Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2016 г. N 17АП-1214/16

г. Пермь

22 марта 2016 г.

Дело N А60-22277/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 марта 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васильевой Е.В.,

судей Гуляковой Г.Н., Савельевой Н.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Горбуновой Л.Д.,

при участии

от истца Финансового управления администрации Артемовского городского округа (ИНН 6602013664, ОГРН 1106602000614) - Лесовских М.В., удостоверение, доверенность от 13.01.2016;

от ответчика Счетной палаты Артемовского городского округа (ОГРН 1116677000461, ИНН 6677000479) - Брусницына Т.С., паспорт, доверенность от 09.03.2015, ее председатель - Курьина Е.А., паспорт, решение от 22.11.2011 (л.д. 53 том 1);

от третьего лица Администрации Артемовского городского округа - не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы Финансового управления администрации Артемовского городского округа и Счетной палаты Артемовского городского округа

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 30 ноября 2015 года

по делу N А60-22277/2015,

принятое судьей Мартемьянова В.Б.

по заявлению Финансового управления администрации Артемовского городского округа

к Счетной палате Артемовского городского округа и ее председателю,

третье лицо - Администрация Артемовского городского округа

об оспаривании представлений, решений и действий (бездействия),

установил:

Финансовое управление администрации Артемовского городского округа (далее - заявитель, Финансовое управление, Управление) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области со следующими требованиями к Счетной палате Артемовского городского округа (далее - Счетная палата):

- о признании незаконными действий по проведению проверки соблюдения законодательства при использовании средств бюджета Артемовского городского округа на содержание Финансового управления (далее - контрольное мероприятие) в части всех выводов, изложенных в резолютивной части акта проверки от 25.03.2015;

- о признании незаконными действий по проведению контрольного мероприятия в части всех выводов, изложенных в описательно-мотивировочной части акта проверки от 25.03.2015;

- о признании недействительным представления от 06.04.2015 N 4 в адрес Финансового управления

- о признании недействительным представления от 06.04.2015 N 5 в адрес главы администрации Артемовского городского округа;

- о признании незаконными действия в части отказа в принятии возражений и замечаний Финансового управления на акт проверки;

- о признании незаконным бездействия, выразившегося в отсутствии ответов на обращения Финансового управления от 25.03.2015 N 01/193 и от 23.04.2015 N 06/304, в непринятии возражений и замечаний управления на акт проверки.

В порядке устранения нарушения своих прав и законных интересов заявителя просит обязать Счетную палату принять возражения и замечания Финансового управления к акту проверки от 25.03.2015 и исключить из названного акта формулировки и выводы, которые Финансовое управление указало в своих возражениях и замечаниях (с учетом принятого судом уточнения заявленных требований - л.д.124-127 том 1).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация Артемовского городского округа (далее - Администрация).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 30.11.2015 производство по делу прекращено в части требований Управления о признании незаконными действий Счетной палаты по проведению контрольного мероприятия в части всех выводов, изложенных в резолютивной и описательно-мотивировочной части акта проверки от 25.03.2015, а также в части требований об отказе в принятии возражений и замечаний на акт проверки, о признании незаконным бездействия, выразившегося в отсутствии ответов на обращения от 25.03.2015 N 01/193 и от 23.04.2015 N 06/304, в непринятии возражений и замечаний Управления на акт проверки. Требования Финансового управления удовлетворены частично: признано недействительным представление Счетной палаты от 06.04.2015 N 4. В удовлетворении остальной части заявленных требований (в признании недействительным представления от 06.04.2015 N 5) отказано.

Не согласившись с указанным решением суда, Финансовое управление и Счетная палата обжаловали решение суда в порядке апелляционного производства.

Финансовое управление в апелляционной жалобе просит решение суда отменить в части прекращения производства по делу и в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным представления от 06.04.2015 N 5 и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявитель указывает, что премии руководителю финансового органа начисляются и выплачиваются из фонда оплаты труда Финансового управления, следовательно, представление N 5 в оспариваемой заявителем части явно нарушает права Финансового управления, несмотря на то, что адресовано главе Администрации, как представителю нанимателя. Финансовое управление также указывает, что оспаривало не сам акт проверки как ненормативный правовой акт, который содержит обязательные к исполнению требования, а оспаривало действия Счетной палаты по проведению контрольного мероприятия в части выводов Счетной палаты, изложенных в документах контрольного мероприятия.

