Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 апреля 2016 г. N 13АП-2300/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 июля 2016 г. N Ф07-5630/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Санкт-Петербург

07 апреля 2016 г.

Дело N А56-39330/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 06 апреля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 апреля 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Жиляевой Е.В.

судей Старовойтовой О.Р., Тимухиной И.А.

при ведении протокола судебного заседания: Тюниным Н.Н.

при участии:

от заявителя: Ершов И.Б., доверенность от 01.06.2015;

от заинтересованного лица: Курганов С.В., доверенность от 11.01.2016;

от 3-го лица: не явился, извещён;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2300/2016) Правительства Санкт-Петербурга

на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.12.2015 по делу N А56-39330/2015 (судья Вареникова А.О.), принятое

по заявлению ОАО "Ленптицепром"

к Правительству Санкт-Петербурга

3-е лицо: ООО "Новые кварталы Петергофа"

о признании незаконным бездействия Правительства,

установил:

Открытое акционерное общество "Ленптицепром" (ОГРН: 1037843053445; адрес: 192019, Санкт-Петербург, ул. Седова, д.11, лит. А; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным бездействия Правительства Санкт-Петербурга (далее - Правительство) в части неутверждения проекта планировки в границах территории, ограниченной полосой отвода железной дороги, Ропшинским шоссе, административной границей Санкт-Петербурга, Ольгинским шоссе, ул.Лузино, Парковой ул., в городе Петергоф, в Петродворцовом районе Санкт-Петербурга, а также обязании Правительства Санкт-Петербурга утвердить вышеуказанный проект планировки в срок не позднее 30 календарных дней с момента вступления в силу судебного акта арбитражного суда.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Новые кварталы Петергофа" (далее - третье лицо).

Решением суда от 03.12.2015 заявление Общества удовлетворено.

Не согласившись с принятым судебным актом, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права, недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, Правительство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование апелляционной жалобы её податель указывает, что судом первой инстанции дана неверная оценка проведенным публичным слушаниям, а также заключению Администрации Петродворцового района от 17.08.2011. Как указывает податель жалобы, глава администрации района не уполномочен давать положительную или отрицательную оценку результатам публичных слушаний. Кроме того, податель жалобы указывает, что суд первой инстанции необоснованно посчитал, что направленная Обществом 20.11.2015 в КГА 24.11.2015 документация по планировке территории передана в Правительство. Поскольку документация не поступала в Правительство, следовательно, Правительство не имеет возможности рассмотреть указанные документы. Как полагает податель жалобы, спорная проектная документация не подлежит утверждению, поскольку не соответствует требованиям Закона Санкт-Петербурга от 14.02.2014 N 23-9 "О региональных нормативах градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга". Также Правительство ссылается на то обстоятельство, что судом не дана оценка доводу Правительства об отсутствии согласования проекта планировки с федеральным органом охраны объектов культурного наследия - Министерством культуры Российской Федерации в порядке, установленном приказом от 31.07.2013 N 1062. Помимо изложенного, податель жалобы полагает, что у суда отсутствовали основания для обязания Правительства утвердить документацию, поскольку вопрос об утверждении этой документации относится к сфере административного усмотрения уполномоченного органа государственной власти.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Правительства поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Общества возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, ОАО "Ленптицепром" является заказчиком проекта планировки территории (проектная организация - ЗАО "Петербургский НИПИГрад") в границах территории, ограниченной полосой отвода железной дороги, Ропшинским шоссе, административной границей Санкт-Петербурга, Ольгинским шоссе, ул.Лузино, Парковой ул., в городе Петергоф, в Петродворцовом районе Санкт-Петербурга.

Распоряжением от 26.04.2011 N 1161 Комитет по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга (далее - КГА) принял решение о подготовке проекта планировки вышеуказанной Территории.

01.07.2011 КГА выдал положительное заключение по разработанной ЗАО "Петербургский НИПИГрад" документации по планировке территории и направил ее в Администрацию Петродворцового района Санкт-Петербурга для рассмотрения на публичных слушаниях.

08.08.2011 состоялись публичные слушания по указанной документации.

17.08.2011 главой Администрации Петродворцового района Санкт-Петербурга утверждено заключение о результатах публичных слушаний.

КГА направил проект постановления об утверждении Проекта в Правительство на утверждение.

