Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2016 г. N 03АП-7385/15

г. Красноярск

11 апреля 2016 г.

Дело N А74-6877/2015

Резолютивная часть постановления объявлена "01" апреля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен "11" апреля 2016 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борисова Г.Н.,

судей: Иванцовой О.А., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Маланчик Д.Г.,

при участии:

от заявителя (Государственного учреждения - Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Хакасия) - Стребкова Ю.Ю., представителя по доверенности от 22.01.2016; Сердюк Н.А., представителя по доверенности от 22.01.2016;

от ответчика (Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия) - Румпа Е.О. представителя по доверенности от 18.01.2016,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия

на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от "05" ноября 2015 года по делу N А74-6877/2015, принятое судьей Каспирович Е.В.,

установил:

Государственное учреждение - Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Хакасия (далее - заявитель, Отделение ПФ России) (ИНН 1901016752, ОГРН 1021900535579) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением, измененным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (далее - ответчик, Управление Росфиннадзора) (ИНН 1901063424, ОГРН 1041901008588) о признании недействительными представления от 08.07.2015 N 46 в части возложения обязанности принять меры по устранению причин и условий допущенных нарушений в сумме 349 370 рублей 61 копейки и предписания от 08.07.2015 N 25.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от "05" ноября 2015 года заявленные требования удовлетворены.

Ответчик обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы ответчик приводит следующие доводы:

- в соответствии с условиями заключенного контракта от 23.06.2014 N 014-31/2014 на реконструкцию (пристройка) административного здания в городе Черногорске, расположенного по адресу: Республика Хакасия, ул. Сурикова, д. 11 "А", Отделение ПФ России невправе было принимать и оплачивать невыполненные работы на любом из этапов приемки выполненных работ;

- выводы суда первой инстанции об отсутствии нарушений, основанные на обстоятельствах несоставления на момент проверки актов приемки законченного строительством объекта (форма N КС-11) и приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией (форма N КС-14), выполнения работ по изготовлению копии технического паспорта на административное здание в г. Черногорске с учетом произведенной реконструкции, сделаны при неправильном применении норм права, поскольку соответствующие документы имеют иное правовое значение, в отличие от них акт выполненных работ (форма N КС-2) свидетельствует о конкретных выполненных работах, объемах работ и использованных материалов;

- вывод о том, что стоимость спорных работ и материалов может быть скорректирована за счет включенных в сметный расчет непредвиденных затрат в размере 2% основан на неверном применении норм права ввиду того, что механизмы корректировки сметной документации действует до выполнения строительных работ и до их приемки и оплаты; изменение проектно-сметной документации после окончания выполнения работ подрядчиком, их оплата противоречит требованиям действующего законодательства;

- должностными лицами Управления Росфиннадзора правомерно произведены контрольные замеры и определено количество излишне оплаченного материала (клея и теплоизоляции); использование в ходе проверки и проведенных измерений приборов, не прошедших поверку, не свидетельствует о недостоверности полученных результатов;

- положительное заключение экспертизы проектно-сметной документации на предмет достоверности определения сметной стоимости, составленное ООО "СибЭкоПроект", не может подтверждать объемы выполненных работ и правомерность осуществленных расходов; названное общество в соответствии с Положением о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427, не вправе было проводить проверку достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства;

- осуществление строительного надзора обществом "Центр строительного контроля" и авторского надзора обществом "СибЭкоПроект" не исключает обоснованность выводов о фактическом объеме выполненных работ; у строительного контроля и авторского надзора иной предмет исследования, нежели проверка фактически выполненных объемов работ и использованного материала; само по себе наличие договоров на осуществление строительного контроля и авторского надзора, допусков к определенным видам работ не свидетельствует о качестве проведенных работ и не подтверждает объем выполненных работ;

- неуказание конкретного пункта Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1, (далее - Методика N15/1) не меняет существа предписания и представления и не свидетельствует об их незаконности; статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен исключительный перечень целей расходования бюджетных средств, следовательно, в случае нарушения положений действующего законодательства, в том числе Методики N 15/1, расходы осуществляются в нарушение требований статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Представитель ответчика в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

В ходе судебного разбирательства представитель ответчика представил пояснения, в которых с доводами заявителя о том, что Управлением Росфиннадзора была допущена ошибка при определении количества излишне оплаченного клея, в связи с использованием при облицовке пола плиткой разной толщины клея на площади 203,7 кв.м - 10 мм, на площади 24,6 кв.м - 15 мм количество клея завышено на 3097,73 кг стоимостью 144 847 рублей.