Представитель Финансового управления в судебном заседании на доводах апелляционной жалобы настаивал.

Счетная палата, не согласившись с решением суда в части удовлетворения требований заявителя, просит решение суда в указанной части отменить.

В обоснование жалобы указывает, что поскольку в ходе проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства, Счетная палата правомерно направила в адрес Финансового управления представление, содержащее рекомендательные меры по устранению допущенных нарушений. Считает, что при назначении премии руководителю Финансового управления необоснованно применялось Положение о премировании руководителей отраслевых, функциональных и территориальных органов местного самоуправления Артемовского городского округа. Также полагает, что в 2014 году в нарушение решения Думы N 330 и распоряжения N 333 главой Администрации подписаны распоряжения Администрации на выплату премии исполняющему обязанности начальника Финансового управления Бачуриной О.Г. за выполнение задач и функций, возложенных на Финансовое управление. В указанных распоряжениях не указано, за какой период работы назначается премия (месяц, квартал, год), не прописано название каждой выплаты, ее размер, не конкретизированы условия премирования (за выполнение каких особо важных и срочных работ, ответственных поручений главы Администрации). Кроме того, в нарушение пункта 19 Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативно правовыми актами, утвержденной приказом Минтруда РСФСР от 22.11.1990 года N 2, в 2013 и 2014 годах Финансовым управлением на единовременные премии (к праздникам, юбилеям) начислялся уральский коэффициент. Считает, что заключение Счетной палаты от 07.04.2015 на замечания (пояснения) Финансового управления к акту проверки от 25.03.2015, данное инспектором Счетной палаты Вельских Е.Б. дано в соответствии с действующим законодательством; все обращения Финансового управления рассмотрены Счетной палатой в соответствии с действующим законодательством.

Присутствующий в судебном заседании представитель Счетной палаты на доводах апелляционной жалобы настаивал.

Третье лицо поддержало позицию заявителя по основаниям, изложенным в отзыве.

Финансовое управление с доводами апелляционной жалобы Счетной палаты не согласно по мотивам, указанным в отзыве, просит в удовлетворении апелляционной жалобы Счетной палаты отказать, приобщить к материалам дела дополнительные документы, приложенные к отзыву.

Согласно части 2 ст.268 АПК РФ дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд признает эти причины уважительными.

Документы, представленные для обоснования возражений относительно апелляционной жалобы в соответствии со статьей 262 настоящего Кодекса, принимаются и рассматриваются арбитражным судом апелляционной инстанции по существу (абзац второй части 2 ст.268).

Документы, приложенные к отзыву в обоснование возражений апелляционной жалобы, приобщены к делу на основании второго абзаца части 2 ст.268 АПК РФ.

Третье лицо, надлежащим образом уведомленное о времени и месте судебного разбирательства, письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило, в суд апелляционной инстанции своего представителя не направило, что в порядке части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в соответствии с планом работы на 2015 г. Счетной палатой в период с 17.02.2015 по 25.03.2015 на основании распоряжения от 17.02.2015 проведено контрольное мероприятие "Проверка соблюдения законодательства при использовании средств бюджета Артемовского городского округа на содержание управления, в том числе правильности начисления и выплаты заработной платы за 2013-2014 годы", по результатам которой составлен акт проверки от 25.03.2015.

