Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28 марта 2016 г. N 07АП-1294/16

г. Томск

28 марта 2016 г.

Дело N А45-22600/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 21 марта 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 марта 2016 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Марченко Н. В.,

судей Колупаевой Л. А., Усаниной Н. А.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Горецкой О. Ю.,

при участии:

от заявителя: Беляевой Е. Г., доверенность от 30.12.2015 года, Горячева А. И., доверенность от 10.03.2016 года,

от заинтересованного лица: без участия (извещено),

от третьих лиц:

муниципальное казенное предприятие "Пассажирское автотранспортное предприятие N 4": без участия (извещено),

муниципальное казенное учреждение "Центр управления городским автоэлектротранспортом": Горячева А. И., доверенность от 15.01.2016 года,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу мэрии города Новосибирска

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 29 декабря 2015 года по делу N А45-22600/2015 (судья Нахимович Е.А.)

по заявлению Мэрии города Новосибирска, г. Новосибирск

к Управлению Федеральной антимонопольной службы России по Новосибирской области, г. Новосибирск,

третьи лица: муниципальное казенное предприятие "Пассажирское автотранспортное предприятие N 4", муниципальное казенное учреждение "Центр управления городским автоэлектротранспортом"

о признании незаконным решения и предписания от 24.08.2015 года,

УСТАНОВИЛ:

Мэрия города Новосибирска (далее - заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы России по Новосибирской области (далее - УФАС по НСО) от 24.08.2015, предписания от 24.08.2015.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены Муниципальное казенное предприятие "Пассажирское автотранспортное предприятие N 4" (далее - МКП "ПАП N 4"), Муниципальное казенное учреждение "Центр управления городским автоэлектротранспортом" (далее - МКУ "ЦУГАЭТ").

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 29 декабря 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, заявитель в апелляционной жалобе, ссылаясь на то, что мероприятия в виде организации работ по обследованию пассажиропотоков на пассажирском транспорте общего пользования и оказание МКУ "ЦУГАЭТ" платной услуги по обследованию пассажиропотока по обращениям хозяйствующих субъектов не являются муниципальными услугами, просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.

Антимонопольный орган в отзыве на апелляционную жалобу просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

В заседании суда апелляционной инстанции представители заявителя поддержали апелляционную жалобу по указанным в ней доводам.

Представитель Муниципального казенного учреждения "Центр управления городским автоэлектротранспортом" в судебном заседании изложил правовую позицию учреждения, в которой считает решение УФАС по НСО от 24.08.2015, предписание от 24.08.2015 незаконными.

На основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) приступил к рассмотрению апелляционной жалобы в отсутствие иных лиц, участвующих в деле.

Изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, исследовав материалы дела, проверив в соответствии со статьей 268 АПК РФ законность и обоснованность обжалуемого решения, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что в целях организации транспортного обслуживания населения в границах города Новосибирска и создания условий для предоставления транспортных услуг населению Постановлением от 05.12.2011 N 11567 "О создании муниципального казенного учреждения города Новосибирска "Центр управления городским автоэлектротранспортом" путем изменения типа Муниципального учреждения "Центр управления городским автоэлектротранспортом" мэрией г. Новосибирска создано МКУ "ЦУГАЭТ".

Согласно пункту 1 Постановления мэрии г. Новосибирска от 05.12.2011 N 11567 "О создании муниципального казенного учреждения города Новосибирска "Центр управления городским автоэлектротранспортом", пункту 2.1 Устава МКУ "ЦУГАЭТ" основной целью создания МКУ "ЦУГАЭТ" является организация транспортного обслуживания населения в границах г. Новосибирска и создание условий для предоставления транспортных услуг населению.

При этом данными актами определены виды деятельности казенного учреждения, которые включают в себя, кроме всего, оказание платных услуг, в том числе осуществление обследования пассажиропотока (Постановление мэрии г. Новосибирска от 05.12.2011 N 11567 "О создании муниципального казенного учреждения города Новосибирска "Центр управления городским автоэлектротранспортом" и пункт 2.3. Устава МКУ "ЦУГАЭТ" обследование пассажиропотока отнесено к платным услугам учреждения).

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области от 24.08.2015 по делу N 34 Мэрия г. Новосибирска признана нарушившей пункт 9 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Нарушение выразилось в наделении МКУ "ЦУГАЭТ" правом оказания муниципальной услуги по обследованию пассажиропотока на платной основе на основании Постановления мэрии г. Новосибирска от 05.12.2011 N 11567 "О создании муниципального казенного учреждения города Новосибирска "Центр управления городским автоэлектротранспортом" (пункт 1 Постановления мэрии г. Новосибирска от 05.12.2011 N 11567) и Устава МКУ "ЦУГАЭТ" (пункт 2.3 Устава), утвержденного начальником Департамента транспорта и дорожного-благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска, что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

На основании указанного решения выдано предписание от 24.08.2015 N 49 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, в соответствии с которым Мэрии г. Новосибирска необходимо изменить Постановление мэрии г. Новосибирска от 05.12.2011 N 11567 "О создании муниципального казенного учреждения города Новосибирска "Центр управления городским автоэлектротранспортом", Устав МКУ "ЦУГАЭТ", исключив возможность предоставления услуги по обследованию пассажиропотока на платной основе.

