Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2016 г. N 15АП-1719/16

город Ростов-на-Дону

13 апреля 2016 г.

Дело N А32-40626/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 07 апреля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 апреля 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Гуденица Т.Г.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края: Шкильный Р.А., удостоверение, по доверенности от 11.01.2016 N 1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента транспорта Краснодарского края (после переименования Министерство транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края)

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.12.2015 по делу N А32-40626/2015, принятое судьёй Хмелевцевой А.С.,

по заявлению Министерство транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края (до переименования - Департамента транспорта Краснодарского края)

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Департамент транспорта Краснодарского края (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - Краснодарское УФАС) о признании незаконным и отмене постановления от 27.10.2015 по делу N 335А/2015 (рег. N 20526/4 от 29.10.2015) о привлечении Департамента транспорта Краснодарского края к административной ответственности, предусмотренной частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 100000 рублей.

Принятым в порядке упрощенного производства решением суда от 25.12.2015 в удовлетворении заявления отказано. Решение мотивировано тем, что материалами дела подтверждено совершение департаментом правонарушения.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент транспорта Краснодарского края обжаловал его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе департамент просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что в его действиях отсутствует состав административного правонарушения.

В судебное заседание не явились представители Краснодарского УФАС, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

От Краснодарского УФАС в суд поступил отзыв на жалобу, в котором указано на законность и обоснованность решения суда, а также ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие управления.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие Краснодарского УФАС.

Представитель Министерства в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и удовлетворить заявленные требования.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителя заявителя, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об обоснованности требований.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило заявление (вх. от 23.12.2013 N 10679) государственного предприятия Астраханской области "Пассажирское автотранспортное предприятие N 3" (далее - ГП АО "ПАТП N3") на действия департамента по отказу в согласовании технологической документации регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации N 584 "Астрахань - Краснодар".

Письмом от 16.10.2013 N 60-6199/13-05.1-11 департамент отказал предприятию в согласовании технологической документации, указав в качестве причины отказа следующее: "проект представленного для согласования в департамент расписания движения автобусов по вышеуказанному маршруту предполагает отправление автобусов от вокзала города Краснодар в 20 часов 31 минуту, что на 14 минут раньше отправления автобуса, осуществляющего регулярные пассажирские перевозки по маршруту сообщением "Новороссийск - Армавир". В связи с чем, согласование предложенного проекта расписания движения приведет к наложению на расписание действующих регулярных автобусных маршрутов, что повлечет за собой ущемление законных интересов перевозчиков, выполняющих по ним регулярные пассажирские перевозки.

Кроме того в ответе указано, что анализ работы автобусов, посредством которых обеспечивается транспортное сообщение между городом Краснодаром и городом Астраханью, показывает наличие на них свободных провозных возможностей. Открытие дополнительного графика движения между указанными населенными пунктами Краснодарского края повлечет перераспределение сложившегося пассажиропотока, что приведет к ущемлению прав и законных интересов других перевозчиков, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом в данном направлении.

При этом в обоснование отказа департамент сослался на пункт 3.6 Порядка разработки и утверждения паспортов маршрутов, расписаний движения на межмуниципальных пригородных и межмуниципальных междугородних маршрутах регулярного сообщения в Краснодарском крае, утвержденного приказом департамента от 18.05.2011 N 55 (далее - Порядок N 55), согласно которому организатор перевозок отказывает в утверждении паспорта маршрута, расписания движения межсубъектного маршрута и возвращает заявителю представленные документы, в случае, если в ходе рассмотрения представленных документов установлено, что утверждение паспорта маршрута, расписания движения, с учетом особенностей организации перевозок пассажиров в предполагаемом направлении, по пути и по времени следования маршрута исходя из сложившегося пассажиропотока, не обусловлено потребностью населения в осуществлении таких перевозок и повлечет нарушение прав и законных интересов других перевозчиков.

Решением антимонопольного органа от 29.04.2014 по делу N 102/2014 в действиях департамента, выразившихся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности ГП АО "ПАТП N 3" путем отказа в согласовании технологической документации на открытие регулярного автобусного маршрута "Астрахань - Краснодар", признан факт наличия нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке перевозок пассажиров автомобильным транспортом.

Также по результатам рассмотрения дела Краснодарским УФАС Департаменту было выдано предписание от 29.04.2014 N 29-102/2014 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства следующего содержания:

1. Департаменту транспорта Краснодарского края прекратить нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности ГП АО "ПАТП N 3" путем отказа в согласовании технологической документации на открытие регулярного автобусного маршрута "Астрахань - Краснодар", что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке перевозок пассажиров автомобильным транспортом.

