Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2016 г. N 02АП-1871/16

г. Киров

06 апреля 2016 г.

Дело N А31-11328/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 апреля 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сысолятиной К.А.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Костромской области:

представителя заявителя - Суманеевой Е.В., действующей на основании доверенности от 31.08.2015,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 15.01.2016 по делу N А31-11328/2015, принятое судом в составе судьи Зиновьева А.В.,

по заявлению администрации Сусанинского муниципального района Костромской области

к межмуниципальному отделу по городу Бую, Буйскому и Сусанинскому районам Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Костромской области

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

администрация Сусанинского муниципального района Костромской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Костромской области (далее - ответчик, Управление, Управление Росреестра) от 22.10.2015 N 81/2015.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 15.01.2016 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое предписание признано недействительным.

Управление Росреестра с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования. В апелляционной жалобе ответчик выражает несогласие с приведенными Администрацией и судом первой инстанции аргументами, послужившими основанием для признания незаконным предписания от 22.10.2015 N 81/2015, а именно: об отсутствии регламентированной положениями действующего законодательства обязанности арендодателя по государственной регистрации договора аренды земельного участка, а также о том, что на момент выдачи предписания администрация района не уполномочена распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. По мнению заявителя жалобы, оспариваемое Администрацией предписание об устранении нарушений земельного законодательства соответствует положениям статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, не возлагает на него незаконные юридические обязанности, выдано по результатам плановой документарной выездной проверки в соответствии с пунктом 5 части 5 статьи 71 ЗК РФ.

Более подробно доводы Управления изложены в апелляционной жалобе.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу приведенные в ней доводы опровергает, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Управлением представлено ходатайство о рассмотрении дела без участия своего представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя ответчика.

В заседании суда представитель заявителя поддержала позицию, изложенную в отзыве на жалобу.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 05.10.2015 по 23.10.2015 на основании распоряжения от 01.09.2015 N 263 (л.д.-67) старшим специалистом 2 разряда межмуниципального отдела по городу Буй, Буйскому и Сусанинскому районам Управления, заместителем главного государственного инспектора по использованию и охране земель по муниципальному образованию Сусанинский муниципальный район Соловьевой М.Л. проведена плановая документарная выездная проверка по обеспечению соблюдения администрацией Сусанинского муниципального района Костромской области земельного законодательства при предоставлении земельных участков.

В ходе проверки проверены предоставленные Администрацией материалы о предоставлении земельных участков на территории муниципального образования Сусанинский муниципальный район Костромской области за период с 01.01.2014 по 01.03.2015 года, когда Администрация была уполномочена распоряжаться земельными участками на территории Сусанинского муниципального района, государственная собственность на которые не разграничена, до вступления в силу Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ).

По результатам проверки материалов о предоставлении земельных участков гражданам в аренду сроком на 49 лет установлено, что двенадцать договоров аренды не зарегистрированы в соответствии с положениями статьи 26 ЗК РФ, согласно которым права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон N 122-ФЗ, Закон о регистрации).

Результаты проверки отражены в акте от 22.10.2015 (л.д.66-70), в этот же день Управлением Росреестра в адрес Администрации выдано предписание N 81/2015, возлагающее в срок до 22.04.2016 устранить выявленное нарушение.

Полагая, что выданное Управлением предписание не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, Администрация обратилась в Арбитражный суд Костромской области с соответствующим заявлением (л.д.4-5).

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции исходил из наличия в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимых для признания оспариваемого предписания недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его вынесения. При оценке вопроса о законности предписания помимо полномочий вынесшего это предписание органа и оснований для проведения проверки выяснению подлежит наличие или отсутствие у заявителя нормативно определенной обязанности по проведению требуемых мероприятий.

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона; предписание, содержащее властные требования, должно быть реально исполнимо. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Из содержания оспариваемого предписания следует, что основанием для его выдачи явилось нарушение Администрацией при предоставлении земельных участков требований земельного законодательства, в частности: Администрация не отслеживает обязательность государственной регистрации договоров аренды на земельные участки, возложенную по договорам аренды на граждан, тем самым способствует возникновению нарушения требований статьи 26 ЗК РФ гражданами и административной ответственности по статье 7.1. КоАП РФ. При этом в соответствии со статьей 26 Закона N 122-ФЗ с заявлением о государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества может обратиться одна из сторон договора аренды недвижимого имущества.