Заявитель представил отзыв на апелляционную жалобу, дополнения к нему, в которых с апелляционной жалобой не согласился, решение суда просил оставить без изменения. Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, привел доводы о преждевременности выводов Управления Росфиннадзора в связи с тем, что контракт от 23.06.2014 N 014-31/2014 не был исполнен и объект капитального строительства не был введен в эксплуатацию. Результатам проведенного авторского и строительного надзора подтверждается необоснованность выводов Управления Росфиннадзора об объеме выполненных работ. Измерения, произведенные специалистами ответчика, не отвечают требованиям действующего законодательства и не могут применяться при вынесении решения в области финансово-бюджетного надзора. Управлением Росфиннадзора не учтено, что толщина клея выполненных работ, согласно проекту составила 10 мм и 15 мм. Проектно-сметная документация составлена лицом (ООО "СибЭкоПроект"), имеющим допуск саморегулируемой организации.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв 25.03.2016 до 11 час. 30 мин. 01.04.2016.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В соответствии с планом контрольной работы на 2015 год и на основании приказа руководителя Управления Росфиннадзора от 14.05.2015 N 62 в отношении Отделения ПФ России проведена выездная проверка использования средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, выделенных на строительство административных зданий в 2014 году.

В ходе проведенной проверки Управлением Росфиннадзора выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов.

По результатам проверки 11.06.2015 составлен акт выездной проверки N 62, который 17.06.2015 вручен заявителю (т. 1, л.д. 44-51).

Руководителем Управления Росфиннадзора 08.07.2015 вынесены представление N 46 и предписание N 25 о нарушении Отделением ПФ России бюджетного законодательства Российской Федерации (т. 1, л.д. 14-15).

Оспариваемое представление указывает на нарушение заявителем статей 70, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), Методики N 15/1. Нарушение в общей сумме 468 396 рублей 61 копейка выразилось в неправомерном использовании средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на оплату невыполненных работ (129 951 рублей 08 копеек) и на оплату стоимости неиспользованных материалов (338 445 рублей 53 копейки). Управлению ПФ России предложено рассмотреть информацию об указанных нарушениях бюджетного законодательства; принять меры по устранению причин и условий данных нарушений; срок исполнения представления - не позднее 30 дней с даты его получения; о результатах исполнения проинформировать Управление Росфиннадзора не позднее 3 рабочих дней с даты исполнения представления.

Оспариваемым предписанием заявителю вменено нарушение статей 70, 162 Кодекса, Методики N 15/1. Нарушение выразилось в неправомерном использовании средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в сумме 151 193 рубля 93 копейки на оплату стоимости неиспользованных материалов. Предписание содержит требования устранить нарушения бюджетного законодательства и возместить причиненный ущерб в сумме 151 193 рубля 93 копейки путем предъявления претензий к подрядчику, взыскания с виновного лица или выполнением дополнительных работ. Указано на необходимость исполнения предписания не позднее 60 дней с даты его получения и информирования управления о результатах его исполнения в срок не позднее 3-х рабочих дней с даты исполнения.

Отделение ПФ России, оспорило в судебном порядке указанные представление в сумме 349 370 рублей 61 копейка и предписание, полагая выводы Управления Росфиннадзора о допущенных нарушениях необоснованными.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании положений статей 157, 164, 166.2, 265, 266.1, 269.2, 270 Кодекса, пунктов 5.1, 6.7 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, пунктов 1, 5.1.1, 5.14.1, 5.14.2, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Росфиннадзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 N 89н, Административного регламента исполнения Росфиннадзором государственной функции по осуществлению контроля в финансово-бюджетной сфере, утвержденного приказом Минфина России от 20.03.2014 N 18н, пунктов 48, 68 Правил осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о наличии у Управления Росфиннадзора полномочий на осуществление финансово-бюджетного контроля за использованием средств пенсионного фонда, на направление заявителю предписания и представления по результатам контрольных мероприятий.

