Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 марта 2016 г. N 16АП-424/16

г. Ессентуки

25 марта 2016 г.

Дело N А63-8715/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 марта 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 марта 2016 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сомова Е.Г.,

судей: Годило Н.Н., Жукова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Чуденцовой О.Ч.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Пятигорска на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 14.12.2015 по делу N А63-8715/2015 (судья Жирнова С.Л.)

по заявлению индивидуального предпринимателя Дорошенко Натальи Викторовны (п. Иноземцево, ОГРНИП 312265123000167) к администрации города Пятигорска (г. Пятигорск, ОГРН 1022601627575), третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора: общество с ограниченной ответственностью "Территория закона", г. Ессентуки, Романов Владимир Павлович, ст. Зольская, Веревкин Алексей Викторович, г. Изобильный, о признании незаконным бездействия администрации города Пятигорска по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды земельных участков, об обязании администрации города Пятигорска принять решение об организации и проведении торгов на право заключения договоров аренды земельных участков,

в отсутствие надлежаще извещенных участвующих в деле лиц,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Дорошенко Наталья Викторовна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации города Пятигорска (далее - заинтересованное лицо, администрация) о признании незаконным бездействия администрации по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды земельных участков: для размещения магазинов, ориентировочной площадью 400 кв. м каждый в районе домов N N 38-40 по ул. Огородной, в районе дома N 1, корп. 1 по ул. 5-й Переулок, в районе жилых домов NN 15-21 по ул. Больничной в пос. Горячеводском, в районе дома N 37 по ул. Огородной; об обязании администрации принять решение об организации и проведении торгов на право заключения договоров аренды земельных участков.

Определением суда от 26.10.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Территория закона", Романов Владимир Павлович, Веревкин Алексей Викторович.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 14.12.2015 заявленные требования удовлетворены, признано незаконным бездействие администрации, выразившиеся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договора аренды земельных участков. На администрацию возложена обязанность в течение четырех месяцев с даты вступления в законную силу решения совершить действия, направленные на реализацию права на заключение договора аренды земельных участков, а именно: организовать проведение работ по формированию земельных участков; определить разрешенное использование земельных участков; определить технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плату за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; организовать и провести торги по продаже права аренды сформированных земельных участков. Суд пришел к выводу о том, что при наличии нескольких претендентов на земельный участок он должен предоставляться в аренду на торгах.

Не согласившись с принятым решением, администрация обжаловала его в апелляционном порядке, указав на его незаконность и необоснованность, просила решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе удовлетворении заявленных требований. В жалобе указано следующее. В связи с обнаружившейся объективной невозможностью застройки земельных участков администрация приняла решение об аннулировании ранее принятых решений о возможном предоставлении участков и сообщила об этом предпринимателю в письме от 13.04.2015 N 081011-Д. В печатном издании "Пятигорская правда" от 22.08.2015 N 124 администрация уведомила неопределенный круг (всех заинтересованных) лиц об аннулировании публикации ранее размещенных информационных сообщений в отношении спорных участков в газете "Пятигорская правда" от 21.02.2015 N 19-20. Вывод суда о возможности предоставления земельных участков по правилам статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (действовала до 01.03.2015) в связи с тем, что информация в отношении испрашиваемых заявителем участков опубликована администрацией до вступления в силу Федерального закона от 08.03.2015 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ, пункт 2 статьи 34 названного Закона), не основан на нормах земельного законодательства. Пункт 2 статьи 34 Закона N 171-ФЗ регулирует вопросы предоставления земельных участков, в отношении которых опубликовано извещение о предстоящих торгах (конкурсе, аукционе) либо сообщение о наличии предлагаемых для передачи в аренду и находящихся в публичной собственности земельных участков. Публикация в газете "Пятигорская правда" от 21.02.2015 не является сообщением о наличии предлагаемых для передачи в аренду и находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, она не содержит информации о соответствующих участках, посредством которой их можно было бы идентифицировать в качестве предмета гражданско-правовых отношений. Материалы дела не содержат документов, подтверждающих формирование спорных участков как объектов земельных отношений. Следовательно, суд фактически подменил собой администрацию по вопросу о реализации полномочий по распоряжению муниципальным имуществом, что противоречит нормам действующего законодательства. Ссылки суда на правовые позиции, содержащиеся в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11, несостоятельны. Указанная судебная практика касается предоставления земельного участка одному из претендентов без проведения торгов. В ней обязательное публичное информирование населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения расценивается в качестве сообщения о наличии предлагаемых для передачи в аренду и находящихся в публичной собственности земельных участков. При этом независимо от обстоятельств формирования земельного участка, предоставление его в аренду возможно только посредством проведения торгов. В настоящем случае процедуры формирования земельных участков не было, следовательно, имеет место другая правовая ситуация. Отсутствие начала процедуры предоставления земельных участков по правилам статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции до 01.03.2015), подтверждается материалами дела. Администрация отказала в выборе земельных участков, не формировала их, следовательно, у суда отсутствовали основания для удовлетворения требований.

