Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 марта 2016 г. N 01АП-15/16

28 марта 2016 г.

А79-5789/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Кузнецова В.И., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сырф К.Г.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Чебоксары

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 18.11.2015

по делу N А79-5789/2015,

принятое судьей Павловой О.Л.

по заявлению администрации города Чебоксары о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 25.03.2015 по делу N 08/05-АМЗ-2012,

без участия лиц,

и установил:

администрация г.Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 25.03.2015 по делу N 08/05-АМЗ-2012.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" (далее - ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств", Общество), Потребительский кооператив "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" (далее - ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости", потребительский кооператив).

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 18.11.2015 заявителю отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация г.Чебоксары обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Орган местного самоуправления настаивает на том, что суд первой инстанции в рассматриваемом случае неверно оценил содержание представленной в материалы дела публикации в средстве массовой информации, что повлекло за собой принятие незаконного судебного акта.

В отзыве на апелляционную жалобу антимонопольный орган указывает на законность и обоснованность судебного акта, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения.

ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" в отзыве на апелляционную жалобу указывает на обоснованность доводов апелляционной жалобы органа местного самоуправления; кроме того, ходатайствует о рассмотрении дела без участия своих представителей.

Иные лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о дате, времени и месте судебного заседания на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, также не направили представителей в судебное заседание.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены данного судебного акта.

По делу установлено, что 09.12.2014 в Управление обратился ПК "Ассоциация собственников гаражей и недвижимости" с жалобой на неправомерные действия администрации г.Чебоксары, выразившиеся в повторном предоставлении ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" земельных участков с нарушением порядка публичного информирования, предусмотренного Земельным кодексом Российской Федерации.

С целью проверки поступившей информации антимонопольный орган возбудил дело N 08/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

25.03.2015 по результатам рассмотрения дела комиссия Управления вынесла решение N 08/05-АМЗ-2012, которым признала нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" действия администрации г. Чебоксары, выразившиеся в предоставлении ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" на праве аренды земельных участков с кадастровыми номерами 21:01:030208:163, 21:01:030309:99, 21:01:020603:92, 21:01:030308:120, 21:01:030110:58, 21:01:010806:403, 21:01:010701:801, 21:01:010701:802, 21:01:010611:195, 21:01:020908:53, 21:01:020908:54, 21:01:030208:168, 21:01:030208:169, 21:01:030208:170, 21:01:030208:171 в отсутствие предусмотренной статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации надлежащей публикации в средствах массовой информации сведений о предполагаемом предоставлении земельных участков, поскольку они создают на рынке землепользования условия, которые могут привести к ограничению конкуренции.

Не согласившись с таким решением антимонопольного органа, администрация г.Чебоксары обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 28, 29, 34 Земельного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и исходил из того, что антимонопольный орган доказал законность и обоснованность оспариваемого решения.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения государственного органа незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие решения государственного органа закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение решением государственного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 7 данной нормы и не является закрытым.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Согласно статьям 34 и 38 Земельного кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. С целью соблюдения указанных принципов приобретение земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка для целей, не связанных со строительством, при наличии соответствующего акта органа местного самоуправления возможно исключительно на торгах.

По смыслу указанной правовой нормы она призвана обеспечить реализацию гражданам в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Исходя из положений части 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

По смыслу положения об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка заинтересованное лицо не лишено возможности подать заявление о предоставлении ему земельного участка и при наличии иных претендентов на этот участок. Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

В случае поступления после такого информирования двух и более заявок право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги.

Торги представляют собой наиболее конкурентный способ заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

В рассматриваемом случае уполномоченным органом по распоряжению земельными участками находящимися в ведении муниципального образования города Чебоксары является администрация г.Чебоксары.

Поскольку законом не предусмотрены форма и содержание сообщения о предоставлении земельного участка, следует исходить из того, что необходимая информация должна быть четкой и недвусмысленной как в отношении земельного участка (примерная площадь, местоположение, цель предоставления испрашиваемое право на землю и срок, на который предоставляется земельный участок), так и в отношении способа обращения заинтересованных лиц в орган местного самоуправления в связи с размещенной публикацией.

Постановлением администрации г.Чебоксары от 17.07.2012 N 200 утвержден Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством", в силу пункта 26 которого в заявлении указываются следующие обязательные характеристики:

- полное и сокращенное наименование и организационно-правовая форма юридического лица; фамилия, имя, отчество гражданина (в том числе индивидуального предпринимателя); место нахождения или жительства, контактный телефон;

- цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение;

- испрашиваемое право на земельный участок.

При этом публикация о предстоящем предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, должна содержать максимально полную информацию, необходимую для принятия заинтересованными лицами решения о возможности претендовать на получение права в отношении конкретных земельных участков, находящихся в публичной собственности.