Оспариваемые заявителем нарушения и оспариваемая сумма нарушений (349 370 рублей 61 копеек) складывается из неправомерной оплаты стоимости неиспользованного материала - клея в сумме 151 193 рубля 93 копейки, теплоизоляции в сумме 187 251 рубль 60 копеек, неправомерной оплате выполненных работ по монтажу оконных блоков в сумме 6226 рублей 78 копеек, по гладкой облицовке стен, столбов, пилястр и откосов в сумме 4698 рублей 30 копеек.

Статьей 70 Кодекса установлено, что обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает:

- оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание работников и государственных служащих органов государственной власти;

- закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд;

- уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

- возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.

Статья 161 Кодекса устанавливает особенности правового положения казенных учреждений. Согласно части 11 указанной статьи положения, установленные настоящей статьей, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами.

В силу статьи 162 Кодекса получатель бюджетных средств обеспечивает результативность и целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции признал выводы Управления Росфиннадзора о допущенных нарушениях преждевременными ввиду того, что строительство не было окончено, и объект не был введен в эксплуатацию. Суд первой инстанции также указал на то, что в отношении объектов строительства осуществлялся авторский и строительный надзор. Расходы были произведены в соответствии с проектной документации, которая составлена лицом, уполномоченным на ее составление. Специалисты Управления Росфиннадзора не обладали необходимыми знаниями для проведения замеров и использовали приборы, сведения о прохождении поверки которых отсутствуют.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их совокупности и взаимосвязи, апелляционный суд не соглашается с выводами суда первой инстанции на основании следующего.

В процессе использования в 2014 году средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации заявителем с ООО "Строительная компания "Титан" (генеральный подрядчик) заключен государственный контракт от 23.06.2014 N 014-31/2014 на выполнение полного комплекса работ по строительству и вводу в эксплуатацию объекта "Реконструкция (пристройка) административного здания фонда в г. Черногорске" по адресу: Республика Хакасия, г. Черногорск, ул. Сурикова, 11 "А" (пункт 2.1 контракта, т. 1, л.д. 68-83).

В соответствии с пунктами 3.2, 3.3 названного контракта датой окончания работ по контракту считается дата выполнения в полном объеме работ согласно проектной документации, Техническому заданию (приложение N 1 к контракту), в соответствии со сводным сметным расчетом (приложение N 3 к контракту), графиком производства работ (приложение N 2 к контракту) и после подписания сторонами общего акта сдачи-приемки выполненных работ по контракту (приложение N 5 к контракту), акта приемки законченного строительством объекта по форме N КС-11, утвержденной постановлением Госкомстата России от 30.10.1997 N 71а, акта приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией по форме N КС-14, утвержденной постановлением Госкомстата России от 30.10.1997 N 71а.

Согласно пункту 1.1 контракта от 23.06.2014 N 014-31/2014 акт приемки законченного строительством объекта - это документ, подтверждающий выполнение на объекте работ в полном объеме, предусмотренном условиями контракта, и готовность объекта к сдаче его государственной приемочной комиссии, составленный по форме N КС-11. Дата завершения работ - 15.12.2015 (пункт 3.3 контракта).

Срок действия контракта - с момента подписания и до 23.12.2015 (пункт 11.1 контракта).

Общая стоимость контракта 30 695 153 рубля (пункт 6.1 контракта), в 2014 году произведена оплата в размере 21 032 753 рубля.

В соответствии с пунктами 4.1.1, 4.1.2, 4.1.8, 4.1.11 контракта от 23.06.2014 N 014-31/2014 заказчик - Отделение ПФ России обязуется организовать строительство объекта; осуществлять контроль и технический надзор за строительством объекта; ответить генеральному подрядчику на сообщение о необходимости проведения дополнительных работ, неучтенных в проектной документации; в установленном порядке принять от генерального подрядчика законченный строительством объект.

