Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 апреля 2016 г. N 11АП-3034/16

г. Самара

11 апреля 2016 г.

Дело N А65-23490/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 04 апреля 2016 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 апреля 2016 г.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Холодной С.Т.,

судей Корнилова А.Б., Драгоценновой И.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Обуховой А.С.,

с участием:

от индивидуального предпринимателя Подгорнова Анатолия Александровича - Подгорнов А.А. паспорт, Баязитова Э.Н. доверенность от 04.08.2015 г.,

от Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в лице Казанской межрайонной природоохранной прокуратуры - Шевчук О.Л. ТО N 178564 удостоверение от 22.02.2015 г.,

от Федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Татарстан" - извещен, не явился,

рассмотрев в открытом судебном заседании 04 апреля 2016 года, в помещении суда, апелляционную жалобу

индивидуального предпринимателя Подгорнова Анатолия Александровича,

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 18.01.2016 года по делу N А65-23490/2015 (судья Иванов О.И.),

по заявлению индивидуального предпринимателя Подгорнова Анатолия Александровича, Спасский район Республики Татарстан,

к Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре в лице Казанской межрайонной природоохранной прокуратуры, г. Казань,

третье лицо:

Федеральное бюджетное учреждение здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Татарстан",

о признании незаконными действий и недействительными ненормативных правовых актов,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Подгорнов Анатолий Александрович, Спасский район Республики Татарстан (далее - заявитель, предприниматель) обратился в арбитражный суд Республики Татарстан к Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре в лице Казанской межрайонной природоохранной прокуратуры, г. Казань (далее - ответчик) с заявлением о признании недействительным акта обследования рыбоперерабатывающего цеха, расположенного у берега Куйбышевского водохранилища в г. Болгар Спасского района РТ от 31.07.2015 г; о признании недействительным представления об устранении нарушений закона от 07.08.2015 г. N 76ж-2015; о признании незаконными действий Казанской межрайонной природоохранной прокуратуры по проведению проверки на соответствие требованиям санитарных норм и правил деятельности индивидуального предпринимателя Подгорнова Анатолия Александровича, выигравшего конкурс на право заключения договора пользования рыбопромысловым участком для осуществления промышленного рыболовства на территории Республики Татарстан (том 1 л.д. 6-14).

Судом первой инстанции протокольным определением от 10.12.2015 г. частично удовлетворено ходатайство заявителя об уточнении исковых требований по третьему требованию просительной части заявления, с учетом которого заявитель просил: признать недействительным акт обследования рыбоперерабатывающего цеха, расположенного у берега Куйбышевского водохранилища в г. Болгар Спасского района РТ от 31.07.2015 г.; признать недействительным представление об устранении нарушений закона от 07.08.2015 г. N 76ж-2015; признать незаконными действия Казанской межрайонной природоохранной прокуратуры, выраженные в проведении прокурорской проверки от 31.07.2015 г. соблюдения санитарных правил и норм индивидуальным предпринимателем Подгорновым Анатолием Александровичем, как выходящей за пределы деятельности по надзору за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользования, и относящейся к сфере Роспотребнадзора; в ненадлежащем извещении, выраженном в не извещении о проведении проверки, состоявшейся 31.07.2015 г.; в непредставлении возможности ознакомиться с результатами проверки в установленный 10-дневный срок; в проведении прокурорской проверки от 31.07.2015 г. соблюдения предпринимателем Подгорновым А. А. подзаконных актов, а не норм закона, как это предписывает Федеральный закон от 17.01.1992 г. "О прокуратуре РФ"; в проведении проверки от 31.07.2015 г. с представителями государственных органов, в чью компетенцию не входит осуществление надзора и контроля за исполнением обязательных требований РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Судом первой инстанции протокольным определением от 11.01.2016 г. отказано предпринимателю в удовлетворении заявления об увеличении заявленных требований, поскольку заявлено новое требование.

Решением суда первой инстанции от 18.01.2016 года прекращено производство по делу N А65-23490/2015 в части рассмотрения требования о признании недействительным акта обследования рыбоперерабатывающего цеха, расположенного у берега Куйбышевского водохранилища в г. Булгар Спасского района РТ от 31.07.2015 г.

В остальной части заявленных требований суд отказал (том 2 л.д. 41-44).