2. Департаменту по транспорту и связи Краснодарского края рассмотреть заявку ГП АО "ПАТП N 3" (перевозчик) для оформления документов на осуществление перевозок пассажиров по автобусному маршруту между субъектами Российской Федерации по маршруту "Астрахань - Краснодар" в соответствии с требованиями Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденного Приказом Минтранса РФ N 178 от 14.08.2003, в двухмесячный срок с даты поступления документов от перевозчика.

3. О выполнении настоящего предписания сообщить в Управление в десятидневный срок с даты регистрации ответа Департамента, направленного перевозчику в соответствии с требованиями Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденного Приказом Минтранса РФ N 178 от 14.08.2003 (л.д. 64-65 том 1).

Письмом от 21.05.2015 N 18-10/1299 ГП АО "ПАТП N 3" (перевозчик) направило в Департамент транспорта для рассмотрения технологическую документацию на осуществление перевозок пассажиров по регулярному автобусному маршруту между субъектами "Астрахань-Краснодар" (л.д. 84 том 1).

Письмом от 24.07.2015 Департамент транспорта Краснодарского края отказал ГП АО "ПАТП N 3" в согласовании паспорта маршрута и расписания движения автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации "Астрахань-Краснодар" (л.д. 97-101 том 1).

Письмом от 29.07.2015 Департамент транспорта Краснодарского края направил Краснодарскому УФАС информацию об исполнении предписания от 29.04.2014 N 29-102/2014, письмо получено 27.08.2015 (л.д. 102 том 1).

Полагая, что Департамент не исполнил предписание от 29.04.2014 N 29-102/2014, уполномоченное должностное лицо Краснодарского УФАС составило в отношении Департамента транспорта Краснодарского края протокол от 14.10.2015 N 335А/2015 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ.

В протоколе указано, что в абзаце 4 на странице 2, абзацах 1, 2 на странице 3 Письма от 24.07.2015 Департамента транспорта Краснодарского края указано, что маршрут, предложенный ГП АО "ПАТП N 3" "Астрахань - Краснодар", совпадает по направлению, времени отправления, остановкам, а также схожим признакам с маршрутами N 584 "Астрахань - Краснодар", N 906 "Астрахань - Новороссийск", N 800 "Астрахань - Краснодар", N 624 "Новороссийск - Армавир", при этом, наполняемость на обслуживаемых участках, смежных с предложенным ГП АО "ПАТП N 3" маршрутом "Астрахань - Краснодар" в границах Краснодарского края является неполной. Следовательно, сложившийся пассажиропоток в границах Краснодарского края не обусловлен открытием дополнительного маршрута "Астрахань - Краснодар". Таким образом, утверждение паспорта, предлагаемого ГП АО "ПАТП N 3" маршрута, расписания движения, с учетом особенностей организации перевозок пассажиров в предлагаемом направлении, по пути и по времени следования маршрута, исходя из сложившегося пассажиропотока, не обусловлено потребностью населения в осуществлении таких перевозок на территории Краснодарского края, и влечет нарушение прав и законных интересов других перевозчиков.

УФАС указано, что в ходе рассмотрения дела такие доводы Департамента транспорта Краснодарского края были предметом рассмотрения Комиссией Краснодарского УФАС России по делу N 102/2014 и признаны необоснованными и отражены, как в Решении от 29.04.2014 по делу N 102/2014, а именно, начиная с абзаца 8 страницы 9 и по станицу 12 включительно, так и в судебных актах по делу N А32- 15991/2014 (судебные акты по делу NА32-15991/2014).

Также Департамент транспорта Краснодарского края в качестве довода при отказе в согласовании маршрутной документации "Астрахань - Краснодар", предложенной ГП АО "ПАТП N 3", ссылается на отсутствие в паспорте отметок об утверждении Министерства промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области, а также об отсутствии в приложенных материалах ходатайства о согласовании открытия маршрута.

В свою очередь, доводы Департамента транспорта Краснодарского края, указанные в Письме от 24.07.2015, а именно: начиная с абзаца 2 по абзац 7 стр.4 включительно, были предметом рассмотрения дела N 102/2014 и данные доводы признаны необоснованными, что отражено в Решении по делу N 102/2014 на станицах 5-7 Решения. При этом, совершая действия по исполнению предписания N 29-102/2014, Департаментом транспорта Краснодарского края не учтены обстоятельства, связанные с тем, что открытие маршрута "Астрахань-Краснодар" со стороны ГП АО "ПАТП N 3" было согласовано Министерством промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области (письмо от 03.04.2013 N 01-17/1750).

