Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2016 г. N 01АП-587/16

29 марта 2016 г.

1А79-5530/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 15.12.2015

по делу N А79-5530/2015,

принятое судьей Афанасьевым А.А.

по заявлению администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики

о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 27.03.2015 по делу N 15-Т-2015,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - Бубеновой Т.А. по доверенности от 11.01.2016 N 01-46/2,

и установил:

администрация города Новочебоксарска Чувашской Республики (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 27.03.2015 по делу N 15-Т-2015.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Строительно - монтажное управление" (далее - ООО "Строительно - монтажное управление"), Управление имущественных и земельных отношений администрации г. Новочебоксарска Чувашской Республики (далее - Управление имущественных и земельных отношений), закрытое акционерное общество "Строительный трест N 3", закрытое акционерное общество "ТУС", общество с ограниченной ответственностью "СМУ-58", общество с ограниченной ответственностью "СУОР", общество с ограниченной ответственностью "Лидер", акционерное общество "Группа компаний "Регионжилстрой", Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики.

Решением от 15.12.2015 Арбитражный суд Чувашской Республики удовлетворил требования администрации.

Управление не согласилось с принятым решением и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального и процессуального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Управления в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено с использованием системы видеоконференцсвязи.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 15.12.2015 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Управления, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как установил суд первой инстанции и следует из материалов дела, на основании жалобы ООО "Строительно-монтажное управление" на действия администрации и Управления имущественных и земельных отношений при организации и проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка общей площадью 25,0631 га, с кадастровым номером 21:02:010502:35, расположенного в юго-восточной части кадастрового квартала 21:02:010502 (IX микрорайон Западного жилого района) для комплексного освоения в целях жилищного строительства Управлением в отношении администрации возбуждено дело N 15-Т-2015.

В ходе рассмотрения данного дела Управление установило, что распоряжением администрации от 12.02.2015 N 327 утверждены порядок организации и проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства в IX микрорайоне Западного жилого района (далее - Порядок), а также условия продажи права на заключение договора аренды земельного участка площадью 25,0631 га с кадастровым номером 21:02:010502:35, расположенного в юго-восточной части кадастрового квартала 21:02:010502 (IX микрорайон Западного жилого района): способ продажи - аукцион, открытый по составу участников и форме подачи предложений о цене; начальная цена права на заключение договора аренды - 23 380 000 руб., размер задатка - 23 380 000 руб., величина повышения начальной цены ("шаг аукциона") - 1 169 000 руб.; разрешенное использование земельного участка - комплексное освоение в целях жилищного строительства; срок аренды земельного участка - 8 лет.

В целях реализации указанного распоряжения 19.02.2015 на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов http://torgi.gov.ru Управлением имущественных и земельных отношений размещены извещение о проведении аукциона N 160215/0136497/04 и аукционная документация. Извещение о проведении аукциона также было размещено в газете "Родники Чувашии" от 18.02.2015 N 7 (569).

В соответствии с разделом 1 Порядка предметом продажи является право на заключение договора аренды земельного участка площадью 25,0631га с кадастровым номером 21:02:010502:35 сроком на 8 лет для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, расположенного на землях населенного пункта г. Новочебоксарска в юго - восточной части кадастрового квартала 21:02:010502.

Пунктом 8 раздела 2 Порядка для победителя торгов установлена обязанность строительства "под ключ" квартир по согласованию с администрацией не менее 20 % жилой площади от общей жилой площади построенного дома (по каждой позиции) для последующего выкупа в муниципальную собственность города Новочебоксарска Чувашской Республики по цене, установленной Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на соответствующую дату.

Данное требование установлено в пунктах 4.2.28 и 4.2.29 проекта договора.

По мнению Управления, администрация установила неисполнимое требование в части реализации жилых помещений в связи с наличием в аукционной документации требования по строительству под "ключ" квартир в размере не менее 20 % жилой площади от общей жилой площади построенного дома и последующей продаже в муниципальную собственность по цене, установленной Министерством строительства и жилищно - коммунального хозяйства Российской Федерации на соответствующую дату.

Решением от 27.03.2015 по делу N 15-Т-2015 Управление признало жалобу ООО "Строительно-монтажное управление" обоснованной (пункт 1); решило выдать организатору торгов - Управлению имущественных и земельных отношений предписание об аннулировании аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка площадью 25,0631 га с кадастровым номером 21:02:010502:35, расположенного в юго-восточной части кадастрового квартала 21:02:010502 (IX микрорайон Западного жилого района) для комплексного освоения в целях жилищного строительства (извещение N 160215/0136497/04 от 19.02.2015) (пункт 2).

Кроме того, Управлению имущественных и земельных отношений выдано предписание от 27.03.2015, которым в срок до 03.04.2015 устранить допущенное нарушение процедуры организации и проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, путем аннулирования аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка площадью 25,0631 га с кадастровым номером 21:02:010502:35, расположенного в юго-восточной части кадастрового квартала 21:02:010502 (IX микрорайон Западного жилого района) для комплексного освоения в целях жилищного строительства (извещение N 160215/0136497/04 от 19.02.2015).