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заявитель обратился в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме.

Податель жалобы считает, что судом неправильно применены нормы материального и процессуального права. Считает, что возложение на заявителя бремени доказывания по делам об оспаривании действий, ненормативных актов органов государственной власти является нарушением норм процессуального права.

Подробно доводы заявителя изложены в апелляционной жалобе.

В судебном заседании заявитель поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, в полном объеме.

Представитель ответчика считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным по основаниям, изложенным в письменных возражениях на апелляционную жалобу от 25.03.2016 г. N 6-2016.

Указывает, что в июле 2015 г. в Казанскую межрайонную природоохранную прокуратуру поступило обращение по вопросу законности признания победителем ИП Подгорнова А.А. в конкурсе на право заключения договора пользования рыбопромысловым участком для осуществления промышленного рыболовства на территории Республики Татарстан. В обращении, в том числе, указывалось на нарушения предпринимателем законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования, несоответствии рыбоперерабатывающего цеха предпринимателя сведениям, содержащимся в экспертном заключении ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в РТ (Татарстан)" от 13.05.2015 г. N 4270.

С целью проверки указанного довода было проведено обследование рыбоперерабатывающего помещения, указанного в экспертном заключении. В обследуемом цеху находились холодильные камеры, комната для обработки рыбы, промаркированные столы, средства обработки и др. Указанное оборудование, расположенное на первом этаже помещения аналогично описано в экспертном заключении ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в РТ (Татарстан)" от 13.05.2015 г. N 4270 (фотоснимки приложены к материалам дела).

Таким образом, в ходе проведенного обследования необходимые проверочные действия для сверки экспертного заключения фактическим обстоятельствам были проведены.

Считает, что судом первой инстанции был сделан обоснованный вывод о законности проведения проверки в пределах предоставленных Федеральным законом от 17.01.1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" полномочий.

Довод истца o том, что прокуратура не вправе осуществлять проверки, относящиеся к сфере деятельности других государственных органов основывается на неверном толковании действующего законодательства.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

По результатам проверки были приняты меры прокурорского реагирования, в адрес руководителя ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в РТ (Татарстан)" внесено представление об устранении нарушений закона.

Данный акт не обладает признаками ненормативного правового акта, решений, действий (бездействий), в связи с чем, вывод суда первой инстанции о том, что он не подлежит оспариванию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является правильным.

Довод о том, что Казанской межрайонной природоохранной прокуратурой не была предоставлена возможность ознакомиться с результатами проверки несостоятелен и объективными данными в ходе судебного заседания истцом не подтвержден. На основании поступившего обращения Подгорнова А.А. от 17.09.2015 г. прокуратурой было принято решение о предоставлении заявителю возможности ознакомиться с документами, о чем ему было сообщено в письменной форме по почте и посредством телефонной связи.

Просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу предпринимателя - без удовлетворения.

Третье лицо отзыв на жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представило, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явилось, о дне и времени рассмотрения дела извещено надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение дела проводится в отсутствие его представителей.

Арбитражный апелляционный суд в порядке пункта 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации повторно рассматривает дело по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и имеющиеся в деле доказательства, отзыв на жалобу, заслушав объяснения участников процесса, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Судом установлены следующие фактические обстоятельства по данному делу.

Казанской межрайонной природоохранной прокуратурой на основании поступивших обращений была проверена законность проведения Управлением по охране и использованию животного мира РТ конкурса на право заключения договора пользования рыбопромысловым участком для осуществления промышленного рыболовства на территории республики.

В рамках данной проверки рассматривался вопрос о достоверности выданного 13.05.2015 г. филиалом ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в РТ (Татарстан)" в Чистопольском, Спасском районах индивидуальному предпринимателю Подгорнову А.А. (как участнику в последующем конкурсе) экспертного заключения N 4270. Для объективного рассмотрения доводов заявителей возникла необходимость обследования принадлежащий предпринимателю рыбоперерабатывающий цех в г. Болгар РТ.

По итогам проверки составлен акт обследования рыбоперерабатывающего цеха, расположенного у берега Куйбышевского водохранилища в г. Болгар Спасского района РТ от 31.07.2015 г.; в отношении главного врача ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Татарстан" Зиатдинова В.Б. вынесено представление от 07.08.2015 г. N 76ж-2015 об устранении нарушений закона.