В соответствии с пунктами 4.2.1, 4.2.4 контракта заказчик вправе в любое время проверять ход и качество работы без вмешательства в хозяйственно-оперативную деятельность генерального подрядчика; по своему усмотрению вносить корректировки в порядок выполнения работ, которые, по его мнению, необходимы, но не изменяют проект. В случаях принятия решения об указанных корректировках заказчик обязан направить генеральному подрядчику письменное распоряжение, обязательное к выполнению, с указанием: увеличить или сократить объем некоторой работы; исключить некоторую работу; изменить характер, качество или вид некоторой работы; выполнить некоторую дополнительную работу

В силу пункта 4.3.19 контракта генеральный подрядчик обязан обеспечить производство работ в полном соответствии с проектной документацией, рабочими чертежами и строительными нормами и правилами; качество выполнения всех работ в соответствии с проектной документацией, действующими нормами и техническими условиями; своевременное устранение недостатков и дефектов, выявленных при приемке работ и в течение гарантийного срока эксплуатации объекта; бесперебойное функционирование инженерных систем и оборудования при нормальной эксплуатации объекта в течение гарантийного срока.

Вместе с тем признание судом первой инстанции преждевременными выводов Управления Росфиннадзора о завышение стоимости выполненных работ и использованных материалов в связи с наличием у заказчика права корректировать объемы работ и требовать от генерального подрядчика устранения выявленных недостатков до момента подписания акта приемки законченного строительством объекта основано на неправильном применении норм материального права.

Согласно пунктам 6.3, 6.5, 6.6 контракта от 23.06.2014 N 014-31/2014 на реконструкцию (пристройка) административного здания Отделения в городе Черногорске по адресу: Республика Хакасия, ул. Сурикова, д. 11 "А" оплата по контракту осуществляется за счет средств Управления ПФ России в пределах лимитов бюджетных обязательств на 2014-2015 годы. Ежемесячно до 5 числа месяца следующего за отчетным периодом подрядчик представляет заказчику акт приемки выполненных работ, составленный по форме N КС-2, справку стоимости выполненных работ и произведенных затрат, составленную по форме N КС-3.

В соответствии с постановлением Госкомстата России от 11.11.1999 N 100 акт о приемки выполненных работ по форме N КС-2 применяется для приемки выполненных подрядных строительно-монтажных работ производственного, жилищного, гражданского и других назначений. Акт составляется на основании данных Журнала учета выполненных работ (форма N КС-6а) в необходимом количестве экземпляров. Акт подписывается уполномоченными представителями сторон, имеющих право подписи (производителя работ и заказчика (генподрядчика)).

На основании данных акта о приемке выполненных работ заполняется справка о стоимости выполненных работ и затрат (форма N КС-3).

Таким образом, стороны государственного контракта в соответствии с нормами гражданского права определили условия, срок и порядок приемки работ по строительству, в соответствии с которым работы принимаются и оплачиваются заказчиком на основании ежемесячно составляемых акта о приемке выполненных работ формы N КС-2 и справки о стоимости выполненных работ и затрат (форма N КС-3).

Следовательно, Отделение ПФ России ежемесячно до оплаты работ должно было проверить их качество и объем в соответствии составленным актам по форме N КС-2. По результатам проверки ответчиком было установлено, что расходование средств пенсионного фонда на оплату выполненных работ производилось заявителем на основании ежемесячно составляемых актов по форме NКС-2 и справок о стоимости выполненных работ и затрат по форме N КС-3 в соответствии с приведенными условиями государственного контракта.

С учетом изложенного ошибочными являются выводы суда первой инстанции о преждевременности выявленных ответчиком нарушений, поскольку спорный объект строительства не был введен в эксплуатацию, сторонами контракта не были составлены акты приемки законченного строительством объекта (форма N КС-11) и приемки законченного строительством объекта (форма N КС-14).

