Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 24 марта 2016 г. N 02АП-1222/16

г. Киров

24 марта 2016 г.

Дело N А82-16464/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 марта 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 марта 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе судьи Кононова П.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.01.2016 по делу N А82-16464/2015, принятое в порядке упрощенного производства судом в составе судьи Глызиной А.В.

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области

к Федеральному государственному унитарному предприятию "Почта России"

о привлечении к административной ответственности,

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области (далее - заявитель, Управление Роскомнадзора, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о привлечении Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" (далее - ответчик, ФГУП "Почта России", Предприятие) к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) за осуществление деятельности в области оказания услуг почтовой связи с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Решением суда от 12.01.2016, принятым в порядке упрощенного производства, в удовлетворении заявленного требования отказано в связи с признанием совершенного Предприятием административного правонарушения малозначительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Роскомнадзора обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, которым привлечь ФГУП "Почта России" к административной ответственности.

Административный орган не согласен с выводом суда об отсутствии существенного ущерба охраняемым общественным отношениям вследствие совершения Предприятием административного правонарушения и применением статьи 2.9 КоАП РФ. По мнению заявителя, суд при вынесении обжалуемого решения не принял во внимание наличие в деле сведений о совершении ФГУП "Почта России" нарушения, затрагивающего права потребителя (Балабаева С.А.), о неоднократном привлечении ответчика к административной ответственности за однородные правонарушения, а также не учел то обстоятельство, что состав административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, является формальным и не требует наступления каких-либо последствий.

ФГУП "Почта России" в лице филиала по Ярославской области представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. ФГУП "Почта России" заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела ФГУП "Почта России" осуществляет деятельность по оказанию услуг почтовой связи на основании лицензии N 108074, выданной Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций 11.04.2013. Срок действия лицензии установлен до 11.04.2018. Условием осуществления данного вида деятельности является соблюдение Предприятием лицензионных требований, в частности, правил оказания услуг почтовой связи.

14.10.2015 в Управление Роскомнадзора поступило обращение депутата Ярославской областной Думы (шестого созыва) Балабаева С.А., в котором сообщается о возможном нарушении со стороны ФГУП "Почта России" правил оказания услуг почтовой связи, контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции.

По результатам рассмотрения данного обращения должностным лицом административного органа установлено, что 11.09.2015 Предприятием от депутата Ярославской областной Думы Балабаева С.А. принято к пересылке заказное письмо в адрес Департамента государственной жилищной инспекции по Ярославской области, которое поступило на объект почтовой связи места назначения 15.09.2015 (согласно штемпелю на конверте). Таким образом, срок пересылки письма составил 3 дня (без учета дня приема).

Вместе с тем, согласно пункту 6 Нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.03.2006 N 160 (далее - Нормативы N 160), контрольный срок пересылки письменной корреспонденции (без учета дня приема) на территории административных центров субъектов Российской Федерации составляет 2 дня, то есть при указанных выше обстоятельствах превышен на 1 день.

Проанализировав данные обстоятельства, должностное лицо Управления Роскомнадзора сделало вывод о том, что оператором связи (Предприятием) были нарушены требования пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи), подпункта "а" пункта 46 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных приказом Министерства связи и массовых коммуникаций от 31.07.2014 N 234 (далее - Правила N 234), пункта 5 лицензионных требований, являющихся приложением к лицензии.

12.11.2015 по факту данного нарушения в отношении ФГУП "Почта России" в присутствии его представителя по доверенности составлен протокол N 761 об административном правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ (л.д. 7-8).

В порядке статьи 23.1 КоАП РФ и в соответствии со статьями 202 - 206 АПК РФ заявитель, требуя привлечь ответчика к административной ответственности, обратился в Арбитражный суд Ярославской области.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии и доказанности в деянии Предприятия всех элементов состава вмененного ему административного правонарушения, и отсутствие существенных процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении, однако, суд освободил ответчика от административной ответственности ввиду малозначительности совершенного деяния. В связи с указанным в удовлетворении заявленного требования административному органу было отказано, ФГУП "Почта России" объявлено устное замечание.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно составленному Управлением Роскомнадзора протоколу об административном правонарушении от 12.11.2015 заявителем в действиях ФГУП "Почта России" выявлены признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

В названной норме установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Статьей 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) определено, что лицензия - это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности, которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом.

Режим лицензирования предполагает принятие лицензиатом дополнительных обязательств, соблюдение которых составляет часть лицензионного контроля.

В силу этого нарушение лицензиатом принятых в публичном порядке дополнительных частноправовых по своей природе обязательств является не только нарушением гражданско-правового обязательства, но и должно рассматриваться как публично-правовое нарушение режима лицензирования.

Из статей 1, 12 Закона N 99-ФЗ, статей 29, 46 Закона о связи, статьи 17 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" (далее - Закон о почтовой связи), положений Перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 N 87, усматривается следующее.

Услуги почтовой связи являются лицензируемым видом деятельности.

Лицензиат, то есть лицо, имеющее лицензию, обязано выполнять лицензионные требования и условия, которые установлены уполномоченным органом, в том числе для услуг почтовой связи определены в названном выше постановлении Правительства Российской Федерации.

При этом в перечне лицензионных условий обозначено следующее: оказание услуг в соответствии с правилами оказания услуг связи, утвержденными Правительством Российской Федерации, в частности, в соответствии с Правилами N 234.

Изложенное позволяет сделать вывод, что нарушение лицензиатом требований к оказанию услуг связи, содержащихся в Правилах N 234, при наличии возможности и непринятии мер к соблюдению указанных требований, образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 46 Правил N 234 операторы почтовой связи обязаны пересылать почтовые отправления и осуществлять почтовые переводы в установленные сроки.

В Нормативах N 160 контрольный срок пересылки письменной корреспонденции (без учета дня приема) на территории административных центров субъектов Российской Федерации определен продолжительностью в 2 дня.

Из материалов дела видно, что Предприятие, имеющее лицензию на оказание услуг почтовой связи, допустило нарушение названных выше положений действующего законодательства, выразившееся в превышении контрольного срока пересылки почтового отправления на 2 дня.

Данный факт подтверждается совокупностью имеющихся доказательств и Предприятием по существу не оспаривается. Соответственно в действиях ФГУП "Почта России" имеется событие и состав административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.2 КоАП РФ.

Вместе с тем, в силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Следовательно, одним из условий законности применения мер административного принуждения по факту выявленного правонарушения является соблюдение установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.

По смыслу статьи 4.5 КоАП РФ общий срок давности привлечения к административной ответственности по делу, рассматриваемому судьей, составляет три месяца и в отношении правонарушения, не являющегося длящимся, исчисляется со дня, следующего за днем его совершения, а в отношении длящегося правонарушения - со дня, следующего за днем его обнаружения.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" судам также разъяснено, что длящимся является правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Не могут быть рассмотрены в качестве длящихся правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку.

Материалы дела свидетельствуют о том, что объективная сторона вмененного Предприятию правонарушения заключается в несоблюдении контрольных сроков пересылки регистрируемого почтового отправления, то есть в данном случае имеет место невыполнение обязанности к установленному законодательством сроку.

Следовательно, совершенное ФГУП "Почта России" правонарушение не является длящимся, а срок давности привлечения к административной ответственности следует исчислять со дня, следующего за днем нарушения контрольного срока пересылки регистрируемого почтового отправления.

Письмо, адресованное Департаменту государственной жилищной инспекции по Ярославской области, поступило в объект почтовой связи 15.09.2015, тогда как с учетом даты его приема к пересылке (11.09.2015) и при контрольном сроке пересылки 2 дня (без учета дня приема) должно было быть доставлено 14.09.2015. Следовательно, нарушение контрольного срока пересылки почтовой корреспонденции допущено Предприятием 15.09.2015.

Решение по настоящему делу, которым ответчику объявлено устное замечание за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, принято 12.01.2016, то есть спустя почти 5 месяцев с момента его совершения. Таким образом, на момент принятия обжалуемого решения срок давности привлечения Предприятия к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, составляющий в данном случае три месяца, истек.

При решении вопроса о допустимости в данном случае применения более длительного срока давности привлечения к административной ответственности суд апелляционной инстанции учитывает следующее.

Согласно статье 4.5 КоАП РФ за нарушение требований в области защиты прав потребителей срок давности привлечения к ответственности установлен продолжительностью в один год со дня совершения деяния.

Между тем, как разъяснено в пункте 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" в Особенной части КоАП РФ административные правонарушения, касающиеся прав потребителей, не выделены в отдельную главу, в связи с чем суды при квалификации объективной стороны состава правонарушения должны исходить из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства.