Общество, полагая, что неутверждение Правительством до настоящего времени Проекта не позволяет реализовать собственнику земельного участка предоставленное законом право на застройку принадлежащего ему земельного участка, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Правительства.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.12.2012 по делу А56-40638/2012, оставленным без изменения постановлениями апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, в удовлетворении заявления отказано.

Как установлено в рамках дела А56-40638/2012 проект постановления об утверждении Проекта, направленный КГА в Правительство, был рассмотрен на совещаниях, проводимых под руководством вице-губернатора, отвечающего за решение вопросов государственного имущества Санкт-Петербурга, управления и распоряжения им, капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, архитектуры и градостроительства, инвентаризации и мониторинга земель Санкт-Петербурга, землеустройства на территории Санкт- Петербурга, а также вопросов, связанных с государственным управлением в сфере имущественных отношений, управлением федеральной собственностью, расположенной на территории Санкт-Петербурга. Под руководством вице-губернатора Санкт-Петербурга 24.11.2011 состоялось совещание по вопросу согласования проектов постановлений, подготовленных для рассмотрения Правительством, на котором был, в том числе, рассмотрен направленный КГА проект постановления Правительства об утверждении Проекта. По результатам совещания от 01.12.2011 было принято решение о согласовании проекта с учетом редакторских правок. Губернатор Санкт-Петербурга 21.12.2011 провел совещание с повесткой дня "О порядке разработки проектов планировки территорий, подлежащих застройке, с учетом в разрабатываемой документации объектов социально назначения". Согласно принятым на совещании решениям документация по планировке территорий, не утвержденная до указанной даты в установленном порядке, подлежит направлению для ознакомления и подготовки заключений в исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга по принадлежности вопросов (протокол от 21.12.2011 N 102-в).

Порядок работы Правительства, в том числе порядок подготовки и принятия решений, постановлений, установлен Регламентом правительства Санкт- Петербурга (далее - Регламент), утвержденным постановлением Правительства от 16.12.2003 N 100.

В порядке, установленном пунктом 3.30 Регламента, проект постановления Правительства об утверждении Проекта с пояснительной запиской, а также сама документация по Проекту 22.12.2011 направлены в Юридический комитет администрации губернатора Санкт-Петербурга (далее - Юридический комитет), который в соответствии с пунктом 3.32 Регламента провел юридическую, лингвистическую и антикоррупционную экспертизу проекта.

В соответствии с пунктами 3.35 и 3.34 Регламента Проект с заключением Юридического комитета N 20-24-2418/11-0-0 13.01.2012 был возвращен его разработчику - КГА. При этом в заключении Юридического комитета было указано на недостатки документации по планировке территории и было предложено их устранить.

Во исполнение принятого губернатором Санкт-Петербурга решения (протокол от 21.12.2011 N 102-в) 24.01.2012 Проект был направлен на согласование:

- в Комитет по благоустройству, который согласовал Проект письмом от 03.02.2012 N 01-08-891/12-0-1,

- в Комитет по транспорту, который согласовал Проект письмом от 22.02.2012 N 01-21-11/12,

- в Комитет по развитию транспортной инфраструктуры, который согласовал Проект письмом от 09.02.2012 N 01-10-279/1218-1,

- в Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли, который согласовал Проект письмом от 21.02.2012 N 12/2242.

По результатам повторного совещания под руководством вице-губернатора Санкт-Петербурга от 21.06.2012 Проект был снят с рассмотрения для доработки. Заявитель направил в адрес вице-губернатора Санкт-Петербурга Метельского И.М. обращение от 09.08.2012 N 357, содержащее перечень замечаний, с которыми он не согласен.

По результатам рассмотрения указанного обращения в Комитете по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее - КУГИ) 28.08.2012 состоялось совещание с участием генерального директора Общества Крюкова С.Ю. по вопросу строительства и передачи в государственную собственность Санкт-Петербурга объектов социальной инфраструктуры в соответствии документацией по планировке рассматриваемой территории, планируемой к утверждению.

Общество в письме от 31.08.2012 N 179 выразило готовность осуществить за счет собственных средств строительство объектов социальной инфраструктуры и последующую их передачу в государственную собственность Санкт-Петербурга на возмездной основе. Кроме того, было высказано предложение о реализации строительства объектов социальной инфраструктуры в рамках государственно-частного партнерства.

Вице-губернатором Санкт-Петербурга во исполнение поручения губернатора от 03.08.2012 N 1424 в отношении предложения Общества 10.09.2012 направлено губернатору письмо с сообщением о готовности Общества вести строительство объектов социального назначения и инженерной инфраструктуры за счет собственных средств, а также с использованием форм государственно-частного партнерства. Указанным письмом предложено подготовить соглашение о взаимодействии при реализации инвестиционного проекта Санкт-Петербурга с приложением поквартальных планов мероприятий по развитию объектов транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры.

Во исполнение вышеуказанных договоренностей вице-губернатором дано поручение КУГИ и КГА осуществить необходимые мероприятия для подписания указанного соглашения. Как установлено судом, указанное соглашение было заключено сторонами.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства, Арбитражный суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области решением от 16.12.2012 по делу А56-40638/2012 отказал в удовлетворении заявления, учитывая, что предметом указанного спора являлось оспариваемое Обществом бездействие Правительства в части неутверждения Проекта, установив, что Правительством не допущено незаконного бездействия, выразившегося в непринятии решения по утверждению документации по планировке рассматриваемой территории.

Обращаясь в суд с настоящим заявлением, Общество указало, что поскольку Проект более года не выносился на утверждение Правительства, Общество обратилось к Губернатору Санкт-Петербурга Г.С.Полтавченко с просьбой вмешаться в сложившуюся ситуацию.

В связи с соответствующим поручением Губернатора было проведено в том числе совещание 30.01.2013 в КУГИ.

По результатам совещания КУГИ было поручено обеспечить заключение соглашения о создании в границах Территории и безвозмездной передаче в собственность Санкт-Петербурга объектов социальной инфраструктуры, а КГА было поручено обеспечить выдачу градостроительных планов на земельные участки на Территорию и внесение Проекта планировки Территории на рассмотрение Правительства Санкт-Петербурга после заключения Соглашения.

Указанное Соглашение в согласованной КУГИ форме было подписано 27 февраля 2013 года и передано в КГА.

Однако, как указывает заявитель, КГА Проект на утверждение Правительства не вынес, сославшись на истечение срока действия согласований указанного Проекта соответствующими Комитетами Правительства Санкт-Петербурга, а также предложил Обществу заново получить указанные согласования (письмо КГА N 1-4-12507/3 от 20.03.2013 г.)

Общество согласовало материалы в необходимых комитетах и ведомствах Санкт-Петербурга.

Указанные согласования были представлены в КГА письмом N 157/13 от 30.12.2013 г. (вх. КГА 11203-14 от 09.01.2014 г.)

Рассмотрев представленные заявителем документы, КГА своим письмом N 1-4-1559/2 от 20.01.2014 подтвердил ранее выданное положительное заключение по материалам проекта планировки.

Вместе с тем, поскольку до настоящего времени в нарушение действующего градостроительного законодательства РФ вышеуказанный Проект так и не вынесен на утверждение Правительства Санкт-Петербурга, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением о признании незаконным бездействия Правительства и об обязании Правительства Санкт-Петербурга утвердить вышеуказанный проект планировки.

Суд первой инстанции, пришел к выводу о злоупотреблении заинтересованным лицом предоставленными ему правами, поскольку как видно из пояснений Правительства с момента проверки Проекта КГА (20.01.2014) и до рассмотрения его на организационно-техническом совещании в Санкт-Петербургском ГБУ "Управление инвестиций" и на совещании у вице-губернатора Санкт-Петербурга М.М.Оганесяна прошло более полугода, что не соответствует срокам, указанным в Градостроительном кодексе, в связи с чем суд удовлетворил заявленные требования в полном объеме.

Вместе с тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

Согласно части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Частями 12, 14 названной статьи предусмотрено, что уполномоченные федеральные органы исполнительной власти осуществляют проверку подготовленной на основании их решений документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 этой же статьи, в течение тридцати дней со дня поступления такой документации и по результатам проверки утверждают документацию по планировке территории или принимают решение об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку; документация по планировке территории, представленная уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, утверждается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой местной администрации в течение четырнадцати дней со дня поступления указанной документации.

Согласно абзацу 8 пункта 1 Положения N 596 КГА является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий.

Пунктами 1.1 и 1.4 Положения о КГА предусмотрено, что КГА как исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга подчинен Правительству.

В силу пункта 2.12 Положения N 596 после получения материалов документации по планировке территории со всеми необходимыми согласованиями КГА осуществляет подготовку проекта постановления Правительства об утверждении документации по планировке территории.

Согласование проекта постановления осуществляется на совещании у вице- губернатора Санкт-Петербурга, отвечающего за решение вопросов капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства, архитектуры и градостроительства, земельной политики Санкт-Петербурга в целях капитального строительства, в порядке, установленном Регламентом (пункт 2.13 Положения N 596).

Как следует из материалов дела, КГА в соответствии с приведенными нормативными правовыми актами подготовило проект постановления Правительства об утверждении проекта планировки и проекта межевания и в соответствии с принятым им распоряжением направил указанную документацию на утверждение Правительства.

13.01.2012 Проект с заключением юридического комитета был возвращён его разработчику - КГА.

Письмом от 20.01.2014 N 1-4-1559/2 КГА подтвердил ранее выданное 01.07.2011 положительное заключение по материалам проекта планировки.

Вместе с тем, как указывает сам заявитель, вышеуказанный проект не вынесен на утверждение Правительства Санкт-Петербурга.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие направление КГА названной документации в Правительство, после её возвращения Правительством для доработки.

При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции о допущенном Правительством незаконном бездействии, является необоснованным.

Кроме того, у суда первой инстанции не было законных оснований для обязания Правительства принять постановление об утверждении представленных заявителем проекта планировки, который является одним из видов градостроительной документации.

В силу частей 1 и 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Согласно статье 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным территориям и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, подготовленных проектами планировки территорий.

Документация по планировке территории утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой местной администрации в течение четырнадцати дней со дня поступления указанной документации; в течение семи дней со дня ее утверждения направляется главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых осуществлялась подготовка такой документации, которые обеспечивают опубликование документации по планировке территории (проектов планировки и межевания территории) в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещает информацию о такой документации на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (части 14, 15, 16 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается названным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 12 Закона N 29-10 регламентирован порядок подготовки документации по планировке территории в Санкт-Петербурге. В пункте 6 названной статьи указано, что проекты планировки и межеваний территорий в Санкт- Петербурге до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, законами Санкт-Петербурга и нормативными правовыми актами Правительства, которое принимает решение об утверждении указанной документации с учетом результатов публичных слушаний.

При проектировании и осуществлении любого вида строительства, посадке зеленых насаждений и оформлении земельных участков в Санкт-Петербурге необходимо строго соблюдать красные линии, установленные проектами планировок территорий в Санкт-Петербурге, утвержденными постановлениями Правительства (пункт 7 статьи 12 Закона N 29-10).

Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом в пределах его компетенции, содержащий правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В силу приведенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации и Закона N 29-10 постановление Правительства об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории является нормативным правовым актом, поскольку устанавливает нормы и положения, обязательные для применения всеми лицами, которые имеют в собственности или пользовании земельные участки, расположенные на данной территории, а также всеми иными лицами, которые будут осуществлять какую-либо строительную деятельность, капитальный ремонт или реконструкцию зданий, прокладку коммуникаций, новых магистралей и улиц, государственными органами и должностными лицами, которые дают разрешения и различные согласования на осуществление такой деятельности.

Аналогичная правовая позиция изложена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 12.02.2016 N 307-ЭС15-14446.

Закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения властей не допускает вмешательства судебных органов в деятельность исполнительных органов власти, поэтому арбитражным судам не предоставлено право принимать решения, обязывающие исполнительные органы власти принимать нормативные правовые акты по предметам ведения этих органов.

Следует отметить, что статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрена безусловная обязанность уполномоченного органа принять решение об утверждении документации по планировке территории. Действующее законодательство не устанавливает конкретных оснований для отказа в утверждении такой документации и не возлагает на уполномоченный орган обязанности при наличии каких-либо условий принять решение об утверждении.

Вопрос об утверждении этой документации относится к сфере административного усмотрения уполномоченного органа.

Принимая во внимание изложенное, правовые основания для удовлетворения заявления Общества отсутствуют, в связи с чем решение суда подлежит отмене.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.12.2015 по делу N А56-39330/2015 отменить.

В удовлетворении заявления ОАО "Ленптицепром" - отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Жиляева

Судьи

О.Р. Старовойтова И.А. Тимухина