В ходе осуществления проверочных мероприятий Управление установило, что письмами от 25.07.2014 N 622, 623, 625, 626, 627, 628, 629, 630, 633, от 20.08.2014 N 736 ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" обратилось в администрацию г.Чебоксары с заявлениями о предоставлении в аренду земельных участков с кадастровыми номерами 21:01:030208:163, 21:01:030309:99, 21:01:020603:92, 21:01:030308:120, 21:01:030110:58, 21:01:010806:403, 21:01:010701:801, 21:01:010701:802, 21:01:010611:195, 21:01:020908:53, 21:01:020908:54, 21:01:030208:168, 21:01:030208:169, 21:01:030208:170, 21:01:030208:171 для содержания и обслуживания временной стоянки металлических гаражей.

Рассмотрев обращения ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств", орган местного самоуправления опубликовал в газете "Чебоксарские новости" от 07.08.2014 N 84 информацию о предполагаемом предоставлении обозначенных земельных участков для содержания и обслуживания временных стоянок металлических гаражей.

Постановлениями от 22.09.2014 N 3221, 3222, 3223, от 13.10.2014 N 3437 администрация г.Чебоксары предоставила ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" испрашиваемые земельные участки под размещение временной стоянки металлических гаражей.

Во исполнение вышеуказанных постановлений орган местного самоуправления заключил с ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" договоры аренды земельного участка от 13.10.2014 N 77/1857-МГ, 78/1858-МГ, 79/1859-ЛГ; от 17.10.2014 N 80/1960-ЛГ, 81/1961-КГ, 82/1862-КГ, 83/1863-КГ; от 07.11.2014 N 84/1864-КГ от 28.10.2014, N 85/1865-МГ сроком действия до 29.08.2024 для размещения стоянок временных металлических гаражей.

В ходе рассмотрения настоящих правоотношений суд первой инстанции установил, что цель получения в аренду земельных участков, указанная Обществом в заявлениях и цель предоставления земельных участков, указанная в сообщениях, опубликованных в средстве массовой информации "для содержания и обслуживания временных стоянок металлических гаражей", не соответствует цели, которую администрация г.Чебоксары указала постановлениях от 22.09.2014 N 3221, 3222, 3223, от 13.10.2014 N 3437 о предоставлении земельных участков "для размещения временных стоянок металлических гаражей".

Таким образом, установлено, что находящиеся в муниципальной собственности земельные участки с кадастровыми номерами 21:01:030208:163, 21:01:030309:99, 21:01:020603:92, 21:01:030308:120, 21:01:030110:58, 21:01:010806:403, 21:01:010701:801, 21:01:010701:802, 21:01:010611:195, 21:01:020908:53, 21:01:020908:54, 21:01:030208:168, 21:01:030208:169, 21:01:030208:170, 21:01:030208:171 фактически предоставлены ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" органом местного самоуправления с целью, отличающейся от указанной в информационном сообщении, что свидетельствует о недостоверности размещенных сведений и нарушении порядка предоставления земельных участков в порядке статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах антимонопольный орган пришел к верному заключению о том, что предоставление земельных участков на иных условиях, не предусмотренных информационным сообщением о предполагаемом предоставлении земельных участков, может привести к ограничению доступа иным желающим получить на праве аренды указанные земельные участки.

Кроме того материалы дела подтверждают, что в опубликованном в газете "Чебоксарские новости" от 07.08.2014 N 84 сообщении отсутствует информация об испрашиваемом праве и срок предоставления земельных участков - на 10 лет.

При установленных обстоятельствах суд пришел к верному выводу о том, что администрация г.Чебоксары осуществила ненадлежащее публичное информирование, что других претендентов на обозначенные земельные участки лишило возможности направить в орган местного самоуправления свои заявки.

Установленные в ходе рассмотрения дела обстоятельства свидетельствуют о создании ОАО "Дирекция по строительству и эксплуатации гаражных хозяйств" возможности в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения на рынке землепользования и недопущении конкуренции на данном рынке в пределах границ отведенных земельных участков, что в силу пункта 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции свидетельствует об ограничении конкуренции.

Следовательно, Управление располагало правовыми основаниями для принятия решения от 25.03.2015 по делу N 08/05-АМЗ-2012.

Вопреки требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления не указал нормы права, которые позволили ему совершить рассматриваемые действия.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом, соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и не нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления в сфере осуществления экономической деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии законно и обоснованно отказал администрации г.Чебоксары в удовлетворении заявления.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта судом не допущено.

Апелляционная жалоба органа местного самоуправления признается не подлежащей удовлетворению, как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 18.11.2015 по делу N А79-5789/2015 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 18.11.2015 по делу N А79-5789/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Чебоксары - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

В.И. Кузнецов Е.А. Рубис