Посчитав указанные ненормативные акты антимонопольного органа не соответствующими действующему законодательству и нарушающими ее права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (часть 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

На основании части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Проанализировав приведенные нормы в совокупности с установленными по делу обстоятельствами, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о недоказанности антимонопольным органом ограничения конкуренции.

Статьей 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в редакции, действовавшей в период проведения аукциона, установлено, что аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства (далее для целей настоящей статьи - аукцион) проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет.

Аукцион проводится в соответствии со статьей 38.1 настоящего Кодекса с учетом положений статьи 38.2 ЗК РФ.

В извещении о проведении аукциона кроме сведений, указанных в подпунктах 1 - 3, 6 - 9 пункта 10 статьи 38.1 настоящего Кодекса, должны быть указаны: 1) предмет аукциона, в том числе сведения о местоположении, о площади, о границах, об обременениях земельного участка, об ограничениях его использования, о кадастровом номере земельного участка; 2) цена выкупа земельных участков, указанных в пункте 5 статьи 30.2 настоящего Кодекса и предназначенных для жилищного и иного строительства, в расчете на единицу площади; 3) начальная цена предмета аукциона (начальная цена права на заключение договора аренды земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства); 4) размер арендной платы за земельный участок, предназначенный для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, в расчете на единицу площади и порядок ее изменения; 5) способы обеспечения обязательств по комплексному освоению земельного участка в целях жилищного строительства и их объем; 6) максимальные сроки подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства; 7) максимальные сроки выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, подлежащих по окончании строительства передаче в государственную или муниципальную собственность, а также условия такой передачи; 8) максимальные сроки осуществления жилищного строительства и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

Дополнительно к указанным в подпунктах 6-8 пункта 3 настоящей статьи требованиям могут быть установлены другие требования, касающиеся комплексного освоения земельного участка. При этом не могут устанавливаться требования к выполнению каких-либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы победителя аукциона, кроме установленных настоящей статьей.

Суд первой инстанции не усмотрел нарушения статей 38.1 и 38.2 ЗК РФ, так как на участника аукциона не были возложены требования к выполнению каких-либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы. Конкретный перечень требований, касающиеся комплексного освоения земельного участка, которые могут быть дополнительно установлены, Земельный кодекс Российской Федерации не содержит.

Как правомерно указал суд, условие по выкупу в муниципальную собственность не менее 20 % жилой площади от общей площади построенного дома не противоречит ни гражданскому, ни земельному законодательству.

Данное условие было известно всем потенциальным участникам аукциона и не может считаться ограничивающим конкуренцию, поскольку не влечет за собой дополнительных расходов победителя, а связано с непосредственным исполнением предмета аукциона - комплексного освоения. Реализация квартир в муниципальную собственность не может являться расходом для победителя аукциона, а наоборот, предполагает доход для победителя аукциона.

Кроме того, в аукционной документации было предусмотрено не требование о выкупе в муниципальную собственность города Новочебоксарска жилых помещений, а обязанность победителя аукциона предусмотреть при строительстве квадратные метры для возмездного приобретения муниципальным образованием в предусмотренном законом порядке, то есть в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Аренда земельного участка площадью 25,0631 га предусмотрена сроком на 8 лет для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, следовательно, и выкуп в муниципальную собственность города Новочебоксарска Чувашской Республики жилых помещений будет проводиться через 8 лет.

Суд также отметил, что оспариваемые ненормативные правые акты вынесены по результатам осуществления антимонопольным органом проверки соответствия процедуры организации и проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства процедуре, установленной ЗК РФ, в связи с чем предметом рассмотрения жалобы ООО "Строительно-монтажное управление" должна являться именно проверка соответствия процедуры организации и проведения аукциона, а значит, Управление вышло за пределы проверки, поскольку им установлены нарушения в порядке реализации построенных жилых помещений, а не в процедуре организации и проведения аукциона и соответствия этой процедуры ЗК РФ, поскольку таковой не регулирует определение условий и порядка реализации построенных жилых помещений.

Кроме того, ссылаясь в оспариваемом решении на то, что установление требования о выкупе в муниципальную собственность города Новочебоксарска Чувашской Республики жилых помещений не отвечает требованиям действующего законодательства, Управление при этом, как верно указал суд, не конкретизирует, какие именно нормы действующего законодательства нарушила администрация.

При этом судом признана несостоятельной ссылка Управления на нарушение заявителем Федерального закона от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", как не подлежащего применению в данном случае.

Так, настоящий Федеральный закон в целях содействия развитию жилищного строительства и формированию рынка доступного жилья, иному развитию территорий в целях настоящего Федерального закона регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, а также устанавливает особенности создания и деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства как института развития, цели деятельности, задачи и функции Фонда, порядок управления Фондом, порядок формирования его имущества и распоряжения им, порядок ликвидации Фонда (статья 1).

В данном случае, как правильно посчитал суд, антимонопольный орган не представил убедительных доказательств того, что при проведении администрацией открытого аукциона по продаже права на заключение договора аренды допущены такие нарушения, которые привели или могли привести к нарушению, ограничению или устранению конкуренции.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа противоречат действующему законодательству и нарушают права и законные интересы администрации.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Управлением не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования администрации.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам, противоречащим фактическим обстоятельствам дела, удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 15.12.2015 по делу N А79-5530/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов