Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 24 марта 2016 г. N 21АП-248/16

24 марта 2016 г.

Дело N А83-3914/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 марта 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 марта 2016 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Градовой О.Г.,

судей Горошко Н.П.,

Карева А.Ю.,

при ведении протокола секретарем Ждера А.Р.,

при участии:

лица, участвующие в деле, не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Службы финансового надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 03 декабря 2015 года по делу N А83-3914/2015 (судья Титков С.Я.)

по заявлению Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" в лице Судакского филиала Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" (298000, ул. Механизаторов, 8, г. Судак, Республика Крым)

к Службе финансового надзора Республики Крым (295006, бул. Ленина, 5/7, г. Симферополь, Республика Крым)

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Решением суда первой инстанции заявленные Государственным унитарным предприятием Республики Крым "Вода Крыма" в лице Судакского филиала Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Вода Крыма" (ОГРН 1149102120947 - л.д. 15-29, 69-76 т. 1, л.д. 19-20, 74-94 т. 2, далее - ГУП РК "Вода Крыма" или заявитель и Судакский филиал ГУП РК "Вода Крыма") требования о признании недействительным части представления Службы финансового надзора Республики Крым (ОГРН 1149102017536 - л.д.30-34, 46-50, 66-68 т. 1, далее - Крымфиннадзор) N 10-14/1417 от 24 апреля 2015 года удовлетворены частично:

- признан недействительным пункт 2 резолютивной части представления в части возложения обязанности возместить неправомерно выплаченную заработную плату в сумме 53.782,53 руб.,

- в остальной части о признании недействительным представления отказано.

С Крымфиннадзора в пользу заявителя взысканы расходы по уплаченной при подаче заявления госпошлины в сумме 3.000 руб.

Судебный акт мотивирован тем, что по законодательству Российской Федерации и коллективному договору ГУП РК "Вода Крыма" предусмотрена доплата за выполнение наряду со своей основной работой обязанностей временно отсутствующих работников, в том числе для начальников отделов, подразделений (л.д. 27-32 т. 2).

Крымфиннадзор подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить судебный акт в части признания недействительным пункта 2 представления и о взыскании судебных расходов в виде госпошлины в сумме 3.000 руб., отказать в удовлетворении этих требований. Основаниями для частичной отмены судебного акта Крымфиннадзор указывает принятие решения суда при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, и с нарушением норм материального и процессуального права. В апелляционной жалобе указано на то, что доплата начислялась в соответствии с украинским законодательством, согласно которого действовало законодательство СССР, не предусматривающее доплату начальникам отделов, подразделений за выполнение наряду со своей основной работой обязанностей временно отсутствующих работников (л.д. 46-50 т. 2).

Из отзыва на апелляционную жалобу следует, что ГУП РК "Вода Крыма" с доводами апелляционной жалобы не согласно, так как применению подлежит российское законодательство, которым не ограничивается возможность доплаты за выполнение работы отсутствующих работников начальникам отделов, подразделений (л.д. 62-64 т.2).

В судебном заседании с 10 по 17 марта 2016 года объявлялся перерыв. О судебных заседаниях на 10 и 17 марта 2016 года информация опубликована на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда 10 февраля и 11 марта 2016 года, о чем к делу приобщены доказательства (л.д. 45, 71 т. 2).

В судебном заседании 10 марта 2016 года представитель заявителя не согласился с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, а также пояснил, что Крымфиннадзор превысил свои полномочия по проведению проверки и вынесению представления, поскольку ГУП РК "Вода Крыма" не получало из государственных или муниципальных бюджетов денежных средств или гарантий. В судебное заседание 17 марта 2016 года представитель заявителя не явился.

В судебное заседание 10 и 17 марта 2016 года представитель Крымфиннадзора не явился, о времени и месте судебного заседания на 10 марта 2016 года этот участник извещен определением от 09 февраля 2016 года, копию которого получил 15 февраля 2016 года, что подтверждается почтовым уведомлением (л.д. 42-44 т. 2).

Учитывая эти обстоятельства, а также необязательность явки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, достаточность доказательств для рассмотрения дела, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд определил: рассмотреть дело без участия в судебном заседании представителя Крымфиннадзора.

В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Двадцать первый арбитражный апелляционный суд проверил законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, поскольку лица, участвующие в деле, не заявили возражений против проверки судебного акта только в обжалуемой части.

На основании статьи 268 АПК РФ Двадцать первый арбитражный апелляционный суд истребовал дополнительные доказательства (л.д. 74-94 т. 2) и установил следующие обстоятельства, подтвержденные совокупностью доказательств.

24 апреля 2015 года начальником Службы финансового надзора Республики Крым Токаревым П.В. на основании акта внеплановой выездной проверки финансово-хозяйственной деятельности N 10-22/3 от 10 апреля 2015 года направлено заявителю представление N 10-14/1417, пунктом 2 которого на Судакский филиал ГУП РК "Вода Крыма" возложена обязанность принять меры по возмещению неправомерно выплаченной заработной платы в сумме 53.782,53 руб, в дальнейшем не допускать необоснованное начисление и выплату заработной платы совместителям (л.д. 10-12, 61-63 т. 1).

Из названного акта проверки следует, что с 17 февраля по 20 марта 2015 года главным консультантом отдела финансового контроля и надзора органов исполнительной власти Управления финансового контроля и надзора органов исполнительной власти, учреждений при органах исполнительной власти Беспаловой Н.В. и консультантом этого же отдела Шаровой О.В. на основании поручения Главы Республики Крым, Председателя Совета министров Республики Крым Аксенова С.В. от 10 февраля 2015 года N 01-62/14 (л.д. 51 т. 1) проведена внеплановая выездная проверка финансово-хозяйственной деятельности Судакского филиала ГУП РК "Вода Крыма" за период с 1 января 2014 года по 31 января 2015 года, по результатам которой составлен акт N 10-22/3 (л.д. 85-134 т. 1).

Этой проверкой установлено (в том числе), что за выполнение совмещения профессий (должностей) руководителям отделов (лаборатории и бухгалтерии) начислена доплата:

- начальнику лаборатории Марченко Л.В. установлена и выплачена доплата за выполнение дополнительной работы за совмещение профессии пробоотборщика в размере 30% тарифной ставки пробоотборщика, с января 2014 года по декабрь 2014 года включительно выплачено 23.371,43 руб., начисления на ЕСВ на заработную плату составили 8. 926,50 руб., факт начисления доплаты подтвержден приказом Судакского филиала КРП "Вода Крыма" от 08 января 2014 года N 10 (л.д. 55 т. 1);

- после перевода со 02 июня 2014 года на должность заместителя главного бухгалтера Сиверской О.О., ей продолжено начисление доплаты за совмещение профессии экономиста по труду в размере 30% от оклада временного отсутствующего сотрудника, с июня по октябрь выплачена доплата в сумме 15.438,17 руб., начисления ЕСВ на заработную плату составили 5.846,43 руб., факт начисления доплаты подтвержден приказом N 128 от 29 мая 2014 года (л.д. 136 т. 1);

- общая сумма затрат на выплату доплат за совмещение профессий за проверяемый период составила 53.782,53 руб., что по выводам проверки противоречит требованиям п.п. "а" п. 15 Постановления Совета Министров СССР от 04 декабря 1981 года N 1145 "О порядке и условиях совмещения профессий (должностей) ".

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 151 Трудового кодекса Российской Федерации при совмещении профессий (должностей) работнику производится доплата; размер доплаты устанавливается по соглашению сторон трудового договора с учетом содержания и (или) объема дополнительной работы.

До 23 марта 2009 года на территории Российской Федерации вопросы доплаты за совмещение профессий (должностей) регулировались Постановлением Совмина СССР от 04 декабря 1981 года N 1145 "О порядке и условиях совмещения профессий (должностей)", пунктом 11 которого доплата производятся при условии, если на основную и дополнительную работы установлены межотраслевые, отраслевые и другие технически обоснованные нормы трудовых затрат (нормированные задания, нормы обслуживания, нормы времени, нормативы численности, штатные нормативы) или если эти работы выполняются по должностям, предусмотренным в штатах, утвержденных на основании типовых штатов. При этом это Постановление не распространялось на руководителей структурных подразделений, отделов, цехов, служб и их заместителей, что следует из подпункта "а" пункта 15 названного Постановления.

10 марта 2009 года принято Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 года N 216 (ред. от 29 марта 2014 года) "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", которым Постановление Совета Министров СССР от 04 декабря 1981 года N 1145 "О порядке и условиях совмещения профессий (должностей)" (СП СССР, 1982, N 2, ст. 7) признано не действующим на территории Российской Федерации.

23 марта 2009 года Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 года N 216 опубликовано в "Собрании законодательства РФ", N 12, ст. 1427.

В соответствии со статьей 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ (ред. от 31 декабря 2014 года, действовавшей на момент вынесения представления, далее - Закон N 6-ФКЗ) "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом (часть 1); нормативные правовые акты Автономной Республики Крым, Республики Крым действуют на территории Республики Крым до окончания переходного периода или до принятия соответствующих нормативного правового акта Российской Федерации и (или) нормативного правового акта Республики Крым.

Государственным Советом Республики Крым 11 апреля 2014 года было принято Постановление N 2025-6/14 (ред. от 18 апреля 2014 года) "О регулировании трудовых отношений в Республике Крым на переходный период", однако этот нормативный правовой акт Республики Крым регулировал оплату труда государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления. Этим Постановлением было установлено, что продолжает действовать порядок доплат, действовавший на день принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, в пределах утвержденного фонда оплаты труда.

