Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 марта 2016 г. N 17АП-1765/16

г. Пермь

31 марта 2016 г.

Дело N А60-19075/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 31 марта 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борзенковой И. В.

судей Гуляковой Г.Н., Савельевой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Савватеевой К.В.,

при участии:

от заявителя муниципального казенного учреждения "Городское благоустройство" (ИНН 6671310298, ОГРН 1106671002426) - Конев М.А., паспорт, доверенность от 05.08.2015 года;

от заинтересованного лица Счетной палаты Свердловской области (ИНН 6658403948, ОГРН 1126658003922) - Тимофеева Е.Н., удостоверение, доверенность от 26.01.2016 года;

от третьего лица Администрации города Екатеринбурга (ИНН 6661004661, ОГРН 1046603983800) - Уфимцев О.И., удостоверение, доверенность от 24.03.2016 года; Кожевников О.А., удостоверение, доверенность от 08.02.2016 года;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица Счетной палаты Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 25 декабря 2015 года

по делу N А60-19075/2015,

принятое судьей В.Б. Мартемьяновым

по заявлению муниципального казенного учреждения "Городское благоустройство"

к Счетной палате Свердловской области

третье лицо: Администрации города Екатеринбурга

о признании недействительным представления,

установил:

Муниципальное казенное учреждение "Городское благоустройство" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным представления Счетной палаты Свердловской области (далее - Счетная палата) от 27.01.2015 N 06-07/103.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 25 декабря 2015 года заявленные требования удовлетворены. Представление Счетной палаты Свердловской области от 27.01.2015 N 06-07/103 признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Счетная палата обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование жалобы Счетная палата ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, нарушение норм материального права. По мнению заинтересованного лица, вывод суда о том, что для применения такой меры принуждения как возмещение бюджетных средств необходимо доказать факт бюджетного нарушения, не относится к обстоятельствам рассматриваемого дела. Кроме того, приводит доводы о том, что факт нецелевого использования бюджетных средств заявителем подтвержден материалами дела.

Муниципальным казенным учреждением "Городское благоустройство" и Администрацией города Екатеринбурга представлены письменный отзывы на апелляционную жалобу, в которых заявитель и третье лицо возражают против доводов апелляционной жалобы, просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Счетной палаты поддержал доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представители заявителя и третьего лица возражали против доводов апелляционной жалобы по доводам, изложенным в отзывах, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии с планом работы на 2014 г. на основании распоряжения председателя счетной палаты от 30.04.2014 N 01-10/23 счетной палатой проведена проверка использования средств областного бюджета, выделенных в 2013 г. в форме субсидий на реализацию мероприятий областной целевой программы "Развитие транспортного комплекса Свердловской области" на 2011-2016 года".

В рамках данной проверки счетной палатой проведена проверка использования Учреждением названных средств областного бюджета. Счетной палатой сделан вывод о том, что Учреждением при использовании указанных средств областного бюджета допущены нарушения и недостатки.

По результатам контрольного мероприятия счетной палатой принято решение направить в адрес учреждения представление от 27.01.2015 N 06-07/103.

В ходе проведения проверки Счетная палата пришла к выводу о том, что в результате ошибок при составлении смет, которые могли быть устранены заказчиками, установлено необоснованное завышение сметной стоимости ремонта, что привело к незаконному использованию средств областного бюджета в сумме 8926,9 тыс. руб.

Названным представлением учреждению предлагается обеспечить возврат в областной бюджет 8926,9 тыс. руб. и обеспечить взыскание неустойки за нарушение сроков выполнения работ на сумму 20499,8 тыс. руб.

Полагая, что указанное представление счетной палаты является незаконным, учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что счетной палатой не доказаны как факты нарушений, выразившиеся в неправомерном расходовании учреждением бюджетных средств на оплату завышенной стоимости работ, так и то, что указанные нарушения являются бюджетными нарушениями и за их совершение возможно применение бюджетной меры принуждения в виде обязания возмещения бюджетных средств.

При этом суд исходил из того, что для применения такой меры принуждения как возмещение бюджетных средств необходимо доказать факт бюджетного нарушения.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в соответствии со ст. 71 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд не может согласиться с указанным выводом суда первой инстанции.

Из материалов дела следует, что Учреждением заявлено требование о признании недействительным представления Счетной палаты, в котором в связи с выявленными Счетной палатой Свердловской области нарушениями, заявителю предложено обеспечить возврат в областной бюджет 8926,9 тыс. рублей.