В силу пункта 1 статьи 26 Закона N 122-ФЗ государственная регистрация аренды недвижимого имущества проводится посредством государственной регистрации договора аренды этого недвижимого имущества (абзац 1). С заявлением о государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества может обратиться одна из сторон договора аренды недвижимого имущества (абзац 2).

Из анализа положений названной нормы следует, что она устанавливает лишь возможность обращения с заявлением о государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества арендодателя, а не указывает на безусловную обязанность такого обращения.

Кроме того, как обоснованно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, согласно условиям договоров аренды обязанность произвести его государственную регистрацию в Управлении Росреестра в месячный срок после подписания договора и за свой счет возложена на арендаторов земельных участков (пункт 4.4.5 Договоров) (л.д.7-9, 23-49).

Таким образом, учитывая положения пункта 4.4.5 договоров аренды земельных участков, а также принимая во внимание, что поименованные в оспариваемом предписании нормы права не возлагают на арендодателя безусловной обязанности по регистрации договора аренды земельного участка, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии со стороны Администрации нарушений обязательных требований.

Каких-либо норм, обязывающих арендодателя в рассматриваемом случае осуществить действия по регистрации договоров аренды земельных участков, ответчиком в нарушение положений части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не приведено.

Суд апелляционной инстанции также обращает внимание на то, что в соответствии с абзацем 3 пункта 2 статьи 3.3. Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется: органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения.

Как установлено судом первой инстанции, государственная собственность на спорные земельные участки не разграничена и их распорядителями в силу закона с 01.03.2015 являются администрации соответствующих поселений (сельских и городского) Сусанинского муниципального района. Следовательно, администрация района с упомянутой даты утратила право на распоряжение названными земельными участками. Данное обстоятельство имело место на момент выдачи предписания (22.10.2015) и не было учтено Управлением, в то время как оно существенным образом влияет на его законность и обоснованность.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, для его исполнения устанавливается определенный срок.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее властные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; в предписании должны быть указаны конкретные нарушения, законные и обоснованные меры для их устранения; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания уполномоченного органа является самостоятельным основанием для признания его незаконным, не соответствующим требованиям Закона N 294-ФЗ.

Исследовав и оценив предписание Управления от 22.10.2015 N 81/2015, суд апелляционной инстанции также полагает, что оно не соответствует требованиям законодательства в связи с тем, что не имеет надлежащего правового содержания.

Из текста предписания видно, что на Администрацию возложена обязанность устранить выявленное нарушение, выразившееся в факте не отслеживания обязательности государственной регистрации договоров аренды на земельные участки, возложенной по договорам аренды на граждан. При этом предписание не содержит нормативного обоснования данного требования, в нем приведена лишь ссылка на статью 26 Закона N 122-ФЗ. Однако, как отмечалось выше, нарушения Администрацией требований данной нормы не установлено.

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер. Тем самым, вынесение предписания влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить некоторые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения. Лицо, обязанное исполнить указания, имеющие властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением, однако, оно должно знать, что именно подлежит устранению.

Обжалуемое предписание Управления в нарушение принципов правовой определенности и исполнимости не дает возможности лицу, которому оно адресовано, установить предъявленные к нему требования и определить способ их исполнения.

С учетом приведенных обстоятельств следует признать, что такого рода властно-распорядительное требование контролирующего органа не может быть признано исполнимым и, соответственно, законным.

В связи с неясностью, неконкретностью, неисполнимостью оспариваемого предписания для Администрации существовал реальный риск его неисполнения либо исполнения способом, который впоследствии мог бы быть признан ответчиком ненадлежащим, за что в свою очередь административным законодательством предусмотрена ответственность, в том числе в виде применения к нарушителю штрафных санкций.

На основании изложенного, предписание Управления Росреестра от 22.10.2015 N 81/2015 не соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем в данном случае имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимые для признания его недействительным.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленное требование.

Доводы заявителя жалобы об обратном подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании норм права и неверной оценке фактических обстоятельств дела.

Следует отметить, что доводы апелляционной жалобы были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и нашли свое отражение в обжалуемом судебном акте (см. страницы 6-8). Они должным образом исследованы арбитражным судом и, по мнению суда апелляционной инстанции, им дана правильная юридическая оценка. Оснований для иной оценки указанных доводов и отмены решения суда не имеется.

С учетом изложенного в удовлетворении апелляционной жалобы Управления Росреестра следует отказать.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина по жалобе с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 15.01.2016 по делу N А31-11328/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Г.Г. Ившина П.И. Кононов