Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 апреля 2016 г. N 20АП-687/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 7 июля 2016 г. N Ф10-2036/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

12 апреля 2016 г.

Дело N А68-11092/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 05.04.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 12.04.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем Понкратовой А.В., при участии до и после перерыва представителей заявителя - инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору (г. Тула, ОГРН 1037100773665, ИНН 7106052234) - Шамина А.А. (доверенность от 14.01.2016), заинтересованного лица - общества с ограниченной ответственностью "МонолитСтрой Тула" (г. Москва, ОГРН 1107154022139, ИНН 7103509554) - Вежневец О.А. (доверенность от 11.01.2016), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "МонолитСтрой Тула" на решение Арбитражного суда Тульской области от 14.01.2016 по делу N А68-11092/2015, установил следующее.

Инспекция Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору (далее - Инспекция) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "МонолитСтрой Тула" (далее - общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 14.01.2016 суд привлек общество к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 60 тыс. руб.

Не согласившись с принятым решением, полагая, что оно принято с нарушением норм материального права, а обстоятельства, имеющие значение для дела, были выяснены не полностью, общество обратилось с жалобой в Двадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт. Мотивирую позицию, общество указывает, что не имело возможности исполнить предписание от 14.07.2015 N БЕ-20 ни в установленные сроки, ни в будущем, поскольку имеются объективные затруднения, исключающие возможность исполнения предписания.

Инспекцией представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором возражает против ее доводов, решение суда просит оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, Двадцатый арбитражный апелляционный суд полагает, что оспариваемый судебный акт подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в ходе проведенной инспекцией в период с 08.07.2015 по 14.07.2015 внеплановой выездной проверки было установлено, что обществом не было выполнено ранее выданное предписание от 31.03.2015 N БЕ-9 (л.д. 107). По результатам проверки инспекцией был составлен акт проверки от 14.07.2015 N БЕ-64 (л.д. 109) и обществу выдано предписание от 14.07.2015 N БЕ-20 (л.д. 111), в соответствии с которым ему надлежало в срок до 14.10.2015 устранить указанные в предписании нарушения и предоставить в инспекцию разрешение на строительство объекта, а также согласование Управления Роспотребнадзора по Тульской области о сокращении санитарно-защитной зоны. Вторым пунктом обществу предписывалось не приступать к продолжению работ до составления акта об устранении недостатков, указанных в пункте 1.

На основании приказа от 30.10.2015 N 952 (л.д. 23) инспекцией была проведена внеплановая выездная проверка исполнения обществом предписания с оформлением акта проверки от 18.11.2015 N БЕ-106 (л.д. 15), в ходе которой было установлено, что требования ранее выданного предписания в установленный срок не выполнены.

По результатам проверки исполнения предписания должностным лицом инспекции в отношении общества составлен протокол от 19.11.2015 N 353 (л.д. 12) об административном правонарушении в области строительства, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ. Протокол составлен в присутствии законного представителя - генерального директора общества Марченкова И.А., сделавшего в протоколе запись об отказе от дачи объяснений.

В соответствии с абзацем третьим части 3 статьи 23.1 КоАП РФ инспекция обратилась в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности.

Привлекая общество к ответственности, суд первой инстанции сделал вывод об отсутствии в материалах дела доказательства того, что обществом были приняты все зависящие от него меры для выполнения в установленный срок предписания инспекции.

Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции пришёл к ошибочному выводу о наличии оснований для привлечения общества к административной ответственности, исходя из следующего.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного контроля (надзора).

Объективная сторона правонарушения предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как ранее было установлено в рамках дела N А68-5605/2015, впервые факт осуществления обществом строительных работ по возведению объекта капитального строительства в отсутствие соответствующего разрешения установлен инспекцией при проведении в период с 19.06.2013 по 28.06.2013 проверки (акт проверки от 28.06.2013 N ЕБ-67), по результатам которой обществу выдано предписание от 28.06.2013 N ЕБ-16 с требованием о представлении разрешения на строительство. Последующими проверками на предмет исполнения ранее выданных предписаний (акт проверки от 15.11.2013 N ЕБ-127, предписание от 15.11.2013 N ЕБ-36; акт проверки от 05.03.2014 N БЕ-26, предписание от 05.03.2014 N БЕ-12; акт проверки от 01.08.2014 N БЕ-83, предписание от 01.08.2014 N БЕ-23; акт проверки от 21.11.2014 N БЕ-114, предписание от 21.11.2014 N БЕ-24) было установлено неисполнение обществом предписаний инспекции.

В суде апелляционной инстанции представитель инспекции подтвердил, что исследуемые в рамках настоящего дела предписание от 31.03.2015 N БЕ-9, последующая проверка 14.07.2015 с составлением акта проверки от 14.07.2015 N БЕ-64 и предписанием от 14.07.2015 N БЕ-20, а также проверка 18.11.2015 с оформлением акта от 18.11.2015 N БЕ-106 явились продолжением цепочки вышеуказанных контрольных мероприятий, осуществляемых с июня 2013 года по результатам проведённой тогда проверки.

Таким образом, проведя в июне 2013 года первичную проверку и установив тогда факт осуществления строительства без разрешения, инспекция на протяжении двух с половиной лет неоднократно последовательно предписывала обществу представить указанный документ. Вместе с тем инспекцией не учтено следующее.

Согласно статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим ГрК РФ.

В силу статьи 1 ГрК РФ застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Обязанность оформления в установленном порядке разрешения на строительство возложена на застройщика.