Отзывы на жалобу в суд не поступили.

Информация о времени и месте судебного заседания с соответствующим файлом размещена 03.02.2016 на сайте http://kad.arbitr.ru/ в соответствии положениями статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте суда в сети "Интернет", явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Апелляционный суд в порядке ст. 156 АПК РФ считает возможным рассмотреть жалобу в их отсутствие.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в соответствии со статьями 266-269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, находит решение суда от 14.12.2015 подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 21.02.2015 в газете "Пятигорская правда" N 19-20 администрацией размещено информационное сообщение о предстоящем предоставлении в аренду земельных участков (для размещения магазина ориентировочной площадью 400 кв. м, в районе домов NN 38-40 по ул. Огородной; для размещения магазина ориентировочной площадью 400 кв. м, в районе дома N 1, корп. 1 по ул. 5-й Переулок; для размещения магазина ориентировочной площадью 400 кв. м, в районе жилых домов NN 15-21 по ул. Больничной в пос. Горячеводском; для размещения магазина ориентировочной площадью 400 кв. м в районе дома N 37 по ул. Огородной).

16.03.2015 в администрацию обратился предприниматель с заявлением о предоставлении в аренду названных земельных участков, что подтверждается входящим штампом администрации на заявлении.

13.04.2015 администрация в письме N 08-1011-Д сообщила предпринимателю, что опубликование информации о предстоящем предоставлении спорных земельных участков осуществлено на основании обращения других физических и юридических лиц. Данные публикации в силу действующего земельного законодательства носят информационный характер и не являются публикациями о наличии свободных земельных участков, сформированных надлежащим образом, соответственно не предполагают подачу встречных заявлений. Указанные в информационных сообщениях земельные участки не сформированы и не поставлены на государственный кадастровый учет, таким образом, не могут являться объектами торгов.

В газете "Пятигорская правда" от 22.08.2015 N 124 администрацией была опубликована информация об аннулировании сведений, опубликованных в газете "Пятигорская правда" от 21.02.2015 N 19-20 в отношении предполагаемого предоставления спорных земельных участков.

Посчитав, что имеет место незаконное бездействие администрации по принятию решения по организации и проведению торгов на право заключения договоров аренды спорных земельных участков, предприниматель обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо установить несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Земельное законодательство основывается на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подпункт 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта урегулирован статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.03.2015), в которых детально регламентирована последовательность действий уполномоченного публичного органа в связи с заявлением заинтересованного лица о предоставлении участка для строительства по указанной процедуре. Уполномоченный орган обеспечивает выбор участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (часть 2 статьи 31); информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (часть 3 статьи 31); оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (часть 5 статьи 31); принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (часть 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (часть 8 статьи 31).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые подходы. При предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом Земельный кодекс Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов. Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления участка конкретному лицу.

Таким образом, заинтересованные в предоставлении земельного участка лица вправе подать заявления о предоставлении им того же участка, даже зная о наличии иных претендентов. Право на заключение договора аренды в такой ситуации подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса.

Суд первой инстанции при разрешении спора установил, что по заявлению Титовского Е.В. инициирована процедура предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест их размещения. Информационное сообщение о предстоящем предоставлении указанному лицу земельных участков в аренду опубликовано органом местного самоуправления в феврале 2015 года, то есть до вступления в силу изменений в Земельный кодекс (01.03.2015). На указанные в информационном сообщении земельные участки претендовало несколько физических и юридических лиц, в том числе предприниматель, обратившийся в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении в аренду спорных участков. С учетом положений пункта 2 статьи 34 Закона N 171-ФЗ и правовых подходов, сформулированных Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлениях от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11, суд признал, что предоставление участков, информация о которых опубликована администрацией в газете "Пятигорская правда", должно производиться с использованием публичных процедур (по результатам аукциона на право заключения договоров аренды).