Учитывая, что руководители отделов ГУП РК "Вода Крыма" не являлись (не являются) государственными служащими или должностными лицами местного самоуправления, этот нормативный правовой акт Республики Крым не может быть применен к возникшим правоотношениям по доплате за совмещение профессий руководителям отделов заявителя.

Таким образом, по вопросам выплаты доплат за совмещение профессий заявитель с 18 марта 2014 года обязан руководствоваться законодательством Российской Федерации, которое не запрещало доплаты за совмещение профессий руководителям отделов.

Как указано выше, доплата за совмещение профессий Сиверской О.О., как заместителю главного бухгалтера, производилась со 02 июня 2014 года, то есть в период, когда применению подлежало только законодательство Российской Федерации.

Доплата начальнику лаборатории Марченко Л.В. за период с 1 января по 18 марта 2014 года должна была производиться по законодательству Украины, по которому продолжало действовать Постановление Совмина СССР от 04 декабря 1981 года N 1145 "О порядке и условиях совмещения профессий (должностей)".

Однако, учитывая, что проверка была проведена и представление вынесено Крымфиннадзором после 18 марта 2014 года, предметом проверки и представления было соблюдение законодательства, которым с 18 марта 2014 года является законодательство Российской Федерации, коллективным договором заявителя предусмотрена произведенная доплата, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд считает, что не было оснований для выводов о нарушении заявителем законодательства о доплате за совмещение профессий.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как указано в представлении, которое является предметом обжалования, это представление принято в соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации регулирует полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Так, согласно части 1 этой статьи полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении таких полномочий органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля вправе проводить проверки, направлять объектам контроля акты, представления, что предусмотрено частью 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на 24 апреля 2015 года - дата представления) порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций. Этот порядок должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения.

Из утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 19 августа 2014 года N 285 Порядка осуществления Службой финансового надзора Республики Крым полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю (в ред. от 11 марта 2015 года, действовавшей на момент начала проведения проверки, по результатам которой направлено представление) следует, что Крымфиннадзор имел полномочия по реализации государственной политики Республики Крым в сфере внутреннего государственного финансового контроля (надзора), а также контроля за предприятиями, учреждениями и организациями, созданными (основанными) в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Крым (пункт 1). Объектами контроля являются, в том числе, объекты государственного финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами Республики Крым; предприятия, созданные (основанные) в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Крым (пункт 4).

Согласно пунктам 1.1 и 1.2 Положения о Службе финансового надзора Республики Крым, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июня 2014 года N 170 (в ред. от 10 апреля 2015 года, действовавшей на момент направления представления), Крымфиннадзор является исполнительным органом государственной власти Республики Крым, реализующим государственную политику Республики Крым в сфере внутреннего государственного финансового контроля (надзора), а также контроля за предприятиями, созданными (основанными) в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Крым. Крымфиннадзор осуществляет функции по контролю и надзору в финансовой сфере, финансово-бюджетной сфере, в сфере закупок товаров, работ и услуг, за использованием региональным оператором средств бюджета Республики Крым.

Из установленных судами обстоятельств следует, что проведенная Крымфиннадзором проверка не связана с осуществлением полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю (надзору), в рамках которого возможно направление представлений. Поскольку объект проверки не осуществлял закупок по контрактной системе для обеспечения государственных нужд Республики Крым, у него не было бюджетных правоотношений, он не обязан к составлению отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе государственных (муниципальных) заданий.

Из представленного Устава ГУП Республики Крым "Вода Крыма" и сведений из Единого государственного реестра юридических лиц Российской Федерации следует, что это предприятие первично зарегистрировано 22 марта 1996 года по законодательству Украины, предприятие является коммерческой организацией, не наделенной правом собственности на закрепленное имущество, находящееся в собственности Республики Крым, имущество предприятия относится к государственной собственности Республики Крым (л.д. 74-94 т. 2).

Согласно судебной практике, изложенной в постановлениях суда кассационной инстанции (дела N N А83-1580/2015, А83-1440/2015), Крымфиннадзор в марте - апреле 2015 года не имел полномочий на осуществление внутреннего (муниципального) финансового контроля в отношении заявителя.

На основании изложенного Двадцать первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что направленное представление (пункт 2) Крымфиннадзора не соответствует закону или иным нормативным правовым актам (названным выше) и незаконно возлагает на заявителя обязанность по возмещению выплаченной доплаты за совмещение профессий, что нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а потому такой ненормативный правовой акт правомерно признан судом первой инстанции недействительным. Апелляционная жалоба необоснованна и удовлетворению не подлежит. Судом первой инстанции решение принято при полном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, и без нарушений норм материального и процессуального права, иных оснований для отмены (изменения) судебного акта не установлено.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 03 декабря 2015 года по делу N А83-3914/2015 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Службы финансового надзора Республики Крым оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия. Днем принятия постановления считается изготовление постановления в полном объеме. Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в полномочный арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

О.Г. Градова

Судьи

Н.П. Горошко А.Ю. Карев