Не согласившись с указанными решением и предписанием Мэрия г. Новосибирска обратилась в суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции принял по существу правильное решение, при этом выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции, отклоняя доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В силу пункта 2 части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами местного самоуправления.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

На основании пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ) муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

В части 1 статьи 8 Федерального закона N 210-ФЗ определено, что муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 9 Федерального закона N 210-ФЗ перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг, в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг, утверждается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

В силу пункта 4 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями на установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В соответствии с пунктом 6 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

В целях организации транспортного обслуживания населения в границах города Новосибирска и создания условий для предоставления транспортных услуг населению Постановлением от 05.12.2011 N 11567 "О создании муниципального казенного учреждения города Новосибирска "Центр управления городским автоэлектротранспортом" путем изменения типа Муниципального учреждения "Центр управления городским автоэлектротранспортом" мэрией г. Новосибирска создано Муниципальное казенное учреждение "Центр управления городским автоэлектротранспортом".

Согласно пункту 1 Постановления мэрии г. Новосибирска от 05.12.2011 N 11567 "О создании муниципального казенного учреждения города Новосибирска "Центр управления городским автоэлектротранспортом", пункту 2.1 Устава МКУ "ЦУГАЭТ" основной целью создания МКУ "ЦУГАЭТ" является организация транспортного обслуживания населения в границах г. Новосибирска и создание условий для предоставления транспортных услуг населению.

При этом данными актами определены виды деятельности казенного учреждения, которые включают в себя, кроме всего, оказание платных услуг, в том числе осуществление обследования пассажиропотока (Постановление мэрии г. Новосибирска от 05.12.2011 N 11567 "О создании муниципального казенного учреждения города Новосибирска "Центр управления городским автоэлектротранспортом" и пункт 2.3 Устава МКУ "ЦУГАЭТ" обследование пассажиропотока отнесено к платным услугам учреждения).

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона N 210-ФЗ обследование пассажиропотока - это муниципальная услуга, под которой понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Мэрия г. Новосибирска, во исполнение возложенной функции по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения, реализует комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания, в том числе согласовывает маршруты, решает вопросы открытия, закрытия, изменения маршрутов, графики движения для пассажирских перевозок, тарифы на транспортное обслуживание населения и другое.

Деятельность по обследованию пассажиропотока позволяет определить количество вошедших пассажиров на каждой остановке маршрутного рейса общественного транспорта - пассажирооборот. Полученные результаты обследования служат основанием корректировки общей маршрутной сети, отдельных маршрутов, выбора типа и количества транспортных средств на маршрут, составления расписания движения, а также основанием для принятия решения об открытии, закрытии, изменении маршрута, основанием для определения степени использования общественного транспорта различными категориями граждан (пункт 5.2 Письма Госкомстата РФ от 14.02.2002 N ОР-09-23/692 "О Методологических рекомендациях по проведению обследования по определению степени использования общественного транспорта различными категориями граждан (транспортной подвижности граждан)" и т.д.

Кроме того, обследование пассажиропотоков по методике, согласованной с Департаментом транспорта и дорожного-благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска, утвержденной МКУ "ЦУГАЭТ", являлось обязательным условием для предоставления перевозчикам субсидий, что подтверждается пунктами 1.5, 2.2 Порядка предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим транспортное обслуживание по муниципальным маршрутам регулярного сообщения в городе Новосибирске с низким пассажиропотоком, утвержденного Постановлением Мэрии г. Новосибирска от 22.05.2012 N 4851.

Таким образом, обследование, изучение пассажиропотока относится к реализации функции органа местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения в границах г. Новосибирска и созданию условий для предоставления транспортных услуг населению.

При этом отсутствие услуги по обследованию пассажиропотока в Перечне муниципальных услуг, предоставляемых Мэрией г. Новосибирска, утвержденном Постановлением Мэрии г. Новосибирска от 22.07.2015 N 4855, не свидетельствует о том, что данная услуга не является муниципальной, поскольку положения норм Федерального закона N 210-ФЗ, в соответствии с которым мэрией г. Новосибирска разработан указанный Перечень, не содержит положения о том, что такие Перечни являются закрытыми, а также того, что не включенная в Перечень услуга не является муниципальной услугой.

Таким образом, предоставляя услугу по обследованию пассажиропотока, орган местного самоуправления предоставляет заявителю муниципальную услугу

Необоснованное взимание платы при предоставлении государственной или муниципальной услуги является установлением требования к хозяйствующим субъектам, не предусмотренного законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что действия мэрии г. Новосибирска по наделению МКУ "ЦУГАЭТ" правом оказания муниципальной услуги по обследованию пассажиропотока на платной основе на основании Постановления мэрии г. Новосибирска от 05.12.2011 N 11567 "О создании муниципального казенного учреждения города Новосибирска "Центр управления городским автоэлектротранспортом" и Устава МКУ "ЦУГАЭТ", утвержденного начальником Департамента транспорта и дорожного-благоустроительного комплекса мэрии г. Новосибирска, нарушают пункт 9 часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Иное толкование заявителем положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствует о неправильном применении судом норм права.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено. Оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьей 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 29 декабря 2015 года по делу N А45-22600/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Н. В. Марченко

Судьи

Л. А. Колупаева Н. А. Усанина