В данном акте указано на то, что в Финансовом управлении неправомерно начислены и выплачены премии начальнику управления, исполняющему обязанности начальника управления, заместителю начальника управления в общей сумме 348,5 тыс. руб., начисления на оплату труда (30,2 %) в сумме 105,2 тыс. руб.; в нарушение решения Думы Артемовского городского округа "Об оплате труда муниципальных служащих Артемовского городского округа" в 2013 г. муниципальным служащим, замещающим должности в управлении, в связи с увеличением окладов с 01.10.2013 произведен перерасчет выплаченной ранее материальной помощи на общую сумму 5,3 тыс. руб.; неправомерно начислялся на единовременные выплаты (премии к праздникам, юбилеям) уральский коэффициент за 2013-2014 г. в общей сумме 5,6 тыс. руб.; неэффективно планируются бюджетные расходы - необоснованно завышен плановый фонд оплаты труда на 2013 г. на сумму 97,6 тыс. руб., на 2014 г. - на сумму 101,6 тыс. руб.; в 2014 г. исполняющему обязанности начальника управления незаконно выплачена надбавка за выслугу лет в сумме 12,1 тыс. руб.; управлением не подтверждена законность и обоснованность использования бюджетных средств на выплату премий за проверяемый период в общей сумме 347,4 тыс. руб., начисленной за выполнение особо важных и срочных работ работникам управления; в нарушение решения Думы Артемовского городского округа "Об оплате труда муниципальных служащих Артемовского городского округа" в 2013 г. муниципальным служащим, замещающим должности в управлении, ежемесячная надбавка за особые условия муниципальной службы на 2013 г. установлена приказом управления.

Финансовым управлением на указанный акт проверки представлены возражения и замечания, направленные в адрес Счетной палаты письмом от 01.04.2015 N 01/217.

Счетная палата направила в адрес Финансового управления заключение от 07.04.2015 на замечания (пояснения) управления.

По результатам контрольного мероприятия Счетной палатой принято решение направить в адрес Финансового управления представление от 06.04.2015 N 4, которым ему предложено принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, провести анализ причин ненадлежащего исполнения бюджетного законодательства и муниципальных правовых актов; принять меры по возврату в местный бюджет необоснованно и незаконно израсходованных бюджетных средств в сумме 106,9 тыс. руб.; о результатах рассмотрения представления проинформировать Счетную палату до 06.05.2015.

Также Счетной палатой в адрес Главы администрации Артемовского городского округа направлено представление от 06.04.2015 N 5, в котором указано, что в 2014 г. неправомерно начислены и выплачены премии исполняющему обязанности начальника Управления в сумме 76,5 тыс. руб., в связи с чем Администрации предлагается обеспечить возврат в местный бюджет необоснованно и незаконно израсходованных бюджетных средств в сумме 99,6 тыс. руб. (76,5 тыс. руб. + начисленные на них обязательные платежи (30,2 %) в сумме 23,1 тыс. руб.); о результатах рассмотрения представления проинформировать Счетную палату до 06.05.2015

Финансовым управлением в адрес Счетной палаты направлены письма от 25.03.2015 N 01/193 о дополнительном разъяснении положений о премировании и от 23.04.2015 N 06/304 о запросе документов.

Счетная палата направила Финансовому управлению ответ от 06.05.2015 N 148 на письмо от 23.04.2015 N 06/304, в котором разъяснила свою позицию относительно рассмотрения письма от 25.03.2015 N 01/193.

Полагая, что решения и действия (бездействие) Счетной палаты, осуществленные в рамках проведения контрольного мероприятия, являются незаконными, Финансовое управление обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Изучив доводы апелляционных жалоб и письменных отзывов на нее, заслушав представителей сторон, оценив представленные доказательства в соответствии с положениями ст. 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены решения арбитражного суда.

Из заявления Финансового управления (с учетом уточнений) следует, что заявителем заявлено несколько требований, связанных с проведением Счетной палатой проверки использования Финансовым управлением средств бюджета Артемовского городского округа, в том числе по вопросу правильности начисления и выплаты им заработной платы за 2013-2014 годы:

- о признании незаконными действий по изложению в акте проверки от 25.03.2015 выводов о выявленных нарушениях;

- о признании незаконными действий в части отказа в принятии возражений и замечаний на акт проверки (бездействия по непринятию этих возражений и замечаний);

- о признании незаконным бездействия, выразившегося в отсутствии ответов на обращения Управления от 25.03.2015 N 01/193 и от 23.04.2015 N06/304.

