Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2016 г. N 01АП-905/16

21 марта 2016 г.

А43-20254/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сырф К.Г.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 15.12.2015

по делу N А43-20254/2015,

принятое судьей Леоновым А.В.

по заявлению администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области о признании недействительным представления Министерства финансов Нижегородской области от 07.07.2015

N 306-23-2-4393/15,

при участии в судебном заседании представителей:

администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области - Таракановой Т.Ю. по доверенности от 18.11.2015 N 39 сроком действия один год,

и установил:

администрация города Кстово Кстовского района Нижегородской области (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным представления Министерства финансов Нижегородской области (далее - Министерство, уполномоченный орган) от 07.07.2015 N 306-23-2-4393/15.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 15.12.2015 заявленные требования удовлетворены частично; признано недействительным представление Министерства финансов Нижегородской области от 07.07.2015 N 306-23-2-4393/15 в части пункта 2 раздела I "Нарушения, установленные проверкой". В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Одновременно суд отменил обеспечительную меру, принятую определением Арбитражного суда Нижегородской области от 07.08.2015 по настоящему делу.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация г.Кстово обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в признании недействительными пунктов 1 и 3 раздела I и пунктов 2 и 3 раздела II представления Министерства 07.07.2015 N 306-23-2-4393/15 и принять по делу в этой части новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Орган местного самоуправления настаивает на том, что в его действиях, описанных в пунктах 1 и 3 раздела I представления отсутствует нарушение бюджетного законодательства, а пунктами 2 и 3 раздела II представления на него возложена незаконная обязанность.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство финансов Нижегородской области указывает на законность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения.

В судебном заседании представитель администрации г.Кстово поддержал доводы апелляционной жалобы.

Министерство финансов Нижегородской области о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направило.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

В пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при применении части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо иметь в виду следующее: если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.

Отсутствие в данном судебном заседании лиц, извещенных надлежащим образом о его проведении, не препятствует суду апелляционной инстанции в осуществлении проверки судебного акта в обжалуемой части.

При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 АПК РФ.

Вместе с тем следует принимать во внимание, что при наличии в пояснениях к жалобе либо в возражениях на нее доводов, касающихся обжалования судебного акта в иной части, чем та, которая указана в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебного акта в пределах, определяемых апелляционной жалобой и доводами, содержащимися в пояснениях и возражениях на жалобу.

Возражений относительно проверки только части судебного акта от сторон не поступило.

Установлено по делу, что в период с 01.06.2015 по 19.06.2015 во исполнение пункта 2.5 Порядка осуществления Министерством финансов полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 30.12.2013 N 1017, на основании поручения от 29.05.2015 N 306-23-05/40, уполномоченные должностные лица Министерства финансов Нижегородской области осуществили проверочные мероприятия по соблюдению администрацией г.Кстово целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета, за 2014 год и истекший период 2015 года.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 19.06.2015, на который орган местного самоуправления представил возражения от 26.06.2015 N 01/1453.

Заключением контрольно-ревизионного управления от 01.07.2015 Министерство финансов Нижегородской области отклонило возражения администрации г.Кстово и, руководствуясь частью 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, 07.07.2015 вынесло представление N 306-23-2-4393/15, которым органу местного самоуправления предписано рассмотреть информацию о выявленных в ходе проверки нарушениях бюджетного законодательства; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения; разработать план мероприятий, направленных на предупреждение нарушений законодательства.

Посчитав, что такое представление уполномоченного органа не соответствует нормам действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, администрация г.Кстово обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части, Арбитражный суд Нижегородской области руководствовался статьями 65, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 34, 41, 154, 160.1, 168, 162, 265, 266.1, 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлением Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 и исходил из того, что уполномоченный орган доказал законность и обоснованность оспариваемого представления в данной части.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

-несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

-нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью органов государственного финансового контроля, являющихся соответственно органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственного финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

Положениями части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено определение высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации Порядка осуществления полномочий органом внутреннего государственного финансового контроля по внутреннему государственному финансовому контролю.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 21.09.2005 N 206 утверждено Положение о Министерстве финансов Нижегородской области, в силу пункта 3.28 которого в компетенцию Министерства входит осуществление внутреннего государственного финансового контроля.

