решении управлением не установлены конкретные факты неправомерного бездействия по демонтажу конкретных рекламных конструкций, в том числе обстоятельства, необходимые для вывода о факте и времени возникновения юридической обязанности заявителей демонтировать конкретную рекламную конструкцию (время начала бездействия).

Факт и время направления органом местного самоуправления предписаний о демонтаже конкретной рекламной конструкции, равно как адресаты предписаний, антимонопольным органом также не установлены.

В решении управление указало на непринятии администрацией и департаментом действий по демонтажу приблизительного числа (более 450) рекламных конструкций. При этом сведения о местах установки этих рекламных конструкций и реквизитах предписаний об их демонтаже в оспариваемом решении отсутствуют.

Наличие в оспариваемом решении сведений о том, что в июне - сентябре 2013 года департаментом в связи с истечением срока действия разрешений на установку рекламных конструкций направлены предписания о демонтаже 452 рекламных конструкций в адрес 30 хозяйствующих субъектов, также не позволяет идентифицировать рекламные конструкции, в отношении которых допущено незаконное бездействие, поскольку из решения следует, что часть предписаний были самостоятельно выполнены хозяйствующими субъектами.

Следовательно, оспариваемыми решением и предписаниями не установлен исчерпывающий перечень рекламных конструкций, применительно к которым заявителям вменено неправомерное бездействие по их демонтажу.

В решении управления также отсутствует вывод о том, что по состоянию на какие-то конкретные даты у заявителей возникли обязанности по демонтажу рекламных конструкций. Отсутствие такого вывода об обстоятельствах, имеющих значение для данного дела, не позволяет определить начало бездействия администрации и департамента в отношении конкретных рекламных конструкций.

Вывод управления о том, что обязанности заявителей по демонтажу не выполнены в отношении незаконно установленных рекламных конструкций, не согласуется в полной мере с Законом о рекламе, который не применяет такое понятие, как "незаконно установленные рекламные конструкции". Изложенный подобным образом в решении вывод Управления не позволяет бесспорно определить, что антимонопольным органом были выявлены именно такие случаи (юридические факты), которые, исходя из положений Закона о рекламе, безусловно указывают на наличие оснований для возникновения обязанности заявителей по демонтажу рекламных конструкций.

Вывод о том, что незаконным является неисполнение названной обязанности в срок - "более года с момента окончания срока действия разрешений более 450 рекламных конструкций", сформулирован в оспариваемом решении в общем виде, без привязки к конкретным рекламным конструкциям, конкретным разрешениям на их установку и эксплуатацию, без установления конкретных дат, когда истекли сроки действия указанных разрешений, и без ссылок на доказательства, позволяющие установить необходимое условие для квалификации бездействия как незаконного - фактическое наличие конкретной рекламной конструкции на момент начала бездействия органа местного самоуправления.

Ссылка управления в письменных объяснениях на представленный в судебном заседании документ, озаглавленный "Реестр незаконно установленных рекламных конструкций" (том 4, лист 87), не свидетельствует об обратном. Указанный документ не имеет даты, не подписан представителем управления, содержит лишь сведения о количестве рекламных конструкций ряда хозяйствующих субъектов. Имеющие в этом документе сведения не позволяют установить вышеуказанные значимые для данного дела обстоятельства в целях проверки выводов управления о наличии со стороны администрации и департамента незаконного бездействия.

Таким образом, оспариваемым решением не установлены необходимые фактические обстоятельства, свидетельствующие о неправомерности эксплуатации конкретных рекламных конструкций на определенную дату, а также факты выполнения (невыполнения) собственником или иным законным владельцем конкретных рекламных конструкций к определенной дате обязанности по их демонтажу, а для случаев, когда такая обязанность не выполнена, - факт возникновения обязанности по демонтажу рекламной конструкции за счет местного бюджета, в том числе место нахождения рекламной конструкции, факт выдачи разрешения на установку рекламной конструкции (при наличии разрешения - срок его действия), а также иные идентифицирующие сведения.

Кроме того, срок выполнения органом местного самоуправления обязанности по демонтажу рекламной конструкции законодательством не установлен.

Администрации и департаменту также вменено бездействие по проведению торгов на право заключения договора на установку рекламных конструкций на государственном и муниципальном имуществе.

Согласно части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований.

Часть 5.1 статьи 19 Закона о рекламе (как в прежней, так и в новой редакции) допускает заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на недвижимости, находящейся в публичной собственности, исключительно на торгах.

Не претерпел изменений и пункт 5.6 статьи 19 Закона о рекламе, предусматривающий, что после истечения срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на недвижимости, находящейся в публичной собственности, заключение нового договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется посредством проведения аукциона или конкурса.

Таким образом, владелец ранее установленной рекламной конструкции не наделен Законом о рекламе какими-либо преимуществами, в том числе по сохранению своей рекламной конструкции на прежнем месте до окончания торгов, и участвует в торгах на общих основаниях.