Прекращая производство по делу в данной части, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что названные требования сводятся к оспариванию акта проверки от 25.03.2015, который не является ненормативным правовым актом и не подлежит оспариванию в арбитражном суде.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч.1 ст.198 АПК РФ).

Под ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

Из акта проверки от 25.03.2015 следует, что в нем содержатся лишь сведения и информация, полученные в результате проверки, а также выводы проверяющих (двух инспекторов Счетной палаты) о наличии нарушений бюджетного законодательства. Однако данные выводы не являются обязательными для Финансового управления, руководитель Счетной палаты может и не согласиться с ними.

Составление Счетной палатой акта проверки и вручение его экземпляра проверяемой организации предоставляет последней возможность представить возражения и пояснения по выявленным нарушениям еще до вынесения своего суждения должностным лицом, уполномоченным выставлять от имени Счетной палаты представления и предписания, обязательные для рассмотрения и исполнения иными юридическими лицами.

Таким образом, составление в отношении Финансового управления акта проверки от 25.03.2015 с изложением в его резолютивной или описательно-мотивировочной частях каких-либо выводов не могло нарушить права и законные интересы заявителя.

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не нарушал законные права и интересы заявителя, арбитражный суд прекращает производство по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ (пункт 18 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Отказ Счетной палаты в принятии возражений и замечаний на акт проверки в том смысле, в каком он оспаривается заявителем по настоящему делу (как несогласие Счетной палаты признать доводы Финансового управления обоснованными), также, в принципе, не может нарушать прав и законных интересов проверяемого лица. Незаконным мог быть отказ Счетной палаты рассматривать возражения проверяемой организации на акт проверки, но не мотивированное отклонение этих возражений (замечаний) контролирующей организацией. Между тем представитель Финансового управления в заседании суда апелляционной инстанции подтвердил, что его возражения на акт проверки приняты Счетной палатой к рассмотрению.

При этом действующие нормы бюджетного законодательства и АПК РФ не препятствуют тому, чтобы в ходе обжалования представлений или предписаний надзорного органа, среди прочего, было проверено соблюдение им требований, предъявляемых к проведению проверки и составлению акта по ее результатам.

По аналогичным основаниям не может быть признано самостоятельным предметом оспаривания бездействие, выразившееся в отсутствии ответов на обращения Управления от 25.03.2015 N 01/193 и от 23.04.2015 N06/304.

Как указано представителями Счетной палатой и не опровергнуто представителем Финансового управления, фактически обращение Управления от 25.03.2015 N 01/193 (л.д.12 том 20) направлено в адрес Счетной палаты на ее требование о представлении документов, необходимых для проведения проверки. То есть, по сути, в нем выражено сообщение об отсутствии у Финансового управления соответствующих документов, несогласие с тем, что такие документы должны оформляться Управлением. На повторный запрос от 23.04.2015 N06/304 Финансовому управлению даны соответствующие разъяснения (л.д.10,13 том 2).

То есть указанные запросы и ответы на них непосредственно связаны с проведением Счетной палатой проверки использования Финансовым управлением бюджетных средств, в связи с чем их правомерность также может быть проверена судом лишь при оспаривании итогового ненормативного акта бюджетного контроля. Само по себе бездействие Счетной палаты, выразившееся в отсутствии ответов на рассматриваемые запросы, прав и законных интересов заявителя нарушить не может.

На основании изложенного суд обоснованно прекратил производство по делу в части указанных выше требований.

Доводы заявителя об отсутствии законных оснований для прекращения производства по делу основаны на ошибочном толковании вышеприведенных норм и подлежат отклонению.

Удовлетворяя требования заявителя и признавая недействительным представление Счетной палаты N 4, суд первой инстанции ошибочно не стал рассматривать его по существу. Однако данный вывод не привел к принятию неправильного решения.

В соответствии с ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативных правовых актов, действий (решений) государственных органов недействительными (незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: несоответствия данных актов, действий закону и нарушения ими законных прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В силу ст.266.1 названного Кодекса объектами государственного (муниципального) финансового контроля, в частности, являются главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации; государственные (муниципальные) учреждения.