Из содержания указанных норм следует, что обязанность получить разрешение на строительство возлагается на лицо осуществляющее строительство. Требование у лица, не осуществляющего строительство, представить разрешение на строительство, является нарушением прав последнего и прямо противоречит действующему законодательству.

Как следует из актов проверок от 31.03.2015 (л.д. 105), 14.07.2015 (л.д. 109), обществу предписывалось не приступать к продолжению работ до составления акта об устранении недостатков, указанных в пункте 1 соответствующего акта. Вместе с тем, из представленных в материалы дела актов проверок от 31.03.2015 N БЕ-32, от 14.07.2015 N БЕ-64, от 18.11.2015 N БЕ-106 следует, что при проведении каждой последующей проверки административным органом не устанавливалось вообще такое обстоятельство как осуществление самих строительных работ, для производства которых требуется разрешение на строительство. При каждой последующей проверке и составлении соответствующего акта, инспекция повторяла вывод о невыполнении предыдущего предписания выразившегося в непредставлении разрешения на строительство. Факт осуществления или неосуществления строительной деятельности при проверках не исследовался вообще и в актах отражения не нашёл, в том числе и в акте от 18.11.2015.

С учётом изложенного, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что в материалах дела отсутствуют доказательства того, что до истечения срока действия предписания общество являлось в соответствии со ст.1, ст.51, ст.52 Градостроительного кодекса РФ лицом, осуществлявшим строительство, в связи с чем имевшим возможность и обязанным получить необходимое разрешение в установленный предписанием срок.

Таким образом, предписание от 14.07.2015, за невыполнение которого общество привлекается к ответственности, нельзя признать законным в части требования представить разрешение на строительство.

В части требования представить согласование Управления Роспотребнадзора по Тульской области о сокращении санитарно-защитной зоны суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно части 21 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)" в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

Как следует из предписания от 31.03.2015 (л.д. 108), общество было обязано предоставить только разрешение на строительство. Указания на необходимость представить согласование Управления Роспотребнадзора по Тульской области о сокращении санитарно-защитной зоны предписание не содержит. Таким образом, с учетом приведенной нормы части 21 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ инспекция не могла включить в предписание от 14.07.2015 новое требование ввиду прямого запрета на проведение какой-либо иной внеплановой проверки, кроме как проверки исполнения ранее выданного предписания. Требование в предписании от 14.07.2015 (л.д. 112) иных, ранее не испрашиваемых документов, равно как само установление их наличия или отсутствия является, по мнению суда апелляционной инстанции, фактическим проведением новых проверочных мероприятий без надлежащих к тому правовых оснований.

Помимо изложенного судом первой инстанции не было учтено, что пунктом 2 статьи 54 ГрК РФ установлен закрытый перечень того, что является предметом государственного строительного надзора, а именно проверка:

1) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

2) наличия разрешения на строительство;

3) выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Кодекса.

Контроль за наличием, анализ содержания, равно как и требование предоставить документацию санитарно-эпидемиологического характера не входит в полномочия инспекции.

С учетом изложенного, предписание от 14.07.2015, за невыполнение которого общество привлекается к ответственности, нельзя признать законным в части требования представить согласование Управления Роспотребнадзора по Тульской области о сокращении санитарно-защитной зоны, как вынесенное с нарушением закона и превышением полномочий. Незаконность указанного требования подтверждается также постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 30.03.2016 по делу N А68-8858/2015.

Помимо вышеизложенного суд апелляционной инстанции также учитывает следующее.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ либо является типовой проектной документацией или ее модификацией. Пунктом 8 указанной статьи определено, что порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

В развитие указанных положений законодателем был принят нормативный акт, являющийся специальным по отношению к Кодексу - постановление Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" (вместе с "Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации"). При этом пунктом "а" части 2 Положения установлено, что государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, только если проектная документация на их строительство подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации либо является типовой проектной документацией или ее модификацией, на которую получено положительное заключение государственной экспертизы.

На момент проведения первоначальной проверки в июне 2013 года деятельность инспекции регламентировалась постановлением администрации Тульской области от 04.12.2006 N 588, которым было утверждено "Положение об инспекции Тульской области по государственному строительному надзору". После отмены указанного акта, постановлением правительства Тульской области от 02.07.2014 N 313 было утверждено новое "Положение об инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору", которое является действующим по настоящее время.

Пунктом 1 указанного Положения установлено, что Инспекция Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору является органом исполнительной власти Тульской области, осуществляющим государственное управление и государственную политику в сфере архитектуры и градостроительства, уполномоченным на осуществление регионального государственного строительного надзора за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, а также контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости на территории Тульской области. Аналогично объём полномочий инспекции был определён и в период действия постановления администрации Тульской области от 04.12.2006 N 588.

Как следует из пункта 7 приказа N 952 от 30.10.2015 о проведении внеплановой проверки (л.д. 23), правовым основанием её проведения является именно осуществление инспекцией полномочий по государственному строительному надзору. Вместе с тем, как следует из материалов дела и было подтверждено представителем инспекции в заседании суда апелляционной инстанции, проектная документация объекта, строительство которого планировало осуществить общество, не подлежит государственной экспертизе.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что Инспекция осуществляла государственный строительный надзор в отношении объекта общества с превышением своих полномочий.

Принимая во внимание все вышеуказанное, суд апелляционной инстанции полагает, что административным органом не доказано событие вмененного административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, поскольку выданное инспекцией предписание N БЕ-20 от 14.07.2015 нельзя признать законным.

С учетом изложенного в удовлетворении заявления инспекции следует отказать, а решение суда первой инстанции - отменить.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 14.01.2016 по делу N А68-11092/2015 отменить.

Заявление инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

Н.В. Еремичева В.Н. Стаханова