В соответствии с Альбомом унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ, которые утверждены Постановлением Госкомстата Российской Федерации от 11.11.1999 N 100, актами по форме N КС-11 и по форме N КС-14 производится оформление приемки объекта капитального строительства на основе результатов проведенных обследований, проверок, контрольных испытаний и измерений, документов исполнителя работ, подтверждающих соответствие принимаемого объекта утвержденному проекту, нормам, правилам и стандартам, а также заключений органов надзора. Данные акты приемки являются основанием для окончательной оплаты всех выполненных исполнителем работ в соответствии с договором (контрактом).

Вместе с тем, составление актов по указанным формам не исключает установленного государственным контрактом порядка поэтапной приемки и оплаты работ, который реализуется посредством составления актов по форме N КС-2 с отражением в них данных о фактически выполненных работах, которые были приняты заказчиком. Отсутствие окончательной приемки объекта капитального строительства не препятствует органам финансово-бюджетного надзора проверять обоснованность расходования средств внебюджетного фонда на оплату конкретного объема выполненных работ и использованных материалов.

Ссылка суда первой инстанции на контракт на изготовление копии технического паспорта на административного здания заявителя в городе Черногорске с учетом произведенной реконструкции является ошибочной, так как техническая документация на здание не является основанием для принятия заказчиком выполненных работ и их оплаты.

В ходе проверки специалистами Управления Росфиннадзора проведены замеры и осмотр фактических выполненных работ в отношении объекта административного здания Отделения ПФ России в городе Черногорске по адресу: Республика Хакасия, ул. Сурикова, д. 11 "А". Составлен акт замера и осмотра фактических выполненных работ от 29.05.2015.

По результатам сопоставления замеров с актами о приемке выполненных работ (форма N КС-2) с использованием данных Интернет-сайта "Справочник строителя" "Клеи" ответчиком установлено, что Отделение ПФ России произвело излишнюю уплату клея при укладке керамогранитной плитки на сумму 151 193 рубля 93 копейки.

Для устройства теплоизоляции применена расценка ТЕР 26-01-018-01 "Изоляция плоских и криволинейных поверхностей пластинами (плитами из вспененного каучука ("Армофлекс"), вспененного полиэтилена ("Термофлекс"). Вместе с тем Управление Росфиннадзора установило, что заявитель неправомерно оплатил стоимость неиспользованного материала теплоизоляции в сумме 187 251 рубль 60 копеек, поскольку при выполнении работ устройство теплоизоляции было произведено только плитами из каучука "Армофлекс", теплоизоляция вспененным полиэтиленом "Термофлекс" не производилась, однако оплачена заявителем.

Согласно акту приемки выполненных работ от 31.10.2014 N 5 Отделением ПФ России приняты работы по монтажу оконных блоков в объеме 6,264 кв.м. В ходе контрольных мероприятий Управлением Росфиннадзора посредством замеров установлено отклонение площади витража на 0,44 кв.м.

В акте выездной поверки от 11.06.2015 N 62 приведены расчеты стоимости излишне оплаченных материалов и невыполненных работ.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что должностные лица Управления Росфиннадзора не имели права производить соответствующие измерения, а сами измерения произведены приборами, не прошедшими поверку, что исключает достоверность полученных замеров.

Согласно подпункту "г" пункта 9 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 должностными лицами Росфиннадзора, осуществляющими контроль в финансово-бюджетной сфере, являются федеральные государственные гражданские служащие Росфиннадзора (его территориального органа), уполномоченные на участие в проведении контрольных мероприятий в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) Росфиннадзора (его территориального органа), включаемые в состав проверочной (ревизионной) группы.

Пункт 56 названных Правил предусмотрено, что при проведении выездной проверки (ревизии) проводятся, в том числе контрольные действия по фактическому изучению путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю.

Проведение и результаты контрольных действий по фактическому изучению деятельности объекта контроля оформляются соответствующими актами.

Следовательно, должностные лица Управления Росфиннадзора наделены полномочиями на проведение контрольных действий, в том числе вправе осуществлять замеры в ходе осуществления контроля.

