Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2016 г. N 01АП-1647/16

13 апреля 2016 г.

А43-26568/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Земского собрания Лысковского муниципального района Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 03.02.2016

по делу N А43-26568/2015,

принятое судьей Чепурных М.Г.

по заявлению Земского собрания Лысковского муниципального района Нижегородской области

о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 25.09.2015 и предписания от 17.09.2015 по делу N 849-ФАС 52-10/15,

без участия лиц,

и установил:

Земское собрание Лысковского муниципального района Нижегородской области (далее - Земское собрание, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 25.09.2015 и предписания от 17.09.2015 по делу N 849-ФАС 52-10/15.

Решением от 03.02.2016 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требований.

Земское собрание не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции - без изменения, а также заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 03.02.2016 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, проанализировав документы, представленные администрацией Лысковского муниципального района Нижегородской области по запросу антимонопольного органа, приказом от 31.07.2015 N 277 Управление возбжило дело N 849-ФАС 52-10/15 по признакам нарушения Земским собранием антимонопольного законодательства.

При рассмотрении данного дела Управление посчитало, что действия Земского собрания в части утверждения решением Земского собрания Лысковского района Нижегородской области от 29.09.2010 N 69 Положения о порядке размещения рекламных и информационных конструкций на территории Лысковского муниципального района (далее - Положение N 69), пункты которого противоречат требованиям Федерального закона от 13.03.2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), являются нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Так, Управление установило, что согласно пункту 5.2.4. Положения N 69 сектор АИГ осуществляет необходимые согласования размещения рекламной конструкции с уполномоченными органами. Порядок согласования размещения рекламной конструкции устанавливается правовым актом администрации Лысковского района.

В соответствии с пунктом 5.2.5. Положения N 69 Земское собрание, уведомив сектор АИГ в письменной форме, вправе самостоятельно получить согласования, указанные в пунктах 5.2.4, и представить их в сектор АИГ до истечения сорока пяти дней с момента подачи заявления и необходимых документов, указанных в пунктах 5.2.1, 5.2.2.

В силу пункта 5.2.6. Положения N 69 непредставление в указанный в пункте 5.2.5 срок положительных согласований уполномоченных органов приравнивается к несоответствию проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента, что является основанием для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.

Кроме того, пунктом 5.2.7 Положения N 69 определено, что заявление, поданное с нарушением требований, установленного пунктом 5.2 настоящего Положения, рассмотрению не подлежит.

По результатам рассмотрения дела N 849-ФАС 52-10/15 Комиссия Управления приняла решение от 25.09.2015, которым признала Земское собрание нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, производство по делу прекратила ввиду добровольного устранения антимонопольного законодательства и его последствий, а также решила выдать Земскому собранию предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, и передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Управления для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Кроме того, Земскому собранию выдано предписание от 17.09.2015, в котором ему предписано в срок до 17.10.2015 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно: провести разъяснительную работу среди должностных лиц Земского собрания по порядку применения статьи 19 Закона о рекламе и Закона о защите конкуренции.

Земское собрание не согласилось с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выдают обязательные для исполнения предписания.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Приведенный в названной норме перечень не является исчерпывающим.

Из данной нормы следует, что нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

В соответствии с частью 12 статьи 19 Закона о рекламе орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа не вправе требовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, а также взимать помимо государственной пошлины дополнительную плату за подготовку, оформление, выдачу разрешения и совершение иных связанных с выдачей разрешения действий.

Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа (часть 13 статьи 19 Закона о рекламе).

Таким образом, обязанность согласования с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче, возложена на орган местного самоуправлении, в то время как заявитель наделен лишь правом получения и представления такого согласования.

Установление требования об обязательном согласовании с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче, хозяйствующими субъектами является дополнительным административным барьером и возлагает на владельцев рекламных конструкций дополнительные расходы, что может повлечь препятствия для осуществления хозяйственной деятельности.

Поскольку действия Земского собрания в части утверждения Положения N 69, пункты 5.2.4-5.2.6 которого противоречат требованиям статьи 19 Закона о рекламе, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, вывод о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части утверждения Положения N 69, признается правильным.

Оценив доводы заявителя относительно несоблюдения антимонопольным органом процедуры рассмотрения дела и вынесения оспариваемых ненормативных актов, суд первой инстанции обоснованно указал на их несостоятельность.

В соответствии со статьей 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Суд правомерно указал, что Положение N 69 представляет собой локальный нормативный правовой акт, который устанавливает общеобязательные правила, рассчитанные на многократное, длительное применение и распространяется на неопределенный круг лиц, то есть регламентирует порядок определенного вида общественных отношений (в данном случае порядок размещения рекламных и информационных конструкций на территории Лысковского муниципального района).