В ходе реализации полномочий, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" Счетная палата как орган внешнего финансового контроля вправе вносить в проверяемые организации представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков. При этом законодатель не ограничивает круг выявленных нарушений только бюджетными нарушениями.

Для признания нарушения бюджетным необходимо соблюдение всех факторов, указанных в статье 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Перечень видов бюджетных нарушений и мер бюджетного принуждения является закрытым и указан в главе 30 БК РФ.

Бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля (часть 1 статьи 306.2 БК РФ).

Незаконное использование средств отсутствует в перечне видов бюджетных нарушений, за совершение него не предусмотрено применение мер бюджетного принуждения.

При этом, согласно абзацу 2 пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" бюджетные средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

Таким образом, Счетная палата при установлении фактов незаконного использования бюджетных средств вправе указать объекту проверки на необходимость возмещения указанных средств в соответствующий бюджет.

Между тем, указанный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неверного решения.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов вправе обратиться лица, полагающие, что ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии со ст. 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Статья 38 БК РФ определяет в основе использования денежных средств принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства предоставляются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Постановлением Правительства Свердловской области от 11.10.2010 N 1479-ПП утверждена областная целевая программа "Развитие транспортного комплекса Свердловской области на 2011-2016 года".

Из материалов дела следует, что в ходе проведения проверки Счетная палата пришла к выводу о том, что в результате ошибок при составлении смет, которые могли быть устранены заказчиками, установлено необоснованное завышение сметной стоимости ремонта, что привело к незаконному использованию средств областного бюджета в сумме 8926,9 тыс. руб.

Из оспариваемого представления следует, что Счетная палата установила нарушение постановления главы города Екатеринбурга от 12.07.2013 N 2437, в соответствии с которым движение транспорта было закрыто на объекте "Капитальный ремонт автомобильной дороги на Ново-Свердловскую ТЭЦ в г. Екатеринбурге", п. 4.1.4 положительного заключения Государственной экспертизы от 27.02.2013 N 66-1-5-0121-13/12-0670-1, проведенной ГАУ "Управление государственной экспертизы", в соответствии с которым условия строительства не были отнесены к стесненным, из сметной стоимости объекта не был исключен повышающий коэффициент на стесненные условия производства работ, что привело к необоснованному завышению сметной стоимости и оплате выполненных работ по муниципальному контракту от 02.07.2013 N 0162300005313002456-0152284-02, заключенному учреждением с обществом с ограниченной ответственностью Компания "ГарантСтрой", за счет средств областного бюджета на сумму 3556,8 тыс. руб.

Между тем, фактически, в соответствии с требованиями МДС 81-35.2004, повышающий коэффициент 1,15, применяемый при влиянии условий производства работ "Строительство инженерных сетей и сооружений, а также объектов жилищно-гражданского назначения в стесненных условиях застроенной части города" при расчете сметной стоимости объекта МКУ "Городское благоустройство" не применялся и, соответственно, не был использован при взаиморасчете между Заказчиком и Генподрядчиком.

В пункте 4.1.4 Положительного заключения Государственной экспертизы, определено, что: "дорожные работы ведутся по половине проезжей части, с сохранением движения автотранспорта. Направление работ принято от ПКо (поворот к озеру Шарташ) к ПК64+79,99 (ЕКАД). Условия строительства не относятся к стесненным".

С учетом заключения Государственной экспертизы к единичным расценкам смет по сборникам N 27, 30 (на подготовительные работы, устройство дорожной одежды, пересечения и примыкания, искусственные сооружения, дорожные устройства и обстановка дороги ) согласно технической части ТЕР 27.П.3.1. "Производство работ на одной половине проезжей части при систематическом движении транспорта на другой" и ТЕР 30 п.3.3. "Работы, выполняемые на одной половине проезжей части дороги при систематическом движении автомобильного или трамвайного транспорта по другой" был применен повышающий коэффициент 1,2 к нормам затрат труда и оплате труда рабочих, стоимости эксплуатации машин.

Несмотря на принятие Постановления Администрации города Екатеринбурга N  2437 от 12.07.2013 о разрешении закрытия движения автотранспорта в период с 12.07.2013 г. по 20.09.2013 г., движение транспорта на объекте не закрывалось, что подтверждается письмом ГИБДД Управления МВД по городу Екатеринбургу N 26/09-129 от 25.02.2015

Таким образом, применение данного повышающего коэффициента, в его неразрывной связи с содержанием п.4.1.4 Положительного заключения Государственной экспертизы, полностью подтверждает правомерность действий МКУ "Городское благоустройство".