Порядок осуществления Министерством полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю утвержден постановлением Правительства Нижегородской области от 30.12.2013 N 1017 (далее - Порядок).

В силу пункта 1.4. Порядка при реализации контрольной деятельности Министерство осуществляет:

1) полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений;

2) полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю в отношении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Нижегородской области, предусмотренные частью 8 статьи 99 Федерального закона о контрактной системе;

3) полномочия по осуществлению финансового контроля за использованием региональным оператором средств областного бюджета в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.

Пункт 2.7 Порядка предусматривает, что методами осуществления контрольной деятельности являются ревизия, проверка, обследование.

Проверки, обследования подразделяются на выездные и камеральные.

Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, действий, направленных на осуществление закупок товаров, работ, услуг для нужд Нижегородской области, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункт 2.9 Порядка).

Под обследованием понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля (пункт 2.10 Порядка).

Под выездными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля (пункт 2.11 Порядка).

Согласно пункту 3.16 Порядка в ходе выездной проверки, ревизии проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению деятельности объекта контроля.

Контрольные действия по документальному изучению проводятся в отношении финансовых, бухгалтерских, отчетных документов, документов о планировании и осуществлении закупок и иных документов объекта контроля, а также путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля и осуществления других действий по контролю.

Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров, обследований и осуществления других действий по контролю.

При проведении контрольных действий должностные лица, указанные в абзаце первом пункта 3.1 настоящего Порядка, вправе проводить аудиозапись, фото- и видеосъемку с применением фото-, видео и аудиотехники, а также иных видов техники и приборов, в том числе измерительных приборов.

В соответствии с пунктом 5.1 Порядка при выявлении в результате контрольного мероприятия нарушений законодательства Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Нижегородской области Министерством в течение 30 дней после окончания контрольного мероприятия объектам контроля направляются представления и (или) предписания.

Согласно статье 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункту 5.2 Порядка, в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (часть 1).

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (часть 2).

Из пункта 1 раздела I оспариваемого представления Министерства следует, что на момент проверки администрация г.Кстово не вела претензионно-исковую работу в связи с нарушением застройщиком ООО "Инвеко" сроков передачи квартир по 22 контрактам (согласно расчету уполномоченного органа пени составили 971,22 тысяч рублей).

При этом суд отмечает, что предметом проводимой проверки являлось соблюдение администрацией г.Кстово целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета за 2014 год и истекший период 2015 года.

Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Соблюдение требований законодательства о размещении заказов предметом проверки не являлось, следовательно, в данном случае Министерство вышло за пределы предоставленных ему полномочий в рамках проводимой проверки.

Кроме того, ни представление, ни отзыв на заявление и апелляционную жалобу не указывают, какие конкретно положения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушила администрация г.Кстово, то есть на устранение какого выявленного (совершенного) нарушения в части целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, выделенных из областного бюджета за 2014 год и истекший период 2015 года, направлено представление.

Выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами является недопустимым, так как неисполнение таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

Ссылка суда первой инстанции на положения статей 41 и 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации является неверной, поскольку указанные нормы лишь дают определение неналоговых доходов бюджетов и полномочий администраторов доходов бюджета.

Также является несостоятельным вывод суда первой инстанции о том, что неведение претензионно-исковой работы в будущем будет являться нарушением пунктов 2 и 3 статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку представление выдается в целях устранения конкретно выявленного нарушения, а не на будущее.

При установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что у Министерства отсутствовали основания для выдачи представления в этой части.