Согласно оспариваемому решению данное бездействие заявителей выразилось в том, что торги не проведены "в полной мере", то есть не проведены в отношении мест размещения рекламных конструкций, определенных схемой их размещения в г. Вологде, занятых "незаконно установленными рекламными конструкциями".

В данном случае вывод управления о наличии незаконного бездействия по проведению вышеназванных торгов непосредственно обусловлен фактом незаконного бездействия со стороны заявителей по демонтажу незаконно установленных рекламных конструкций.

Так, антимонопольный орган установил и указал в оспариваемом решении, что именно бездействие ответчиков в части демонтажа незаконно установленных рекламных конструкций не позволяет в полной мере провести торги на право заключения договора на установку рекламных конструкций на государственном и муниципальном имуществе, так как значительное число мест размещения рекламных конструкций, определенных схемой их размещения в г. Вологде, занято незаконно установленными рекламными конструкциями, что препятствует хозяйствующим субъектам доступу на рынок услуг по распространению наружной рекламы в г. Вологде и лишает хозяйствующие субъекты возможности конкурентной борьбы за наиболее выгодные места размещения рекламных конструкций. В результате на момент вынесения решения по делу по торгам заключено договоров на установку рекламных конструкций менее чем 5% от общего количества мест размещения рекламных конструкций, предусмотренных схемой размещения рекламных конструкций в г. Вологде.

С учетом недоказанности факта бездействия заявителей по демонтажу незаконно установленных рекламных конструкций управлением не доказан факт незаконного бездействия со стороны заявителей по проведению торгов.

Кроме того, антимонопольный орган должен также доказать, что совершение тех или иных действий органом публичной власти привело или могло привести к недопущению, ограничению конкуренции.

Управлением установлено, что вмененное администрации и департаменту бездействие направлено на обеспечение неконкурентных преимуществ ряду конкретных названных в решении хозяйствующих субъектов, имеющих большое количество незаконно установленных рекламных конструкций, путем предоставления этим участникам товарного рынка возможности эксплуатации "незаконно установленных" рекламных конструкций.

Вместе с тем в связи с отсутствием конкретно установленных обстоятельств по делу, таких как место установки рекламы, факт размещения именно рекламы, срок действия размещения, реквизиты выданных предписаний, совершение (бездействие) заявителями дальнейших действий, апелляционная коллегия также не может согласиться с таким выводом антимонопольного органа.

Суд первой инстанции указал в решении, что квалификация бездействия администрации и департамента как нарушения, направленного на обеспечение неконкурентных преимуществ именно конкретным хозяйствующим субъектам, исключена, если эти хозяйствующие субъекты не привлекались антимонопольным органом к участию в деле о нарушении антимонопольного законодательства в порядке пункта 3 части 1 статьи 42 Закона N 135-ФЗ и по этой причине не могли представить возражения в свою защиту.

С таким выводом апелляционная коллегия не может согласиться, поскольку исходя из нормы, содержащейся в части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а также с учетом правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Вместе с тем такой вывод суда не привел к принятию неправильного решения по делу.

Ссылка управления на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.07.2014 N 5798/14 также не может быть принята, поскольку в рамках рассмотренного Президиумом дела были установлены все фактические обстоятельства по делу.

С учетом изложенного апелляционная коллегия поддерживает вывод суда о том, что решение УФАС от 10.10.2014 (резолютивная часть оглашена 26.09.2014) N 2-15/14 не соответствует требованиям части 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы администрации и департамента, в связи с этим является недействительным.

По смыслу положений статей 50, 51 Закона N 135-ФЗ предписание антимонопольного органа должно быть только обоснованным, исполнимым и соразмерным совершенному правонарушению, а также направленным на устранение негативного воздействия на конкуренцию не свыше той меры, которая необходима.

Предписание должно быть логически согласовано с решением и направлено на устранение нарушений, установленных антимонопольным органом в рамках рассматриваемого дела по конкретному нарушению, а требования, изложенные в предписании, должны быть определенными, относимыми и исполнимыми.

В связи с тем, что основанием для выдачи предписания является решение комиссии антимонопольного органа по делу, то решение и предписание антимонопольного органа, касающиеся одного и того же факта нарушения антимонопольного законодательства, неразрывно связаны друг с другом.

Поскольку управлением не представлено доказательств, свидетельствующих о наличии оснований для принятия решения управления от 10.10.2014 N 2-15/14, то и предписания управления от 10.10.2014 по делу N 2-15/14, выданные администрации и департаменту, не отвечают вышеприведенным требованиям статей 50, 51 Закона N 135-ФЗ, в связи с этим правомерно признаны судом первой инстанции недействительными.

Доводы, приведенные управлением в апелляционной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции, им в соответствии со статьей 71 АПК РФ дана надлежащая оценка.

Оснований для отмены судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 30 ноября 2015 года по делу N А13-18524/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина В.И. Смирнов