При этом учитывается цель законодательства о защите прав потребителей и его направленность на защиту и обеспечение прав граждан на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах). В этом смысле подлежит выяснению вопрос о том, является ли защита прав потребителей приоритетной целью закона, регулирующего отношения, за посягательство на которые установлена административная ответственность.

Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей) регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг).

Под потребителем названный закон понимает гражданина, имеющего намерение заказать или приобрести либо заказывающего, приобретающего или использующего товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Исполнитель - это организация независимо от ее организационно-правовой формы, выполняющая работы или оказывающая услуги потребителям по возмездному договору.

Закон N 99-ФЗ, а также Закон о связи и Закон о почтовой связи приняты не только с целью регулирования отношений с участием граждан-потребителей. Напротив, из Закона о связи и Закона о почтовой связи следует, что потребителями услуг связи являются как граждане, так и иные субъекты, в частности, организации, органы власти.

Обстоятельства спорной ситуации не свидетельствуют о том, что нарушение ФГУП "Почта России" допущено при оказании услуг с участием потребителя-гражданина в смысле, придаваемом этому понятию Законом о защите прав потребителей.

Письмо, которое доставлено Предприятием с нарушением контрольного срока пересылки почтовой корреспонденции, было направлено депутатом Ярославской областной Думы Балабаевым С.А. в адрес Департамента государственной жилищной инспекции по Ярославской области, в обращении, направленном в Управление Роскомнадзора от имени Балабаева С.А., не содержится описания нарушений, посягающих на права гражданина-потребителя; кроме того, данное обращение выполнено на бланке депутата Ярославской областной Думы шестого созыва, что исключает его направление от имени Балабаева С.А. как гражданина-потребителя. Таким образом, в рассматриваемой ситуации имели место правоотношения по оказанию услуг почтовой связи представителю органа публичной власти в связи с его публичной деятельностью.

Данное обстоятельство судом первой инстанции не исследовалось, в обжалуемом судебном акте не отражено; возможность применения более длительного срока давности привлечения к административной ответственности по сравнению с общим сроком, установленным статьей 4.5 КоАП РФ, не мотивирована.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

Суд первой инстанции, установив наличие в данном случае всех элементов состава вмененного ФГУП "Почта России" правонарушения, счел возможным квалифицировать совершенное ответчиком правонарушение малозначительным и освободить Предприятие от административной ответственности.

Вместе с тем, оценка возможности применения статьи 2.9 КоАП РФ является самостоятельным этапом судебного исследования по делу и производится только при установлении судом всех элементов состава административного правонарушения и при отсутствии обстоятельств, препятствующих привлечению правонарушителя к административной ответственности. Совокупность двух указанных условий является необходимой предпосылкой для перехода к данному этапу судебного исследования. При признании правонарушения малозначительным совершившее его лицо освобождается от административной ответственности, однако устное замечание, которое объявляется в данном случае, является мерой государственного реагирования, направленной на достижение и реализацию целей и принципов административного наказания. Таким образом, по аналогии с механизмом назначения любого из перечисленных в статье 3.2 КоАП РФ видов административного наказаний применение положений статьи 2.9 и объявление устного замечания допустимо лишь при формальном отсутствии препятствий для привлечения лица к административной ответственности.

Однако, оценив доводы сторон, проанализировав обстоятельства дела и представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о неправомерности оценки совершенного Предприятием правонарушения с точки зрения его малозначительности, поскольку настоящее дело рассмотрено судом за пределами предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

В соответствии со статьей 29.9 КоАП РФ по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление о назначении административного наказания или о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

При этом постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится как в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных статьей 24.5 КоАП РФ, так и в случае объявления устного замечания в соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ. Оба указанных основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении влекут отказ в удовлетворении требования административного органа о привлечении правонарушителя к административной ответственности.

Поскольку в рассматриваемом случае правовые последствия признания правонарушения малозначительным и прекращения производства по делу по причине истечения к моменту вынесения решения срока давности привлечения к административной ответственности идентичны, выводы суда первой инстанции не привели к принятию неправильного решения, в связи с чем основания для удовлетворения апелляционной жалобы Управления Роскомнадзора отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьями 202, 204 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина по делам о привлечении к административной ответственности не уплачивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 12.01.2016 по делу N А82-16464/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 30.12-30.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья

П.И. Кононов