Из оспариваемого представления следует, что Счетной палатой установлено нарушение положений Сборника сметных норм дополнительных затрат (ГСНр 81-05-02-2001), которые применяются при производстве ремонтно-строительных работ в зимнее время, к работам по текущему ремонту объекта "Перекресток улицы Бебеля - улица Таватуйская" (муниципальный контракт от 01.07.2013 N 0162300005313002459-0152284-01 с закрытым акционерным обществом "Уралстрой") применены положения Сборника сметных норм дополнительных затрат (ГСН 81-05-02-2001), которые применяются при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время, сумма необоснованного завышения стоимости и оплаты ремонтных работ за счет средств областного бюджета составила 51,5 тыс. руб.;

В соответствии с п. 3 ГСНр 81-05-02-2001 и п. 3 р.1 ГСН 81-05-02-2001 нормы дополнительных затрат при производстве работ в зимнее время являются среднегодовыми и при расчетах за выполненные работы применяются независимо от фактического времени года, в течение которого выполняются работы.

Из проектно-сметной документации следует, что по объекту был использован дифференцированный расчет зимнего удорожания с использованием сборников сметных норм (ГСН 81-05-02-2001 и ГСНр 81-05-02-2001) в связи с тем, что помимо работ по ремонту существующего асфальтобетонного покрытия, для которого применена норма зимнего удорожания по сборнику ГСНр 81-05-02-2001 учтены отдельные виды работ (объекты), а именно: светофорорегулирование, электроосвещение, дождевая канализация, посадка деревьев, нормы зимнего удорожания по которым отсутствовали в ГСНр 81-05-02-2001.

Согласно пункту 12 ГСНр 81-05-02-2001 заказчиком был применен ГСН 81-05-02 с понижающим коэффициентом 0,8 (пункт 7 ГСН 81-05-02-2001). Данные работы (светофорное регулирование, электроосвещение, дождевая канализация, посадка деревьев) являются самостоятельными видами работ и, соответственно, включены в отдельные главы сводного сметного расчета.

В части применения коэффициента на временные здания и сооружения объекту судом апелляционной инстанции установлено следующее.

Счетной палатой в ходе проверки установлено, что заявителем в нарушение п. 2 Сборника сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений (ГСНр 81-05-2001) к работам по текущему ремонту автомобильных дорог по 21 проверенному объекту применены коэффициенты, которые не распространяются на текущий ремонт зданий и сооружений; согласно п. 2.4 ГСНр 81-05-2001 затраты на возведение временных зданий и сооружений при текущем ремонте учитываются в составе норм накладных расходов (приложение 6 к МДС 81-33.2004); сумма необоснованного завышения сметной стоимости и оплаты выполненных работ за счет средств областного бюджета составила 3969,1 тыс. руб.;

Из материалов дела следует, что оплата по объектам производилась в соответствии с условиями заключенных муниципальных контрактов в пределах твердой цены контракта, в соответствии со сметами, которые являлись приложениями к контракту. Расценки, указанные в формы N КС-2, соответствовали расценкам смет.

Согласно пункту 3.4. Муниципальных контрактов "оплата затрат на временные здания и сооружения производится в пределах утвержденной сметной документации".

Согласно Федеральному закону "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 08.11.2007 N 257-ФЗ, приказу Минтранса РФ "Об утверждении классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них" от 12.11.2007 N 160, приказу Минтранса РФ "Об утверждении классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" от 16.11.2012 N 402 предусмотрены такие виды работ, как капитальный ремонт, ремонт и содержание.

Между тем, такого вида работ как "текущий ремонт", указанными нормативными актами не предусмотрено.

В связи с тем, что работы, выполняемые по заключенным муниципальным контрактам, не являлись текущим ремонтом, то заказчиком пункт 2.4. ГСНр 81-05-02-2001 правомерно не применен.

Размер средств, предназначенных для возведения временных титульных зданий и сооружений определялся по нормам, приведенным в Сборнике сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений (ГСНр

81-05-01-2001), в процентах от сметной стоимости строительных (ремонтно-строительных) и монтажных работ по итогам глав 1 - 7 (1 - 5) сводного сметного расчета. При этом, расчеты за временные здания и сооружения производятся по нормам в соответствии с договорными условиями (п. 4.84 МДС 81-35.2004)

Из материалов дела следует, что, средства на временные здания и сооружения были предусмотрены и оплачены подрядным организациям на организацию движения в период производства работ по капитальному ремонту и ремонту автомобильных дорог общего пользования, в том числе, на установку и поддержание в технически исправном состоянии средств организации дорожного движения по утвержденным ГИБДД схемам организации дорожного движения, на дорожные знаки, ограждающие устройства, осветительные приборы, временную разметку.