Согласно ч. 4 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В соответствии с п. 1, 2 ст. 1, п. 2 ст. 8, ст. 9 Положения о Счетной палате Артемовского городского округа, принятого решением Думы Артемовского городского округа от 22.11.2011 N 1215, Счетная палата является контрольно-счетным органом Артемовского городского округа, а также постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Внешний финансовый контроль осуществляется счетной палатой в отношении органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности. Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется счетной палатой в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия счетной палатой составляется соответствующий акт, который подписывается должностными лицами счетной палаты, участвующими в проведении контрольного мероприятия, и доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций.

Финансовое управление является функциональным органом администрации Артемовского городского округа, выполняющим функции по формированию и исполнению его бюджета, входит в структуру Администрации (пункты 1, 2 Положения, принятого решением Думы Артемовского городского округа от 28.10.2010 N 958 и действовавшего в 2013-2014 гг.; пункты 1, 2 Положения, принятого решением Думы Артемовского городского округа от 26.02.2015 N625 и действующего в настоящее время).

Исходя из положений перечисленных норм, суд первой инстанции сделал правильный вывод о наличии у Счетной палаты полномочий для проведения в отношении Финансового управления контрольного мероприятия и составления по результатам контрольного мероприятия акта проверки.

Согласно ст. 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с пунктом 2 ст.270.2 указанного Кодекса под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Оспариваемым представлением от 06.04.2015 N 4 Финансовому управлению предложено принять меры по возврату в местный бюджет необоснованно и незаконно израсходованных бюджетных средств в сумме 106,9 тыс. руб., из них в сумме 99,6 тыс. руб., направленных на выплату премии исполняющему обязанности начальника Управления (76,5 тыс. руб. непосредственно на премии, 23,1 тыс. руб. начисленных на них обязательных платежей), а в сумме 7,3 тыс. руб. - в виде уральского коэффициента, начисленного на единовременные выплаты (премии к праздникам, юбилеям) за 2013-2014 г. в сумме 5,6 тыс. руб. вместе с обязательными платежами в сумме 1,7 тыс. руб.

Статьей 70 БК РФ установлено, что бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства в том числе на оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников.

Таким образом, необоснованные начисления и выплаты муниципальным служащим могут привести к нецелевому или необоснованному расходованию бюджетных средств.

Вместе с тем в рассматриваемом случае Счетной палатой не установлены факты неправомерных или излишних выплат муниципальным органом своим служащим.

По мнению Счетной платы, глава Администрации неправомерно, в нарушение пункта 4 Положения об оплате труда муниципальных служащих Артемовского городского округа, утвержденного решением Думы Артемовского городского округа от 24.04.2008 N 330, и Положения о премировании руководителей отраслевых, функциональных и территориальных органов местного самоуправления Артемовского городского округа, утвержденного распоряжением главы Артемовского городского округа от 21.05.2008 N 333, подписал распоряжения о выплате премий исполняющему обязанности начальника Финансового управления Бачуриной О.Г.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона Российской Федерации от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч.4 ст.86 БК РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

Положение об оплате труда муниципальных служащих Артемовского городского округа, утвержденное решением Думы Артемовского городского округа от 24.04.2008 N 330, распространяется на муниципальных служащих Артемовского городского округа. Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат.

В денежное содержание муниципального служащего включаются ежемесячные и иные дополнительные выплаты, в том числе ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы.

Пунктом 4 Положения установлено, что сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов лицам, замещающим должности муниципальной службы Артемовского городского округа, предусматриваются следующие размеры ежемесячных и иных дополнительных выплат, в том числе выплат единовременного характера, в расчете на год:

1) надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы - до десяти должностных окладов;

1.1) надбавка к должностному окладу за классный чин муниципальным служащим - до одного должностного оклада;

2) надбавка к должностному окладу за выслугу лет - до трех должностных окладов;

3) премии по результатам работы - до шести должностных окладов;

4) материальная помощь - до двух должностных окладов;

5) надбавка к должностному окладу муниципальных служащих городского округа, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, исходя из фактически установленного размера, но не выше 1,5 должностного оклада.

Согласно п.5 Положения размеры должностных окладов муниципальных служащих городского округа утверждаются решением Думы Артемовского городского округа.