При этом установлено, что до рассмотрения антимонопольным органом дела по существу в целях устранения выявленного нарушения Решением Земского собрания от 02.09.2015 N 535 внесены изменения в Положение N 69, согласно которым подпункт 5.2.4 пункта 5.2 раздела 5 изложен в новой редакции, подпункты 5.2.5, 5.2.6 пункта 5.2 раздела 5 исключены.

Таким образом, до даты отмены пунктов 5.2.4-5.2.6 Положения N 69 (02.09.2015) Земское собрание находилось в состоянии противоправного поведения, так как Положение N 69 в редакции, содержащей противоречащие требованиям антимонопольного законодательства пункты, являлось действующим.

Поскольку данное Положение устанавливало противоречивший нормам действующего законодательства порядок, направленный на регулирование общественных отношений и являющийся обязательным для субъектов данных правоотношений, суд верно признал допущенное Земским собранием нарушение длящимся, а установленный статьей 41.1 Закона о защите конкуренции трехлетний срок на момент издания приказа о возбуждении дела и рассмотрения дела не истекшим.

В соответствии с частью 2 статьи 49 Закона о защите конкуренции резолютивная часть решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит оглашению по окончании рассмотрения дела, должна быть подписана всеми членами комиссии, участвовавшими в принятии решения, и приобщена к делу. Решение должно быть изготовлено в полном объеме в течение десяти рабочих дней со дня оглашения резолютивной части решения. Копии такого решения немедленно направляются или вручаются лицам, участвующим в деле. Дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия (часть 2 статьи 49 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия (часть 2 статьи 50 Закона о защите конкуренции).

Частью 1 статьи 51 Закона о защите конкуренции предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок.

Срок исполнения предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства может быть продлен комиссией не более чем на шесть месяцев по мотивированному ходатайству ответчика, ответчиков в случае, если указанные в ходатайстве причины будут признаны уважительными. Ходатайство о продлении срока исполнения такого предписания направляется в антимонопольный орган не позднее чем за двадцать рабочих дней до истечения срока исполнения предписания (часть 5 статьи 51 Закона о защите конкуренции).

В данном случае в соответствии с требованиями статьи 50 Закона о защите конкуренции оспариваемое в рамках настоящего дела предписание вынесено одновременно с оспариваемым решением - 17.09.2015.

При этом с учетом положений статьи 49 Закона о защите конкуренции в полном объеме решение изготовлено антимонопольным органом 23.09.2015.

25.09.2015 решению и предписанию присвоены регистрационные номера N СС-ю/9629 и N СС-ю/9630.

То обстоятельство, что дата исходящего номера предписания, который присваивается при регистрации на официальном бланке антимонопольного органа (25.09.2015) отличается от даты его оглашения, соответствующей дате оглашения резолютивной части решения (17.09.2015), нарушением Закона о защите конкуренции не является и не свидетельствует о том, что предписание изготовлено раньше решения.

Кроме того, установленный оспариваемым предписанием срок его исполнения - до 17.10.2015 прав и законных интересов Земского собрания не нарушает, является разумным и достаточным для проведения указанных в предписании мероприятий, а именно: проведения разъяснительной работы среди должностных лиц Земского собрания по порядку применения статьи 19 Закона о рекламе и Закона о защите конкуренции. При этом установленный срок исполнения предписания не препятствует заявителю реализовать свое право на обращение в антимонопольный орган с ходатайством о продлении указанного срока.

Довод Земского собрания о том, что в решении Управления не указан перечень действий, подлежащих включению в предписание и их описание, признается необоснованным, поскольку необходимость включения выводов о наличии или отсутствии оснований для выдачи предписания и перечень действий, подлежащих включению в предписание, не подразумевает полное дублирование в решении перечня действий, указываемых в предписании. Сведения о характере выданного предписания в решении указаны.

Довод заявителя о том, что в Земском собрании отсутствуют депутаты, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, в связи с чем провести разъяснительную работу среди должностных лиц, как указано в предписании, ввиду их отсутствия не представляется возможным, также является несостоятельным, в том числе опровергающимся решением Земского собрания от 25.02.2016 N 16 "Об исполнении предписания Комиссии Нижегородского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства N 849-ФАС 52-10/15 в отношении Земского собрания Лысковского муниципального района о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", о чем Управление указало в отзыве на апелляционную жалобу.

Таким образом, при вынесении оспариваемых решения и предписания антимонопольным органом не допущено нарушений Закона о защите конкуренции.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа не противоречат требованиям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы Земского собрания.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное заявителем не доказано.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Земскому собранию в удовлетворении требований.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Земского собрания по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 03.02.2016 по делу N А43-26568/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Земского собрания Лысковского муниципального района Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов