Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2016 г. N 05АП-1705/16

г. Владивосток

11 апреля 2016 г.

Дело N А51-24120/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 05 апреля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 апреля 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации городского округа Большой Камень,

апелляционное производство N 05АП-1705/2016

на решение от 17.02.2016

судьи Ю.С. Турсуновой

по делу N А51-24120/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Порт "Вера" (ИНН 2512305714, ОГРН 1122503001180, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 29.12.2012)

к администрации городского округа Большой Камень (ИНН 2503005665, ОГРН 1022500579750, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 09.12.2002)

о признании недействительным постановления,

при участии:

от администрации городского округа Большой Камень: представитель Пикуль А.В. по доверенности N 01/12-0363 от 10.03.2016 сроком на 1 год;

от ООО "Порт "Вера": представитель Хорошилова Е.А. по доверенности N 30 от 10.08.2015 сроком на 1 год; представитель Фокин А.Е. по доверенности от 01.04.2016 сроком на 3 месяца;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Порт "Вера" (далее по тексту - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления администрации городского округа Большой Камень (далее по тексту - администрация) от 26.10.2015 N 1525 "Об отклонении проекта планировки и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов внеплощадочной транспортной инфраструктуры в городском округе Большой Камень, доработанного в соответствии с постановлением администрации городского округа Большой Камень от 15.07.2015 N 1148 "Об отклонении и направлении на доработку Проекта планировки и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов внеплощадочной инфраструктуры в городском округе Большой Камень" и об обязании администрацию в течение пяти дней с даты вступления решения суда в законную силу утвердить проект планировки и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов внеплощадочной транспортной инфраструктуры в городском округе Большой Камень (с учетом уточнений, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ)).

Решением Арбитражного суда Приморского края от 17.02.2016 требования общества удовлетворены в полном объёме.

Не согласившись с вынесенным решением, администрация обратилась в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой об отмене решения арбитражного суда и принятии по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что оспариваемое постановление принято в целях соблюдения прав жителей городского округа Большой Камень на благоприятные условия жизнедеятельности с учетом заключения о результатах публичных слушаний, которое является процессуальным документом, закрепившим мнение жителей городского округа Большой Камень по проекту планировки и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов внеплощадочной транспортной инфраструктуры в городском округе.

В судебном заседании администрация доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объёме.

Представители общества с доводами апелляционной жалобы не согласились, по тексту представленного отзыва указали, что решение суда является законным и обоснованным, в связи с чем отмене не подлежит.

В судебном заседании 04.04.2016 судом апелляционной инстанции на основании статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 05.04.2016, о чем лица, участвующие в деле, были извещены путем размещения соответствующей информации на сайте суда.

Заслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции установил следующее.

19.03.2013 Правительством Российской Федерации принято распоряжение N 384-р, которым утверждена схема территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта, согласно которой предусматривается строительство морского терминала для перевалки угля грузооборотом 20 млн. тонн в год в районе мыс Открытый и бухта Беззащитная.

Во исполнение указанного Распоряжения открытым акционерным обществом "Российские железные дороги" подготовлены технические условия N исх-8555 от 27.05.2013 на усиление железнодорожной инфраструктуры общего пользования линии Смоляниново - Дунай Дальневосточной железной дороги и строительство железнодорожного пункта необщего пользования перегрузочного пункта ООО "Порт Вера" на мысе Открытый сроком действия 2 года. Письмом от 30.10.2014 N исх-16641 срок действия указанных технических условий продлен до 31.12.2015.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2014 N 1099-р утверждена Программа развития угольной промышленности России на период до 2030 года, которой предусмотрено строительство обществом угольного морского терминала в районе мыс Открытый в Приморском крае.

20.05.2014 администрацией на основании заявления общества вынесено постановление N 485 "О подготовке документации по планировке и межеванию территории, предназначенной для размещения линейных объектов железнодорожной инфраструктуры в городском округе ЗАТО Большой Камень", в силу которого заявителю рекомендовано разработать проект планировки и межевания спорной территории.

Письмом от 17.03.2015 исх. N 90 (вх. N 01/16-41 от 19.03.2015) общество направило в адрес администрации проект планировки и межевания территории для дальнейшего рассмотрения, согласования, утверждения и опубликования.

Постановлением от 14.04.2015 N 611 администрацией на 12.05.2015 были назначены публичные слушания по проекту планировки и межевания территории, которые фактически не состоялись и были назначены повторно на 29.06.2015 постановлением от 22.05.2015 N 3-ПГ.

По результатам публичных слушаний администрацией вынесено постановление от 15.07.2015 N 1148 "Об отклонении и направлении на доработку проекта планировки и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов внеплощадочной транспортной инфраструктуры в городском округе Большой Камень".

Во исполнение данного постановления письмом от 23.07.2015 исх. N 283 (вх. N 01/16-5586 от 27.07.2015) общество направило в администрацию скорректированный проект планировки и межевания территории для дальнейшего рассмотрения, согласования, утверждения и опубликования.

09.10.2015 проведены публичные слушания, назначенные постановлением администрации от 11.08.2015 N 12-ПГ, результаты которых зафиксированы в протоколе от 09.10.2015, и заключение по которым опубликовано в газете "ЗАТО" N 41 (п) (1217) от 20.10.2015.

Рассмотрев протокол и заключение публичных слушаний, администрация приняла постановление от 26.10.2015 N 1525 об отклонении проекта планировки и межевания спорной территории.

Не согласившись с указанным постановлением, посчитав, что оно не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к выводу о том, что публичные слушания представляют собой один из этапов подготовки документации по планировки территории и носят рекомендательный характер, тогда как решение об утверждении документации по проекту планировки и межевания территории или об её отклонении относится к исключительной компетенции органа местного самоуправления. Поскольку в материалы дела не было представлено доказательств наличия оснований для доработки проекта планировки и межевания территории, арбитражный суд посчитал, что администрация без достаточных к тому оснований вынесла оспариваемое постановление.

Оценив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального и процессуального права, коллегия апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены или изменения решения суда в силу следующего.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие совокупности условий, а именно: оспариваемый ненормативный правовой акт должен не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту, нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на него какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ, Кодекс) подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной названным Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (часть 2 статьи 41 ГрК РФ).

Как установлено частью 1 статьи 42 Кодекса, подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 43 ГрК РФ подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры.

Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа (часть 3 статьи 43 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 45 Кодекса решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Частью 8 этой же статьи предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.

В силу части 5 статьи 46 Кодекса проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях.

Аналогичные положения предусмотрены пунктом 3 части 3 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов (часть 7 статьи 46 ГрК РФ).

Из части 10 названной статьи следует, что заключение о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) или на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".

Как предусмотрено частью 13 статьи 46 Кодекса, глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения.

Такие же полномочия отнесены к компетенции администрации как исполнительно-распорядительного органа городского округа в силу пункта 5.23 части 1 статьи 29 Устава городского округа Большой камень.

Из материалов дела усматривается, что общество осуществляет реализацию проекта по строительству Угольного морского терминала грузооборотом 20 млн. тонн в год в районе мыс Открытый - порт "Вера", который включен в инвестиционный проект, направленный на реализацию программы развития угольной промышленности России на период 2030 года, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 21.06.2014 N 1099-р.

Подготовка проекта планирования и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры объекта порт "Вера", осуществляется заявителем с целью транспортного обеспечения указанного выше объекта.

Анализ представленной в суд апелляционной инстанции документации по планировке территории (на электронном и бумажном носителях) показывает, что для железнодорожного обеспечения угольного морского терминала в районе мыса Открытый - порт "Вера" намечается реконструкция и продление до порта "Вера" существующей линии Смоляниново - Дунай с примыканием к железнодорожной инфраструктуре общего пользования.

Участок проектирования расположен в границах городского округа Большой Камень. Начальный участок железной дороги проходит от северной границы городского округа по территории с. Петровка. На данном этапе конец участка проектирования - южная граница городского округа.

Протяжение участка трассы железной дороги Смоляниново - Дунай по территории городского округа Большой Камень составляет 17,4 км, в том числе по территории с. Петровка - 3,8 км. Проектом намечается по трассе подъездного пути усиление земляного полотна, увеличение радиусов горизонтальных кривых, удлинение и строительство водопропускных сооружений, реконструкция путей на ст. Петровка. В южной части городского округа предусматривается ответвление от линии Смоляниново - Дунай на порт Вера.

Вновь образуемые участки железной дороги проходят через населенный пункт с. Петровка фактически в границах существующего отвода железной дороги, не затрагивая участки внутри населенного пункта. Далее территорию железной дороги и территорию проектирования непосредственно пересекает, помимо существующей дороги регионального значения, планируемая автомобильная дорога регионального значения Владивосток-Находка-порт Восточный, которая проходит с севера на юг через территорию городского округа в двух местах, где планируется создание путепроводов. После дорога отделяется от существующей трассы западнее, где формируется новый земельный участок под строительство нового пути в сторону Подъяпольского сельского поселения.

Таким образом, проект планировки и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов внеплощадочной транспортной инфраструктуры в городском округе Большой Камень, представленный на утверждение в орган местного самоуправления после его корректировки в соответствии с постановлением от 15.07.2015 N 1148, содержит в себе материалы по выполнению реконструкции существующей и функционирующей в настоящее время железнодорожной линии общего пользования Смоляниново - Дунай. В ходе данной реконструкции планируется полная замена верхнего строения пути, устранение просадок, ремонт земляного полотна, в результате чего железнодорожная линия будет приведена в состояние, соответствующее действующим техническим регламентам.

Принимая во внимание, что по результатам рассмотрения данного проекта планировки и межевания территории администрацией не было установлено нарушений конкретных требований градостроительного законодательства и технических регламентов, равно как не было выявлено непредставления соответствующих документов, являющихся составной частью спорного проекта, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у администрации отсутствовали правовые основания для вынесения оспариваемого постановления об отклонении проекта планировки и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов внеплощадочной транспортной инфраструктуры в городском округе Большой Камень.

Довод заявителя жалобы о том, что оспариваемое постановление было вынесено с учетом комплексного учета интересов населения и результатов публичных слушаний, в ходе которых от участников поступали отрицательные мнения по вопросу утверждения проекта планировки и межевания, судебной коллегией отклоняется.

Действительно по результатам публичных слушаний, проведенных 09.10.2015 с участием граждан, проживающих на территории городского округа Большой Камень, по рассмотрению проекта планировки и межевания территории, подготовленному обществом, подавляющим большинством голосов участников публичных слушаний принято решение против утверждения проекта планировки и межевания территории в структуре городского округа Большой Камень.

Вместе с тем, отклоняя проект планировки и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов внеплощадочной транспортной инфраструктуры в городском округе Большой Камень, основываясь на заключении публичных слушаний, администрацией не было учтено следующее.

Из системного анализа положений статьи 46 ГрК РФ следует, что заключение о результатах публичных слушаний носит рекомендательный характер и учитывается главой местной администрации поселения или главой местной администрации городского округа при принятии решения об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения.

В этой связи, принимая постановление об отклонении проекта планировки и межевания территории, администрации следовало указать причины, по которым она не находит оснований для утверждения спорного проекта, и направить его на доработку, что последней в нарушение части 13 статьи 46 Кодекса сделано не было.

Кроме того, из содержания протокола публичных слушаний от 09.10.2015 следует, что при обсуждении вопроса о согласовании проекта планировки и межевания территории, возражения участников слушаний были вызваны отсутствием мер, направленных на снижение шума, вибрации, допустимых выбросов пыли, несогласием с результатами публичных слушаний по вопросу строительства угольного терминала в ЗАТО Фокино, некачественно выполненным строительством дороги от границы Большого Камня к п. Подъяпольск, а также отсутствием экологической экспертизы. При этом лица, проголосовавшие "против" утверждения проекта планировки и межевания территории, свою позицию не аргументировали.

Между тем, как справедливо заметило общество, вопросы шумоизоляции, вибрации, экологии, безопасности дорожного и железнодорожного движения и результатов публичных слушаний по иным вопросам не имеют отношения к вопросу, вынесенному на публичные слушания по проекту планировки и межевания территории, который касается вопросов градостроительной деятельности в пределах городского округа.