Приведенные судом первой инстанции нормы градостроительного законодательства (часть 2 статьи 47, частями 2, 3 статьи 52, частями 1, 6 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации), в соответствии с которыми работы по строительству и иные сопряженные с данной деятельностью работы вправе выполнять только индивидуальные предприниматели или юридические лица, имеющие выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ, не учитываются судом апелляционной инстанции при решении вопроса о достоверности полученных специалистами Управления Росфиннадзора результатов измерений.

Суд апелляционной инстанции не установил обстоятельства, которые бы позволяли сделать вывод о том, что отраженные в акте осмотра и замеров значения не соответствуют действительности.

Оценивая обстоятельства достоверности и обоснованности замеров, полученных должностными лицами ответчика в ходе проверки, суд апелляционной инстанции учитывает, что Отделение ПФ России в соответствии с положениями статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации полученные результаты не опровергло.

Федеральный закон от 26.06.2008 N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" регулирует отношения, возникающие при выполнении измерений, установлении и соблюдении требований к измерениям, единицам величин, эталонам единиц величин, стандартным образцам, средствам измерений, применении стандартных образцов, средств измерений, методик (методов) измерений, а также при осуществлении деятельности по обеспечению единства измерений, предусмотренной законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений, в том числе при выполнении работ и оказании услуг по обеспечению единства измерений.

Пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 26.06.2008 N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" в качестве одного из требований к средствам измерения предусмотрено, что в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений к применению допускаются средства измерений утвержденного типа, прошедшие поверку в соответствии с положениями настоящего Федерального закона, а также обеспечивающие соблюдение установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений обязательных требований, включая обязательные метрологические требования к измерениям, обязательные метрологические и технические требования к средствам измерений, и установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательных требований. В состав обязательных требований к средствам измерений в необходимых случаях включаются также требования к их составным частям, программному обеспечению и условиям эксплуатации средств измерений. При применении средств измерений должны соблюдаться обязательные требования к условиям их эксплуатации.

Согласно пункту 17 статьи 2 Федерального закона от 26.06.2008 N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" поверкой средств измерений (далее также - поверка) признается совокупность операций, выполняемых в целях подтверждения соответствия средств измерений метрологическим требованиям

Положениями статьи 13 названного Федерального закона установлено, что средства измерений, предназначенные для применения в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, до ввода в эксплуатацию, а также после ремонта подлежат первичной поверке, а в процессе эксплуатации - периодической поверке. Применяющие средства измерений в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны своевременно представлять эти средства измерений на поверку.

Средства измерений, не предназначенные для применения в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, могут подвергаться поверке в добровольном порядке (пункт 7).

Таким образом, в связи с тем, что использование должностными лицами Управления Росфиннадзора средств измерений не отнесено к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, суд апелляционной инстанции полагает, что требования названного Федерального закона от 26.06.2008 N 102-ФЗ относительно поверки использованных в ходе проверки измерительных приборов не подлежали применению.

Отсутствие в акте замера и осмотра фактических выполненных работ от 29.05.2015 информация об осмотре и замере работ, которые выполнены именно с использованием строительного материала (клея, теплоизоляции), не свидетельствует о недостоверности полученных результатов.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что для установления количества клея, необходимого для укладки керамической плитки, и наличия второго слоя теплоизоляции вспененным полиэтиленом "Термофлекс" необходимости в производстве замеров не требовалось.

Сведения, содержащиеся в акте замера, соответствуют данным, отраженным в акте проверки. Заявитель достоверность полученных результатов, в том числе со ссылкой на погрешности измерений и методику измерений не опроверг.

С учетом вышеприведенных выводов суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для вывода о том, что данный акт замера и осмотра не может быть принят в качестве надлежащего доказательства. При этом ответчик в качестве подтверждения источника информации о расходе строительного клея при укладке керамогранитной плитки и расценок ТЕР 26-01-018-01, в котором указана стоимость вспененного полиэтилена "Термофлекс" представил соответствующие доказательства (том 3, л.д. 139 - 143, том 2, л.д. 108).

Также суд апелляционной инстанции учитывает, что Управлением Росфиннадзора при определении количества клея приняты его технические характеристики, установленные на основании сведений в сети "Интернет", которые значительно отличаются от количества клея, предусмотренного для устройства полов из керамической плитки в локальном сметном расчете и акте выполненных работ за декабрь 2014 по форме N КС-2.

Суд апелляционной инстанции считает, что органы финансово-бюджетного надзора вправе проверять обоснованность количества материалов, подлежащих использованию при строительстве (реконструкции) и указанных в сметных расчетах и актах выполненных работ, независимо от наличия положительного заключения строительной экспертизы в отношении проектной документации и сметной стоимости строительства.

Апелляционный суд не соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что стоимость спорных работ и материалов может быть скорректирована за счет включенных в сметный расчет непредвиденных затрат в размере 2 %.

Согласно пункту 4.96 Методики 15/1 в сводный сметный расчет стоимости строительства включается резерв средств на непредвиденные работы и затраты, предназначенный для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства в отношении объектов (выполнения видов работ), предусмотренных в утвержденном проекте.

Из приведенной нормы следует, что резерв средств на непредвиденные работы и затраты предназначен для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства, а не на оплату невыполненных работ и неиспользованного материала.

Осуществление обществом "СибЭкоПроект" (исполнитель) на основании контракта от 21.10.2014 N 014-125/2014, заключенного с Отделением ПФ России (заказчик), авторского надзора по названному объекту (т. 3, л.д. 116-120), обществом "Центр строительного контроля" (исполнитель) на основании контракта от 11.07.2014 N 014-42/2014 строительного контроля (т. 3, л.д. 50-72) не опровергает установленные Управлением Росфиннадзора факты неправомерной платы материалов (клея, теплоизоляции), которые не были фактически использованы при строительстве.

В материалы дела не представлены доказательства результатов оказания названных услуг заявителю, которые бы свидетельствовали об иных обстоятельствах использования строительных материалов, нежели было установлено в ходе проверки.

Отделением ПФ России с обществом с ограниченной ответственностью "Управляющая компания Минусинскводстрой" (генеральный подрядчик) заключен государственный контракт от 14.05.2014 N 014-22/2014 на выполнение полного комплекса работ по строительству и вводу в эксплуатацию объекта "Административное здание и гараж фонда по адресу: р.п. Усть-Абакан, ул. Октябрьская, 17 Г" (т.1, л.д.96-111).

По акту приемки выполненных работ от 30.11.2014 N 24 принята гладкая облицовка стен блоков, пилястр и откосов в объеме 91,18 кв.м.

Вместе с тем Управлением Росфиннадзора в ходе контрольных мероприятий проведены замеры фактически выполненных работ (акт замера и осмотра от 26.05.2015), по результатам которых установлено отклонение общей площади выполненных работ по гладкой облицовке стен, столбов, пилястр и откосов на 4,31 кв.м.

В связи с изложенным Управление Росфиннадзора признало неправомерной оплату за выполненные работы по гладкой облицовке стен, столбов, пилястр и откосов в сумме 4698 рублей 30 копеек.

Пункты 6.3, 6.5, 6.6 контракта от 14.05.2014 N 014-22/2014 содержат условия о поэтапном приеме выполненных работ и их оплате со стороны заказчика, в связи с чем суд апелляционной инстанции приходит к выводам, аналогичным вышеприведенным, о том, что оплата работ должна была быть проведена заказчиком (Отделением ПФ России) только после фактической приемки работ в установленном контрактом порядке посредством составления акта по форме N КС-2.

По вышеизложенным основаниям суд апелляционной инстанции также не соглашается с другими выводами суда первой инстанции и доводами заявителя о недостоверности полученных результатов измерений, об отсутствии полномочий на проведение замеров, осуществление строительного и авторского надзора.

Следовательно, Управление Росфиннадзора пришло к обоснованному выводу о допущенном Отделением ПФ России нарушении при расходовании средств бюджета пенсионного фонда в части указанного эпизода.

В силу пунктов 2 статьи 270.2 Кодекса под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Следовательно, правовое значение представления заключается в превенции нарушений в дальнейшей деятельности лица, которому адресовано данное представление.