Правомерность указанных действий МКУ "Городское благоустройство" подтверждена письмом Уральского регионального центра экономики и ценообразования в строительстве от 06.02.2015 N У-ш, из которого следует, что при определении стоимости ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения в МО "город Екатеринбург" следует затраты на временные здания и сооружения принять по норме 3.3. таблицы Сборника ГСНр 81-05-01-2001", то есть, в размере 1,4 %, что соответствует утвержденным сметам по объектам.

Также Счетной палатой установлено, что в соответствии с муниципальным контрактом от 31.07.2013 N 0162300005313002460-0152284-02, заключенным учреждением с обществом с ограниченной ответственностью Компания "ГарантСтрой", "на ремонт на улице Бебеля от улицы Готвальда до улицы Кирова, в том числе, тротуаров" в акте выполненных работ от 05.11.2013 N 1 (дополнительные работы) стоимость асфальтобетонной смеси учтена дважды, что привело к завышению стоимости и оплате работ на сумму 1420,5 тыс. руб. (платежным поручением от 19.08.2013 N 3883 сумма поступила в бюджет города Екатеринбурга, из которых 1349,5 тыс. руб. - средства областного бюджета).

Между тем, из материалов дела следует, что денежные средства 1420,5 тыс. руб., перечисленные ошибочно, возвращены ООО Компанией "Гарант-Строй", путем перечисления денежных средств в бюджет города Екатеринбурга платежным поручением от 19.08.2013 года N 3883.

Проверка была закончена Счетной палатой в октябре 2014, что подтверждается актом проверки от 28.10.2014 года, следовательно, устранение счетной ошибки произведено до составления акта проверки и вынесения представления.

Таким образом, перечисление денежных средств в бюджет города Екатеринбурга платежным поручением от 19.08.2013 года N 3883, нельзя признать частичным исполнением Представления N 06-07/103 от 27.01.2015.

Имеющиеся в деле доказательства оценены судом апелляционной инстанции в совокупности и во взаимосвязи с установленными по делу фактическим обстоятельствам, факты нецелевого использования бюджетных средств и основания для их возврата не доказаны.

Денежные средства запрашивались и были выделены для выполнения конкретного объема работ в конкретном месте и фактически использованы на эти цели, признаки нецелевого использования средств областного бюджета в действиях заявителя отсутствуют.

Кроме того. заявителем по делу оспаривается указание счетной палаты в резолютивной части представления о необходимости обеспечить взыскание неустойки за нарушение сроков выполнения работ на сумму 20499,8 тыс.рублей. Сумма неустойки исчислена палатой на основании предъявленных претензий.

Заявитель полагает, что указание в представлении твердой суммы неустойки нарушает его права как стороны муниципальных контрактов, заключенных в соответствии с положениями Федерального закона N 94-ФЗ.

Муниципальный заказчик по правилам данного закона может взыскивать неустойку в более высоком размере, чем подрядчик, что приводит к установлению в муниципальных контрактах ответственности подрядчика в виде неустойки, размер которой многократно превышает размер неустойки для заказчика и ответственности, исчисленной по правилам ст. 395 ГК РФ.

Как следует из постановления ВАС РФ от 17.12.2013 N 12945/13, меры ответственности сторон государственного и муниципального контракта должны быть сопоставимы и сбалансированы, получение с подрядчика денежных средств за счет завышения санкций не отнесено к целям принятия Закона N 94-ФЗ и даже может препятствовать им.

С учетом разъяснений ВАС РФ, взыскание неустойки в размере, рассчитанном по условиям муниципального договора, фактически судами не производится. Требование палаты о взыскании неустойки в завышенном размере санкций делает представление в этой части неисполнимым, что свидетельствует о нарушении прав заявителя.

Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы на уплату государственной пошлины по апелляционной инстанции относятся на ее заявителя. В силу п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса РФ Счетная палата Свердловской области освобождена от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 176, 266, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 25 декабря 2015 года по делу N А60-19075/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

И.В.Борзенкова

Судьи

Г.Н.Гулякова Н.М.Савельева