При таких обстоятельствах у судебной коллегии отсутствуют основания считать, что поводом для принятия оспариваемого постановления послужил комплексный учет интересов населения и результаты публичных слушаний, поскольку каких-либо конструктивных замечаний, непосредственно затрагивающих спорный проект планировки и межевания территории, от населения не поступило.

Как уже было указано выше, доработанный обществом проект планировки и межевания территории предполагает реконструкцию существующей и функционирующей в настоящее время железной дороги, что полностью подтверждается выпиской из Генерального плана городского округа Большой Камень и чертежами планировки территории.

Одновременно суд апелляционной инстанции учитывает, что в материалах дела имеются санитарно-эпидемиологическое заключение от 29.10.2015 N 27.ФУ.02.000.Т.000034.10.15 (том N 2 л.д. 40), протокол лабораторных исследований N 4127 от 05.10.2015 (том N 2 л.д. 29), протокол исследования физических факторов N 1153-ф от 02.10.2015 (том N 2 л.д. 31-35), а также государственная экологическая экспертиза N 530 от 13.11.2015 (том N 2 л.д. 36-39).

Указанные документы удостоверяют, что требования, установленные в проекте санитарно-защитной зоны для проектной документации объекта "Угольный морской терминал грузооборотом 20,0 млн. тонн/год в районе мыса Открытый - Порт "Вера", соответствуют эпидемиологическим правилам и нормативам. При этом проектом строительства указанного объекта также предусмотрена реализация мероприятий по охране окружающей среды и снижению уровня шума, пыли и вибрации.

С учетом изложенного довод апелляционной жалобы об отсутствии оснований для утверждения проекта планировки и межевания территории, исходя из результатов публичных слушаний, судебной коллегией отклоняется как безосновательный.

Делая указанный вывод, суд апелляционной инстанции принимает во внимание разъяснения относительно содержания публичных слушаний как публично-правового института, приведенные в Определении Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 N 931-О-О, согласно которым публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Принимая во внимание, что результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления и не содержат обязательных положений, подлежащих учету при решении вопроса об утверждении проекта планировки и межевания территорий, суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для принятия администрацией оспариваемого постановления.

В свою очередь отклонение проекта планировки и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов внеплощадочной транспортной инфраструктуры в городском округе Большой Камень, нарушает права и законные интересы общества, которое лишено возможности выполнить в установленный срок работы по проектированию и строительству объекта "Угольный морской терминал грузооборотом 20,0 млн. тонн/год в районе мыса Открытый - Порт "Вера".

При этом судебная коллегия учитывает, что проектирование и строительство указанного объекта осуществляется в границах трех муниципальных образований, в том числе: Романовского сельского поселения Шкотовского муниципального района, городского округа Большой Камень и Подъяпольского сельского поселения Шкотовского муниципального района. Согласно представленным в суд апелляционной инстанции постановлениям от 18.05.2015 N 52 и от 27.07.2015 N 71 администрация Романовского сельского поселения и администрация Подъяпольского сельского поселения утвердили проект планировки и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов внеплощадочной транспортной инфраструктуры, в пределах указанных муниципальных образований.

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание то обстоятельство, что спорный проект доработан в соответствии с постановлением администрации от 15.07.2015 N 1148, коллегия считает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке части 2 статьи 201 АПК РФ удовлетворил заявленные требования, признав постановление администрации от 26.10.2015 N 1525 недействительным.

Кроме того, учитывая обстоятельства настоящего спора и предмет заявленных требований, коллегия считает, что суд первой инстанции обоснованно на основании части 4 статьи 201 АПК РФ признал соразмерным и адекватным способом устранения нарушения прав и законных интересов заявителя обязание администрацию принять решение об утверждении проекта планировки и межевания территории, предназначенной для размещения линейных объектов внеплощадочной транспортной инфраструктуры в городском округе Большой Камень.

Доводы заявителя апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

Таким образом, апелляционная коллегия считает, что выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 АПК РФ на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм права. Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

Соответственно основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса РФ суд апелляционной инстанции не относит на администрацию судебные расходы по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 17.02.2016 по делу N А51-24120/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова С.В. Гуцалюк