Пунктом 7 Положения предусмотрено, что муниципальным служащим, замещающим должности муниципальной службы городского округа, устанавливаются: 1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы в размере до 83% должностного оклада.

Ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы в зависимости от режима труда устанавливается распоряжением или приказом руководителя органа местного самоуправления каждому работнику индивидуально. Условия и порядок выплаты определяются Положением о порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия муниципальной службы, утверждаемым руководителем органа местного самоуправления городского округа.

Ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы руководителям отраслевых, функциональных и территориальных органов местного самоуправления устанавливается главой администрации Артемовского городского округа. Условия и порядок выплаты определяются Положением о порядке выплаты ежемесячной к должностному окладу за особые условия муниципальной службы руководителям отраслевых, функциональных и территориальных органов местного самоуправления городского округа.

Распоряжением Главы Артемовского городского округа от 21.05.2008 N 333 утверждено Положение о премировании руководителей отраслевых, функциональных и территориальных органов местного самоуправления Артемовского городского округа (л.д.22 том 2), согласно которому премирование производится: по результатам за месяц за качественное и своевременное выполнение должностных обязанностей в размере до 50% от должностного оклада; по результатам работы за квартал, в соответствии с личным вкладом каждого работника в общие результаты деятельности администрации в размере до 50% от должностного оклада за фактически отработанное время в течение квартала.

Кроме того, Распоряжением Главы Артемовского городского округа от 21.05.2008 N 334 утверждено Положение о премировании работников администрации Артемовского городского округа (л.д.147 том 1), в соответствии с которым премирование работников, замещающих должности муниципальной службы городского округа, производится: по результатам за месяц за качественное и своевременное выполнение должностных обязанностей в размере до 50% от должностного оклада; по результатам работы за квартал, в соответствии с личным вкладом каждого работника в общие результаты деятельности администрации в размере до 50% от должностного оклада за фактически отработанное время в течение квартала.

В соответствии с пунктом 22 части 6 ст.29.1 Устава Артемовского городского округа, утвержденным решением Артемовской городской Думы от 16.06.2005 N 530, Глава Администрации городского округа наделяется следующими полномочиями: назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов местного самоуправления городского округа, принимает меры поощрения и дисциплинарной ответственности к назначаемым им должностным лицам местного самоуправления.

Согласно ст.37 Устава к должностным лицам местного самоуправления городского округа в соответствии с законодательством и настоящим Уставом относятся:1) глава городского округа; 2) глава Администрации городского округа; 3) руководители иных органов местного самоуправления городского округа; 4) первый заместитель главы Администрации городского округа, заместители главы Администрации городского округа; 5) председатель (начальник, заведующий) отраслевого (функционального) органа, глава (начальник, заведующий) территориального органа Администрации городского округа, наделенного правами юридического лица. Глава городского округа, председатель избирательной комиссии городского округа замещают муниципальные должности. Руководитель контрольно-счетного органа городского округа, руководители иных органов местного самоуправления городского округа замещают должности муниципальной службы.

На основании изложенного, распоряжения Главы Администрации о премировании и. о. начальника Финансового управления являются законным основанием для начисления и выплаты всех видов премий, в том числе премии за выполнение особо важных и срочных работ.

Факты превышения выплат, произведенных в пользу и. о. начальника Финансового управления, над выплатами, допустимыми указанными выше положениями о премировании, Счетной палатой не установлены.

Из оспариваемого представления от 06.04.2015 N 4 также следует, что Управлением неправомерно начислялся уральский коэффициент на единовременные выплаты (премии к праздникам, юбилеям) за 2013-2014 годы - в нарушение п.19 Инструкции, утвержденной приказом Министерства труда РСФСР от 22 ноября 1990 г. N 2, согласно которому в состав заработка, на который начисляются надбавки (районные коэффициенты), не включаются выплаты по единовременному вознаграждению за выслугу лет, вознаграждение по итогам работы за год, выплаты по среднему заработку, материальная помощь, а также выплаты, носящие разовый поощрительный характер и не обусловленные системой оплаты труда.