Проанализировав вышеназванные доводы Департамента транспорта Краснодарского края согласно письму от 24.07.2015 N 60-5557/15-05.01-11, установлено, что именно эти же доводы послужили основанием для принятия решения от 29.04.2014 по делу N 102/2014, в соответствии с которым в действиях Департамента транспорта Краснодарского края установлен факт нарушения п.2 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции", выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности ГП АО "ПАТП N 3" путем отказа в согласовании технологической документации на открытие регулярного автобусного маршрута "Астрахань-Краснодар", что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке перевозок пассажиров автомобильным транспортом и выдаче предписания от 29.04.2014 N29-102/2014 об устранении нарушения антимонопольного законодательства.

При таких обстоятельствах, антимонопольная служба пришла к выводу о том, что Департаментом не исполнено предписание от 29.04.2014 N 29-102/2014.

Протокол составлен с участием представителя департамента.

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении заместителем руководителя Краснодарского УФАС вынесено постановление от 27.10.2015 по делу N 335А/2015 (рег. N 20526/4 от 29.10.2015) о привлечении Департамента транспорта Краснодарского края к административной ответственности, предусмотренной частью 2.6 статьи 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 100000 рублей.

Считая незаконным постановление о привлечении к административной ответственности, Департамент транспорта Краснодарского обжаловал его в судебном порядке.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.5 настоящей статьи, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от восьми тысяч до двенадцати тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Согласно статье 51 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок.

Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечёт за собой административную ответственность. Под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний.

Из материалов дела следует, что предписание Ростовского УФАС не было признано незаконным в установленном порядке.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях Департамента транспорта Краснодарского края состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции полагает, что департамент исполнил предписание антимонопольной службы.

Как указано ранее, в целях устранения нарушения антимонопольного законодательства Департаменту было предписано рассмотреть заявку ГП АО "ПАТП N 3" (перевозчик) для оформления документов на осуществление перевозок пассажиров по автобусному маршруту между субъектами Российской Федерации по маршруту "Астрахань - Краснодар" в соответствии с требованиями Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденного Приказом Минтранса РФ N 178 от 14.08.2003, в двухмесячный срок с даты поступления документов от перевозчика.

После судебной проверки законности решения и предписания Краснодарского УФАС по делу N 102/2014, перевозчик обратился письмом от 21.05.2015 к Департаменту для согласования маршрута.

В установленный в предписании срок Департамент транспорта рассмотрел заявку и письмом от 24.07.2015 отказал в согласовании паспорта маршрута и расписания движения автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации "Астрахань-Краснодар" (л.д. 97-101 том 1).

В установленный десятидневный срок письмом от 29.07.2015 Департамент транспорта Краснодарского края направил Краснодарскому УФАС информацию об исполнении предписания от 29.04.2014 N 29-102/2014, письмо получено 27.08.2015 (л.д. 102 том 1).

Краснодарским УФАС не приведено доводов о конкретных нарушениях Департаментом Порядка N 178 от 14.08.2003 при рассмотрении заявки о согласовании маршрута.

Вывод УФАС о неисполнении предписания основан на том, что Департамент не исполнил предписание применительно к выводам антимонопольной службы, изложенным в решении от 29.04.2014 по делу N 102/2014.

Из решения и предписания Краснодарского УФАС по делу N 102/2014 от 29.04.2014, принятого с учетом доводов перевозчиков, следует, что Департаменту в целях устранения нарушения антимонопольного законодательства необходимо было дать обоснованный ответ, с указанием мотивов принятия решения, позволяющих однозначно идентифицировать причины принятия соответствующего решения с целью устранения возможных нарушений.

Изучив ответ Департамента перевозчику от 24.07.2015, суд апелляционной инстанции установил, что в качестве оснований отказа департамент привел следующие обстоятельства и соответствующие обоснования:

1. Сложившийся пассажиропоток в границах Краснодарского края не обусловлен открытием дополнительного маршрута "Астрахань-Краснодар", предложенного ГП АО "ПАТП N 3". Таким образом, утверждение паспорта предлагаемого ГП АО "ПАТП N 3" маршрута, расписания движения, с учетом особенностей организации перевозок пассажиров в предлагаемом направлении, по пути и по времени следования маршрута исходя из сложившегося пассажиропотока, не обусловлено потребностью населения в осуществлении таких перевозок на территории Краснодарского края и повлечет нарушение прав и законных интересов других перевозчиков.

В обоснование указанного вывода Департамент привел соответствующие пояснения относительно наполняемости маршрута и совпадения предлагаемого маршрута с рядом существующих маршрутов по времени и остановкам (с указанием конкретных маршрутов, перевозчиков и показателей наполняемости пассажирами (л.д. 98 том 1).

