Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 8 апреля 2016 г. N 08АП-1096/16

город Омск

08 апреля 2016 г.

Дело N А46-13545/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 05 апреля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 апреля 2016 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Рожкова Д.Г.,

судей Грязниковой А.С., Кудриной Е.Н.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Кукаркиной О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-1096/2016) Администрации города Омска на решение Арбитражного суда Омской области от 25 декабря 2015 года по делу N А46-13545/2015 (судья Баландин В.А.), принятое по иску Администрации города Омска (ИНН 5503047244, ОГРН 1025500757259) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636) о взыскании 2 660 441 руб. 20 коп., при участии в деле в качестве третьего лица: Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Омской области,

установил:

Администрация города Омска (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Омской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство, ответчик) о взыскании убытков в сумме 2 660 441 руб. 20 коп.

Определением от 01.12.2015 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Омской области.

Решением Арбитражного суда Омской области от 25.12.2015 по делу N А46-13545/2015 в удовлетворении исковых требований отказано.

Не соглашаясь с решением суда, Администрация города Омска в апелляционной жалобе просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что не имеет правового значения вывод суда об отсутствии письменного заключенного договора социального найма. Считает, что признание судом права пользования муниципальным жилым помещением за участковым уполномоченным милиции на условиях социального найма связано с исполнением органом местного самоуправления государственного полномочия.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания в соответствие со статьей 123 АПК РФ, явку представителя в судебное заседание не обеспечили. На основании частей 2, 3 статьи 156, части 1 статьи 266 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся участников процесса.

Рассмотрев материалы дела и доводы апелляционной жалобы, оценив совокупность имеющихся в деле доказательств, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции не усматривает основания для отмены или изменений решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, решением Центрального районного суда г.Омска от 27.11.2012 по делу N 2-6696/2012, в частности, признан недействительным договор купли-продажи жилого помещения N 77-10 от 27.04.2010. Исключена квартира N 76 дома N 26 корпус N 3 по ул. Краснознаменная в г. Омске из жилищного фонда коммерческого использования г. Омска, признано право пользования данной квартирой на условиях социального найма за Акимовым С.В.

Названным решением суда установлено, что Акимов С.В. на момент предоставления жилого помещения муниципального жилищного фонда проходил службу в органах внутренних дел в должности участкового уполномоченного милиции.

Истец утверждает, что те расходы, которые понесены им в результате признания права пользования муниципальным жилым помещением на условиях договора социального найма за участковым уполномоченным полиции, подлежат возмещению за счет средств федерального бюджета.

Истец считает, что поскольку спорная квартира обременена жилищными правами Акимова С.В., следовательно, Администрация для исполнения собственных обязательств и пополнения муниципального жилищного фонда, будет вынуждена приобрести аналогичное жилое помещение по рыночной цене, что составляет для истца убытки.

Согласно представленной информации стоимость 1 кв.м на вторичном рынке жилья в 2 квартале 2015 г. в Омской области составляет 42 431 руб. 28 коп.

Размер убытков в виде стоимости вновь приобретаемого жилья (взамен выбывшего из состава муниципального жилищного фонда) для исполнения собственных обязательств и пополнения муниципального жилищного фонда составил 2 660 441 руб. 20 коп. (62,7 кв.м. х 42 431,28 руб.).

Указанные обстоятельства явились причиной обращения истца с настоящими требованиями в арбитражный суд.

Отказ в удовлетворении исковых требований послужил поводом для подачи истцом апелляционной жалобы, при оценке доводов которой суд апелляционной инстанции установил следующее.

Судебной защите подлежат оспоренные или нарушенные права (статья 11 ГК РФ).

Статьей 12 ГК РФ предусмотрены способы защиты гражданских прав, к числу которых отнесено возмещение убытков.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (часть 2 статьи 15 ГК РФ). Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.

Статья 16 ГК РФ устанавливает, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

На основании статей 1064 и 1069 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 ГК РФ).

Поскольку возмещение убытков - это мера гражданско-правовой ответственности, ее применение возможно лишь при наличии условий ответственности, предусмотренных законом.

К числу таких условий по смыслу статей 15, 1064, 1069 ГК РФ отнесены следующее: факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей (совершения незаконных действий или бездействия), наличия причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у истца убытками, а также реальный размер убытков. В отсутствие хотя бы одного из указанных условий обязанность лица возместить причиненный вред не возникает.

Истец, требуя возмещения реального ущерба, в силу части 1 статьи 65 АПК РФ, должен доказать наличие всех указанных элементов деликтной ответственности в их совокупности.

В данном случае администрация доказательств того, что предоставление жилого помещения из муниципального жилищного фонда по договору социального найма повлекло для истца убытки, не представила.

Неисполнение Российской Федерацией установленных федеральным законом и (или) нормативным правовым актом Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принятых на себя обязательств компенсировать недостаточную бюджетную обеспеченность муниципального образования г. Омск из представленных доказательств не установлено.

Истец на стороне ответчика нарушений бюджетного процесса, повлекших причинение ему убытков, не обосновал. Отношения города Омска по вопросам межбюджетных трансфертов, в частности, из регионального бюджета предметом спора в настоящем деле не являлись.

Как следует из материалов дела, на основании протокола N 6 заседания комиссии по осуществлению взаимодействия между УВД по Омской области и Администрацией г. Омска по обеспечению участковых уполномоченных милиции жилыми помещениями от 20.12.2007 принято решение выделить квартиру N 76 дома N 26 корпус N 3 по ул. Краснознаменная в г. Омске участковому уполномоченному милиции Акимову С.В. (л.д. 29).

В материалы дела представлен список жилых помещений, подлежащих отчуждению по договорам купли-продажи участковым уполномоченным милиции из муниципальной собственности, распределенных на заседаниях комиссии по осуществлению взаимодействия между УВД по Омской области и Администрацией г.Омска по обеспечению участковых уполномоченных милицией жилыми помещениями в 2006-2008 гг. (л.д. 35-37).

В составе указанного списка значится квартира N 76 дома N 26 корпус N 3 по ул. Краснознаменная в г. Омске.

Как установлено выше, право пользования спорной квартирой на условиях договора социального найма Акимову С.В. и членам его семьи признано решением Центрального районного суда г. Омска от 27.11.2012 по делу N 2-6696/2012.

Последствием недействительности договора купли-продажи возникновение отношений социального найма не является. До вступления в законную силу решения суда от 27.11.2012 акт органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения в пользование по договору социального найма не принимался, соответствующий договор (социального найма) с Акимовым С.В. не заключался.

Следовательно, не ранее вступления в законную силу решения по делу N 2-6696/2012, у данного лица возникли права нанимателя по договору социального найма.

Оснований констатировать возникновение отношений социального найма до указанного периода не имеется.

В соответствии с пунктом 1 статьи 49 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ) по договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда.

Согласно п. 2 ст. 49 ЖК РФ, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке малоимущим гражданам.

В силу пункта 3 статьи 49 ЖК РФ, жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях.

Категориям граждан, указанным в пункте 3 статьи 49 ЖК РФ, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном Жилищным кодексом Российской Федерации порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 49 ЖК РФ).

Возможность предоставления жилого помещения из состава муниципального жилищного фонда участковым уполномоченным полиции при отсутствии в муниципальном образовании специализированного жилищного фонда РФ предусмотрена частью 2 статьи 9 Федерального закона от 19.07.2011 N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Указанный Федеральный закон вступил в силу с 01.01.2012.

На момент возникновения у Акимова С.В. прав нанимателя по договору социального найма указанный порядок уже действовал. Поэтому ссылка суда первой инстанции на статью 30 Закона о милиции, утратившего силу с 01.03.2011, неправомерна.

Согласно пункту 9.2 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (введен Федеральным законом от 19.07.2011 N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") до 01 января 2017 года предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения обязанностей по указанной должности отнесено к вопросам местного значения.

Таким образом, на момент признания Центральным районным судом г.Омска права пользования Акимовым С.В. квартирой на условиях социального найма предоставление жилого помещения из муниципального жилищного фонда участковым уполномоченным полиции относилось к вопросам местного значения.

Признание недействительным договора купли-продажи этого помещения влечет только возврат сторон в первоначальное положение. Возникновение отношений по социальному найму последствием недействительности договора купли-продажи, как уже отмечено, не является.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14, 50), а также положениями Жилищного кодекса РФ (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Во взаимосвязи с разъяснениями определения Конституционного Суда РФ от 17.12.2009 N 1563-О-О положения части 2 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ о дополнительном финансировании мероприятий по реализации полномочий по решению вопросов местного значения за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации предполагают получение органами местного самоуправления межбюджетных трансфертов в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в случаях и в порядке, установленных федеральным законом или законом субъекта РФ.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", применяемого в настоящем случае по аналогии, разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Как установлено выше, предоставление в 2012 году квартиры по договору социального найма уполномоченному участковому полиции относится до 01.01.2017 к сфере решения городом Омском вопросов местного значения, финансирование которых осуществляется за счет собственных средств муниципалитета.

Обращаясь с иском к Российской Федерации, администрация не раскрыла юридические основания для отнесения бремени предоставления жилого помещения по договору социального найма к расходным обязательствам Российской Федерации.

В то время как основания возникновения расходных обязательств Российской Федерации содержатся в статье 84 Бюджетного кодекса РФ.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в определениях от 08.07.2004 N 303-О, от 15.02.2005 N 58-О, от 17.10.2006 N 485-О обязанность органов местного самоуправления по обеспечению жильем работников расположенных на территории муниципального образования органов милиции не может рассматриваться как отдельное государственное полномочие и имеет как общегосударственное, так и местное значение; содержание муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, а вопросы обеспечения жильем указанной категории граждан подлежат совместному разрешению федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; возникающие при этом расходы подлежат компенсации из федерального бюджета.

В силу правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Согласно изложенным разъяснениям выравнивание недостаточности бюджетной обеспеченности на реализацию органами местного самоуправления своих расходных обязательств по вопросам местного значения (в том числе, обеспечение жильем участковых уполномоченных полиции) за счет средств федерального бюджета осуществляется посредством механизма финансирования через систему межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются, в частности, в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (статья 129 Бюджетного кодекса РФ).

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (часть 1 статьи 132 Бюджетного кодекса РФ).

В последнем случае софинансирование расходных обязательств по решению вопросов местного значения реализуется не напрямую из федерального бюджета, а через участие в региональных бюджетах.

Таким образом, подобного рода софинансирование со стороны Российской Федерации не порождает право истца, исходя из статьи 84 Бюджетного кодекса РФ, требовать возмещения убытков непосредственно с Российской Федерации. Отнесение на РФ убытков может быть осуществлено лишь при неисполнении федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в соответствующих формах (абз. 5 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса РФ). При чем такое предоставление выполняется через бюджет Омской области.

С учетом изложенного, отказав в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции полно исследовал и установил фактические обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам и правильно применил нормы материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, суд апелляционной инстанции не установил.

Принятое по делу решение суда подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

По правилам статьи 110 АПК РФ расходы по уплаченной государственной пошлине по апелляционной жалобе не распределяются, поскольку государственная пошлина при подаче апелляционной жалобы не уплачивалась в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 25 декабря 2015 года по делу N А46-13545/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Д.Г. Рожков

Судьи

А.С. Грязникова Е.Н. Кудрина