Однако Счетной палатой не учтено, что пункт 19 Инструкции в части невключения в заработок вознаграждения за выслугу лет и вознаграждения по итогам работы за год, предусмотренных системой оплаты труда, не применяется еще с принятия Закона от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и Указа Президента Российской Федерации от 15 ноября 1991 г. N 210, которым были сняты ограничения на заработную плату (Решение Верховного Суда РФ от 01.12.2015 N АКПИ15-1253).

Кроме того, с 01.02.2002 вступил в силу Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (далее - ТК РФ).

Согласно статье 129 данного Кодекса заработная плата (оплата труда работника) - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

В соответствии с положениями статьи 135 ТК РФ заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда. Системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Локальные нормативные акты, устанавливающие системы оплаты труда, принимаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников. Условия оплаты труда, определенные трудовым договором, не могут быть ухудшены по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами. Условия оплаты труда, определенные коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, не могут быть ухудшены по сравнению с установленными трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Статьей 164 ТК РФ установлены понятия гарантий и компенсаций. Так гарантии - средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений, а компенсации - денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных обязанностей, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Согласно статье 165 ТК РФ помимо общих гарантий и компенсаций, предусмотренных настоящим Кодексом (гарантии при приеме на работу, переводе на другую работу, по оплате труда и другие), работникам предоставляются гарантии и компенсации при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска.

Статьей 148 ТК РФ установлено, что оплата труда на работах в местностях с особыми климатическими условиями производится в порядке и размерах не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

В силу статей 315-317 ТК РФ для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусмотрено применение районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате, размер которых устанавливается Правительством Российской Федерации. Аналогичные нормы предусмотрены статьями 10 и 11 Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".

В соответствии со статьей 10 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" размер районного коэффициента и порядок его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, пособий, стипендий и компенсаций лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Заработная плата с учетом районного коэффициента, установленного в соответствии с настоящей статьей, относится к расходам работодателя на оплату труда в полном объеме.

На территории Свердловской области применяется коэффициент 1,15 (Постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 02.07.1987 N 403/20-155 "О размерах и порядке применения районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих, для которых они не установлены, на Урале и в производственных отраслях в северных и восточных районах Казахской ССР").

Начисление районных коэффициентов и процентных надбавок производится на фактический заработок работника, полученный в соответствующем месяце. В этот заработок включаются в частности, оплата по тарифным ставкам и окладам; надбавки и доплаты; повышенная оплата сверхурочных работ и работы в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни; оплата простоя; премии, обусловленные системой оплаты труда; вознаграждение за выслугу лет, выплачиваемое ежемесячно, ежеквартально или единовременно (пункт 1 разъяснения Минтруда России от 11.09.1995 N 3, утвержденного Постановлением от 11.09.1995 N 49).

Рассматриваемые по настоящему делу премии к праздникам и юбилеям предусмотрены положением о премировании работников Финансового управления, являются стимулирующими, по смыслу приведенных норм ТК РФ, включаются в систему оплаты труда и, таким образом, включаются в состав заработной платы, на которую начисляется процентная надбавка за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Таким образом, оспариваемое представление Счетной палаты от 06.04.2015 N 4 в указанной части не соответствует положениям Трудового кодекса Российской Федерации и Закону от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 и ограничивает право работника на получение вознаграждения за труд в размере, установленном трудовым законодательством.

В остальной части представление Счетной палаты не соответствует требованиям исполнимости и, соответственно, также правомерно признано судом недействительным.

В признании недействительным представления от 06.04.2015 N 5, внесенного Счетной палатой в адрес главы администрации Артемовского городского округа, суд первой инстанции отказал правомерно, поскольку оно, если и нарушает права и законные интересы, то не Финансового управления. То есть в этом случае оно является ненадлежащим истцом.

При таком положении решение арбитражного суда первой инстанции принято без нарушения норм материального и процессуального права. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имеется.

В удовлетворении апелляционных жалоб следует отказать.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 30 ноября 2015 года по делу N А60-22277/2015 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.В. Васильева

Судьи

Г.Н. Гулякова Н.М. Савельева