В пункте 3 раздела I оспариваемого представления уполномоченный орган указал на то, что администрация г.Кстово не проводила экспертизу для выявления причин, приведших к выявленным дефектам домов N N 10, 12 и 14 по ул.Котовского г.Кстово, а также не направляла требования в адрес застройщика (ООО СК "Реконструкция") об устранении дефектов, установленных в ходе осмотра домов NN 10, 12 и 14 по ул.Котовского г.Кстово.

В процессе проверки (июнь 2015 года) представители Министерства осмотрели указанные многоквартирные дома, введенные в эксплуатацию в январе 2014 года.

Согласно пункту 5.1 контрактов, заключенных с ООО СК "Реконструкция", подрядчик несет гарантийные обязательства, связанные с качеством, на конструктивные элементы и их монтаж в течение 5 лет, на использованные материалы и установленное оборудование - в соответствии со сроками, установленными производителями.

Данный пункт представления также не указывает на нормы права и не раскрывает по существу нарушение, которое допустила администрация г.Кстово в соответствии с целями и условиями предоставления межбюджетных трансфертов.

Доказательств того, что полученные межбюджетные трансферты использованы администрацией г.Кстово не по целевому назначению, проверяющими не установлено.

Напротив, в рамках реализации первого этапа программы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на территории Нижегородской области с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства на 2013-2017 года" дома для переселения граждан возведены подрядчиком и введены в эксплуатацию.

В суде первой инстанции представители Министерства поясняли, что такое бездействие органа местного самоуправления и управляющей компании свидетельствует о ненадлежащей защите интересов граждан, муниципального образования и сохранности муниципальной собственности, что в нарушение требований статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации может привести в дальнейшем к дополнительному расходованию бюджетных.

В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что Бюджетным кодексом Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Проанализировав содержание представления в этой части и нормы статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемый пункт представления также нельзя признать законным и обоснованным, поскольку административный орган надлежащим образом не описал допущенное нарушение; не указал, какими нормами права бюджетного законодательства предусмотрена обязанность администрации г.Кстово провести экспертизу в отношении введенных в эксплуатацию домов.

Таким образом, представление в рассматриваемой части выдано на основании предположения о возможном совершении в будущем администрацией г.Кстово нарушения бюджетного законодательства, что противоречит правовой природе представления в соответствии со статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Вопреки требованиям статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Министерство не доказало законность и обоснованность оспариваемого представления в части.

Поскольку уполномоченный орган не доказал факт совершения администрацией г.Кстово указанных в пунктах 1 и 3 раздела I представления нарушений бюджетного законодательства, отсутствовали основания и для выдачи представления в части пунктов 2 и 3 раздела II представления Министерства финансов Нижегородской области от 07.07.2015 N 306-23-2-4393/15.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, арбитражный апелляционный суд приходит к итоговому заключению о том, что оспариваемое представление Министерства финансов Нижегородской области в части пунктов 1 и 3 раздела I и пунктов 2 и 3 раздела II не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации и нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления в сфере экономической деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Неправильное применение норм материального права, недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суд посчитал установленными, в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основаниями к отмене решения суда первой инстанции.

Решение Арбитражного суда Нижегородской области подлежит отмене в части отказа администрации г.Кстово в признании недействительным представления Министерства финансов Нижегородской области от 07.07.2015 N 306-23-2-4393/15 в части пунктов 1 и 3 раздела I и пунктов 2 и 3 раздела II с принятием в этой части нового судебного акта об удовлетворении требований заявителя.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления и Министерство освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 - 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 15.12.2015 по делу N А43-20254/2015 отменить в части отказа администрации г.Кстово Кстовского района Нижегородской области в признании недействительным представления Министерства финансов Нижегородской области от 07.07.2015 N 306-23-2-4393/15 в части пунктов 1 и 3 раздела I и пунктов 2 и 3 раздела II.

Признать недействительным представление Министерства финансов Нижегородской области от 07.07.2015 N 306-23-2-4393/15 в части пунктов 1 и 3 раздела I и пунктов 2 и 3 раздела II как не соответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Е.А. Рубис