Исходя из установленных обстоятельств и руководствуясь положениями статей 198, 200 и 201 АПК РФ, суд первой инстанции признал бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в уклонении от организации и проведения торгов на право заключения договоров аренды в отношении спорных земельных участков незаконным. На администрацию возложены обязанности, связанные с проведением работ по формированию участков, определением вида разрешенного их использования и технических условий подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, а также организацией и проведением торгов по продаже права аренды сформированных земельных участков.

Доводы жалобы администрации о несоответствии выводов суда нормам действующего земельного законодательства и содержанию постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и 15.11.2011 N 7638/11 апелляционным судом отклоняются. Процедура предоставления земельных участков для строительства конкретному лицу (Титовскому Е.В.) осуществлялась органом местного самоуправления в период до 01.03.2015 (информационное сообщение опубликовано администрацией в газете "Пятигорская правда" 21.02.2015 N 19-20).

Согласно пункту 2 статьи 34 Закона N 171-ФЗ, если до дня вступления в силу настоящего Федерального закона уполномоченным органом в соответствии с Земельным кодексом (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона) опубликовано сообщение о наличии предлагаемых для передачи в аренду и находящихся в публичной собственности земельных участков, предоставление таких земельных участков осуществляется в соответствии со статьей 30 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона). Таким образом, на возникшие правоотношения распространяется действие норм Земельного кодекса (в редакции до 01.03.2015).

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса, предусматривающего обязательное публичное информирование населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица могут подать заявление о предоставлении им данного участка, даже если этим лицам известно о наличии иных претендентов. В такой ситуации право заключить договор аренды указанного участка выставляется на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11).

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что на указанные в информационном сообщении участки претендовало еще несколько заинтересованных лиц, в том числе предприниматель. Результатом поступления заявлений от нескольких претендентов на соответствующий участок может быть лишь выставление земельного участка на торги, что отвечает принципу, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка.

Выводы суда в указанной части соответствуют и нормам Земельного кодекса, действующим с 01.03.2015. Согласно положениям статьи 39.6 Земельного кодекса договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, по общему правилу заключается на торгах, проводимых в форме аукциона. Исключения из данного правила (основания предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов в форме аукциона) предусмотрены в пункте 2 названной статьи, к которым рассматриваемый случай не относится. При этом резолютивная часть решения, возлагающая на орган местного самоуправления совершить ряд действий по подготовке и организации торгов (аукциона) на право заключения договоров аренды в отношении спорных участков, соответствует (не противоречит) положениям пункта 3 статьи 39.11 Земельного кодекса.

Не принимаются апелляционным судом доводы администрации об аннулировании ранее принятых им решений о возможном (предстоящем) предоставлении спорных земельных участков, поскольку аннулирование администрацией публикации о предстоящем предоставлении спорных земельных участков в аренду осуществлено 22.08.2015, то есть после обращения предпринимателя в суд (24.07.2015) и спустя пять месяцев после обращения предпринимателя и иных лиц в администрацию с заявлениями о предоставлении спорных земельных участков в аренду. При этом доказательств объективной невозможности предоставления земельных участков в аренду администрацией суду не представлено.

Вместе с тем, не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом), не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции (часть 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Довод жалобы о том, что администрация не начинала процедуру предоставления земельных участков по правилам статьи 30 Земельного кодекса (в редакции до 01.03.2015), противоречит материалам дела, свидетельствующим о совершении органом местного самоуправления ряда действий по процедуре предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов. Заявление Титовского Е.В. рассмотрено администрацией, заинтересованному в предоставлении земельных участков лицу органом местного самоуправления выдан акт выбора земельного участка, после чего опубликовано информационное сообщение о предстоящем предоставлении земельных участков.

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд считает, что выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 АПК РФ на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права. Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной коллегией не установлено.

Согласно ст. 110 АПК РФ государственная пошлина относится на подателя жалобы (администрацию), но взысканию с него не подлежит, поскольку освобожден от уплаты государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 14.12.2015 по делу N А63-8715/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Г. Сомов

Судьи

Н.Н. Годило Е.В. Жуков