Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 8 апреля 2016 г. N 02АП-1286/16

г. Киров

08 апреля 2016 г.

Дело N А82-10035/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 06 апреля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 апреля 2016 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидациям последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 30.12.2015 по делу N А82-10035/2015, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению Государственного автономного учреждения культуры Ярославской области "Ярославская областная универсальная научная библиотека им. Н.А.Некрасова"

к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам г. Ярославля ГУ МЧС России по Ярославской области; Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области,

о признании незаконным ненормативного правового акта,

установил:

государственное автономное учреждение культуры Ярославской области "Ярославская областная универсальная научная библиотека имени Н.А. Некрасова" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам г.Ярославля ГУ МЧС России по Ярославской области (далее - ответчик, Отдел надзорной деятельности, административный орган) от 16.04.2015 N 43/1/1 об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 30.12.2015 заявленные Учреждением требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Отдел надзорной деятельности обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. В апелляционной жалобы ответчик приводит доводы о законности оспариваемого предписания.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов ответчика, просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. По мнению заявителя, всем доводам административного органа дана надлежащая правовая оценка судом первой инстанции, апелляционная жалоба новых доводов не содержит

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон, заявивших ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 23.05.2015 по 16.04.2015 Отделом надзорной деятельности на основании распоряжения главного государственного инспектора от 16.03.2015 N 43 проведена проверка соблюдения Учреждением требований пожарной безопасности.

Выявленные в ходе проверки нарушения требований пожарной безопасности зафиксированы в акте от 16.04.2015 N 43.

По результатам проверки Учреждению выдано предписание от 16.04.2015 N 43/1/1 об устранении выявленных нарушений.

Полагая, что названное предписание не соответствует требованиям законодательства, а также возлагает на Учреждение не предусмотренные законом обязанности, заявитель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим требованием.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела пришел к выводу о наличии оснований для признания недействительным оспариваемого предписания.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона N 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона N 69-ФЗ предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Оценивая на основе приведенных выше правовых норм, с учетом позиции содержащейся в обжалуемом решении арбитражного суда первой инстанции, доводов апелляционной жалобы, законность предписания Отдела надзорной деятельности от 16.04.2015 N 43/1/1, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В пунктах 1, 2, 5, 9 предписания на Учреждение возложена обязанность устранить нарушение требований, предусмотренных статьей 34, табл. 3, табл. 27 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", в связи с тем, что показатели пожарной опасности материалов, используемых для отделки стен помещений, лестничных клеток, полов в коридорах не соответствует установленным требованиям.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что предписание в данной части не может быть признано законным и обоснованным. Оснований для пересмотра соответствующих выводов суда первой инстанции не имеется, поскольку исследование используемого материала в ходе проверки не проводилось.

В соответствии с пунктами 3, 4, 6, 7, 8 оспариваемого предписания на Учреждение возложена обязанность в срок до 01.04.2016 устранить нарушение требований статей 1, 2 Закона N 69-ФЗ, пунктов 6.9*, 6.16 СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений", предусматривающих требования объемно-планировочного характера к путям эвакуации и эвакуационных выходам зданий.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Таким образом, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации. В то же время в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию в установленном порядке здания должны соблюдаться не все предусмотренные СНиП 21-01-97* требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания. В частности, по смыслу пункта 4.3 названных строительных норм и правил в процессе эксплуатации следует: обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке. Кроме того, согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений. Таким образом, изначально при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94 подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Таким образом, системный анализ приведенных выше положений СНиП 21-01-97* и действовавших на момент введения их в действие СНиП 10-01-94 позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие указанных строительных норм и правил объектов капитального строительства данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

С учетом изложенного пункты 6.9* и 6.16 СНиП 21-01-97*, содержащие требования не режимно-эксплуатационного, а объемно-планировочного характера подлежат соблюдению применительно к зданию, введенному в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта указанного здания, а не в ходе его текущей эксплуатации. В этой связи Учреждение, эксплуатирующее здание, построенное и введенное в эксплуатацию в 1970 году, то есть до введения в действие СНиП 21-01-97*, не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта названного здания соблюдать требования указанных строительных норм и правил в части устройства эвакуационных выходов.

Следовательно, возложение оспариваемым предписанием органа государственного пожарного надзора на Учреждение обязанности по соблюдению указанных требований в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

Согласно пункту 10 предписания Отдела надзорной деятельности от 16.04.2015 N 43/1/1 в цокольном этаже здания библиотеки устроены книгохранилища и другие склады горючих материалов, размещены иных хозяйственные помещения, при этом вход в цокольный этаж не изолирован от общих лестничных клеток.

Заявитель, оспаривая предписание в этой части, пояснил, что вход изолирован, в подтверждение своих доводов представил: проект, сметную документацию, договор на выполнение работ от 25.10.2013 N 161, акт выполненных работ. Исследовав представленные документы, суд установил, что согласно акту о приемке выполненных работ, на момент проведения проверки работы были выполнены, в связи с чем пришел к выводу, что факт нарушения ответчиками не доказан. Суд первой инстанции указал, что из акта проверки не усматривается, почему контролирующий орган пришел к выводу об отсутствии изолированного входа в цокольный этаж от общих лестничных клеток, хотя ранее наличие такого входа представитель ответчика подтверждал.

Соответствующие выводы суда Арбитражного суда Ярославской области, основанные на исследовании представленных заявителем в материалы дела доказательств (проект, сметная документация, договор на выполнение работ от 25.10.2013 N 161, акт выполненных работ) о том, что на момент проведения проверки работы по изолированию входа в цокольный этаж были выполнены, заявителем жалобы не опровергнуты.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства и материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Учреждения, поскольку незаконно возлагает на него обязанности в сфере его экономической деятельности, связанной с обеспечением пожарной безопасности.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность судебного решения. Арбитражным судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Ярославской области от 30.12.2015 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Отдел надзорной деятельности освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 30.12.2015 по делу N А82-10035/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кировскому и Ленинскому районам города Ярославля Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидациям последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Ившина