Представление от 08.07.2015 N 46 в оспариваемой части содержит обстоятельства выявленных нарушений в расходовании средств пенсионного фонда при осуществлении строительства (реконструкции), правовое обоснование выводов проверяющего органа.

Указанные в представлении нарушения подтверждены материалами дела, фактически устранены Отделением ПФ России, в связи с чем ответчиком предписание выдано только в части устранения нарушения, связанного с завышением количества использованного при строительстве клея на сумму 151 193 рубля 93 копейки.

Суд апелляционной инстанции также учитывает, что согласно пояснениям заявителя от 24.03.2016 N 06-32/1515 между ним и подрядчиком согласован и подписан акт по форме N КС-2 от 30.06.2015, уточняющий (уменьшающий) объем использованного плиточного клея на 2561,89 кг.

Таким образом, при доказанности указанных в оспариваемом представлении обстоятельств допущенных нарушений бюджетного законодательства, фактическим устранением заявителем допущенных нарушений отсутствуют предусмотренные статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для признания представления недействительным.

Согласно пункту 3 статьи 270.2 Кодекса под предписанием понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Оценив содержание оспоренного предписания, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для вывода о неисполнимости предписания.

При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что на Отделение ПФ России возложена обязанность возместить причиненный ущерб в сумме 151 193 рубля 93 копейки, который причинен в результате оплаты клея при выполнении строительных работ в отношении административного здания Отделения ПФ России в городе Черногорске по адресу: Республика Хакасия, ул. Сурикова, д. 11 "А".

Предписание содержит указание на документы, подтверждающие нарушения, в том числе на государственный контракт от 23.06.2014 N 014-31/2014, локальный сметный расчет и акт приемки выполненных работ, что позволяет однозначно и достоверно установить факт нарушения. Более того, обстоятельства допущенного нарушения с указанием суммы нарушения в размере 151 193 рубля 93 копейки подробно изложены в акте выездной проверки от 11.06.2015 N 62.

Подписание заявителем акта по форме N КС-2 от 30.06.2015, уменьшающего объем использованного плиточного клея на 2561,89 кг не свидетельствует о незаконности предписания, так как Отделением ПФ России не подтверждено представление данного акта должностным лицам Управления Росфинанадзора, проводившим проверку.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемые представление и предписание подлежат признанию недействительными по данному эпизоду частично в связи со следующим.

При расчете излишне предъявленного клея Управление Росфиннадзора использовало рекомендации производителя по расходу клея марки КНАУФ. Согласно данным рекомендациям Управление Росфиннадзора произвело расчет клея при средней толщине 10 мм с учетом потерь.

Однако в соответствии с проектом строительства на части площади (24 кв.м из 228,3 кв.м) толщина клея предусмотрена 15 мм.

Управление Росфиннадзора в апелляционную инстанцию представило дополнительные пояснения к апелляционной жалобе от 30.03.2016 N 80-11-22/674, в которых с учетом указанного обстоятельства признало неправомерность расчета в части излишней оплаты клея в количестве 3148,46 кг. Согласно дополнительным пояснениям количество клея завышено на 3097,73 кг, сумма нарушения по данному эпизоду составил 144 847 рублей, а не 151 193 рубля 93 копейки.

При изложенных обстоятельствах представление от 08.07.2015 N 46 и предписание от 08.07.2015 N 25 подлежит признанию недействительным в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части нарушения на сумму 6346 рублей 93 копейки стоимости использованных материалов (клея).

Таким образом, решение суда первой инстанции в соответствии с пунктом 4 части 1 и частью 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неправильным применением норм материального права подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований частично.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации истец и ответчик были освобожден от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы, в связи с чем отсутствуют основания для распределения судебных расходов.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "05" ноября 2015 года по делу N А74-6877/2015 отменить. Принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований частично. Признать недействительными представление от 08.07.2015 N 46 и предписание от 08.07.2015 N 25 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия в части нарушения в сумме 6346 рублей 93 копейки. В остальной части заявленных требований отказать.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.Н. Борисов

Судьи

О.А. Иванцова Д.В. Юдин