В данном представлении указано требование главному врачу ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Татарстан" Зиатдинову В.Б. рассмотреть представление с участием Казанского межрайонного природоохранного прокурора и принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона.

Не согласившись с действиями ответчика, актом обследования и представлением, заявитель обратился с соответствующими требованиями в арбитражный суд.

В обоснование требований предприниматель указал на нарушения порядка проведения проверки.

18.01.2016 года Арбитражный суд Республики Татарстан принял обжалуемое решение, прекратив производство по данному делу в части рассмотрения требования о признании недействительным акта обследования от 31.07.2015 г., в остальной части заявленных требований суд отказал (том 2 л.д. 41-44).

Суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий:

-несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту;

-нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Прекращая производство по делу в части требований о признании акта обследования недействительным, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый заявителем акт обследования цеха не является ненормативным правовым актом, а носит информационный характер и отражает выявленные в ходе обследования нарушения, акт не содержит властных предписаний, обязательных для исполнения.

Оспариваемый заявителем акт не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на него какие-либо обязанности и не создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Возможность обжалования акта обследования действующим законодательством не предусмотрена, что является основанием для прекращения производства по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Предпринимателем заявлено требование о признании незаконными действий Казанской межрайонной природоохранной прокуратуры, выраженных:в проведении прокурорской проверки от 31.07.2015 г. соблюдения санитарных правил и норм индивидуальным предпринимателем Подгорновым Анатолием Александровичем, как выходящей за пределы деятельности по надзору за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользования, и относящейся к сфере Роспотребнадзора; в ненадлежащем извещении, выраженном в неизвещении о проведении проверки, состоявшейся 31.07.2015 г.; в непредставлении возможности ознакомиться с результатами проверки в установленный 10-дневный срок; в проведении прокурорской проверки от 31.07.2015 г. соблюдения предпринимателем подзаконных актов, а не норм закона, как это предписывает Федеральный закон от 17.01.1992 г. "О прокуратуре РФ"; в проведении проверки от 31.07.2015 г. с представителями государственных органов, в чью компетенцию не входит осуществление надзора и контроля за исполнением обязательных требований РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) предметом надзора являются:соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в данном пункте.

В силу абзаца 2 пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Как установлено судом, в данном случае прокуратурой была проведена проверка исполнения законов об охране окружающей среды и природопользования с привлечением соответствующих органов.

При этом обнаружение в ходе проводимой проверки иных нарушений, не входящих в предмет надзора, не является основанием для признания данных действий незаконными.

Судом первой инстанции правильно отклонены доводы подателя жалобы о проведении прокурорской проверки соблюдения санитарных правил и норм предпринимателем, как выходящей за пределы деятельности по надзору за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользования, и относящейся к сфере Роспотребнадзора, о проведении проверки соблюдения предпринимателем подзаконных актов, а не норм закона, как это предписывает Федеральный закон от 17.01.1992 г. "О прокуратуре РФ", о проведении проверки с представителями государственных органов, в чью компетенцию не входит осуществление надзора и контроля за исполнением обязательных требований РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, отклоняются судом, поскольку основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доказательства, подтверждающие, что предпринимателю не была предоставлена возможность ознакомиться с материалами проверки, суду не представлены.

Исходя из представленных ответчиком возражений на жалобу предпринимателя, следует, что на основании поступившего обращения Подгорнова А.А. от 17.09.2015 г. прокуратурой было принято решение о предоставлении заявителю возможности ознакомиться с документами, о чем ему было сообщено в письменной форме по почте и посредством телефонной связи.

Исследовав доказательства, суд установил наличие основания для прекращения производства по делу в части требования о признания недействительным акта обследования и наличие основания для отказа в остальной части заявления.

С учетом изложенного доводы, приведенные в апелляционной жалобе заявителя, являются ошибочными и во внимание судом апелляционной инстанции не принимаются.

Нарушений норм материального и процессуального права при вынесении обжалуемого судебного акта, являющихся в силу статей 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены или изменения судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба индивидуального предпринимателя Подгорнова Анатолия Александровича удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 18.01.2016 года по делу N А65-23490/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Т. Холодная

Судьи

И.С. Драгоценнова А.Б. Корнилов