2. Предлагаемые ГП АО "ПАШ N 3" услуги для пассажиров в виде более быстрого прибытия автобуса на конечный остановочный пункт маршрута "Астрахань-Краснодар", предлагается решить за счет существенного повышения скоростного режима, что приведет к снижению уровня безопасности дорожного движения при осуществлении пассажирских перевозок, с учетом большой протяженности автобусного маршрута.

Таким образом, утверждение технологической документации предлагаемого ГП АО "ПАТП N 3" маршрута "Астрахань-Краснодар", с учетом особенностей организации перевозок пассажиров в предлагаемом направлении, по пути и по времени следования маршрута не обеспечит безопасность выполнения таких перевозок.

В обоснование указанного вывода Департамент привел соответствующие пояснения относительно предлагаемой скорости движения, времени суток движения автобуса на маршруте.

3. Представленная в департамент технологическая документация не содержит отметок об утверждении Министерством промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области, а в приложенных материалах отсутствует ходатайство о согласовании открытия маршрута предусмотренное Приказом.

В обоснование указанного вывода Департамент привел соответствующие пояснения относительно предусмотренной законодательно формы согласования в виде отметки о согласовании (утверждении) на паспорте, с проставлением Ф.И.О., должности и подписи уполномоченного должностного лица соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, заверенной оттиском печати.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции полагает, что применительно к содержанию предписания Департамент транспорт в полном объеме и надлежаще исполнил предписание Краснодарского УФАС от 29.04.2014 N 29-102/2014. В частности, заявка о согласовании автобусного маршрута рассмотрена Департаментом в установленный предписанием срок (два месяца с момента получения документации от перевозчика) и в соответствии с Порядком, утвержденным приказом Минтранса России N 178 от 14.08.2003, в том числе пунктом 10 Порядка, поскольку ответ обоснован, в нем приведены мотивы, позволяющие однозначно идентифицировать причины принятия соответствующего решения с целью устранения возможных нарушений.

Доказательств обратного, в том числе необоснованности решения, невозможности однозначной идентификации мотивов решения, антимонопольной службой в материалы дела не представлено.

При этом, суд считает необходимым, что согласно предписанию Департамент обязывался именно рассмотреть заявку в установленном порядке, а не принять определенное решение (о согласовании либо несогласовании маршрута).

В рамках оценки исполнения Департаментом предписания при рассмотрении настоящего дела суд не может оценивать законность принятого Департаментом решения от 24.07.2015 об отказе в согласовании маршрута, в том числе оценивать соответствие закону соответствующих выводов департаментом. Невозможность либо затруднительность устранения выявленных департаментом нарушений также не влияет на полноту исполнения Департаментом предписания Краснодарского УФАС, которым Департамент обязывался рассмотреть заявку в установленном порядке и в установленные сроки.

При таких обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не принимаются во внимание ссылки УФАС на то, что доводам Департамента, изложенным в решении от 24.07.2015, была дана оценка судом при оценке законности решения и предписания УФАС по делу N 102/2014.

Решение Департамента транспорта от 24.07.2015 не было признано незаконным в установленном законом порядке.

В силу статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность,

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности административным органом допущения Департаментом транспорта нарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Судом апелляционной инстанции также установлено, что постановление Краснодарского УФАС от 27.10.2015 по делу N 335А/2015 (рег. N 20526/4 от 29.10.2015) вынесено за пределами двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ.

Датой совершения правонарушения является время исполнения предписания с учетом предусмотренных им сроков исполнения. Краснодарским УФАС установлено, что предписание должно было быть исполнено 24.07.2015 (через два месяца после получения письма перевозчика от 21.05.2015). В оспариваемом постановлении также указано, что временем совершения правонарушения является 24.07.2015.

С учетом даты правонарушения, постановление о привлечении к административной ответственности должно было быть вынесено не позднее 24.09.2015.

Таким образом, постановление от 27.10.2015 вынесено по истечении срока давности привлечения к административной ответственности, что в силу статьи 25.4 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах, у Краснодарского УФАС отсутствовали основания для привлечения Департамента транспорта Краснодарского края к административной ответственности. Постановление Краснодарского УФАС от 27.10.2015 по делу N 335А/2015 (рег. N 20526/4 от 29.10.2015) является незаконным и подлежит отмене.

Решение суда от 25.12.2015 об отказе в удовлетворения заявления подлежит отмене на основании статьи 270 АПК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25 декабря 2015 года по делу N А32-40626/2015 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 27.10.2015 по делу N 335А/2015 (рег. N 20526/4 от 29.10.2015) о привлечении Департамента транспорта Краснодарского края к административной ответственности, предусмотренной частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 100000 рублей.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Т.Г. Гуденица