Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2016 г. N 19АП-1530/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 18 августа 2016 г. N Ф10-2678/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Воронеж

15 апреля 2016 г.

Дело N А48-7450/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13.04.2016.

Постановление в полном объеме изготовлено 15.04.2016.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В., Протасова А.И., Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бауман Л.В.

при участии:

от Администрации города Орла (г. Орел, ул. Пролетарская гора, д. 1, ИНН 5701000745, ОГРН 1025700831640): от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (г. Орел, ул. Салтыкова-Щедрина, д. 21, ИНН 5753018207, ОГРН 1025700826029):

Гришаковой Е.М., представителя по доверенности от 04.02.2016; Бочарова С.А., представителя по доверенности от 11.01.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном путем использования видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Орловской области, апелляционную жалобу Администрации города Орла на решение Арбитражного суда Орловской области от 29.01.2016 по делу N А48-7450/2015 (судья Володин А.В.), принятое по заявлению Администрации города Орла (г. Орел, ул. Пролетарская гора, д. 1, ИНН 5701000745, ОГРН 1025700831640) о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (г. Орел, ул. Салтыкова-Щедрина, д. 21, ИНН 5753018207, ОГРН 1025700826029) от 18.08.2015 N 2981/ОЗ по делу N 196-15/03 АЗ,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Орла (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - ответчик, УФАС по Орловской области) о признании недействительными решения и предписания от 18.08.2015 N 2981/ОЗ по делу N 196-15/03 АЗ.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 29.01.2016 в удовлетворении заявления отказано полностью.

Не согласившись с указанным судебным актом, Администрация обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает, что отказ Администрации в выдаче градостроительного плана по ул. Катукова, 19 Сергеевой И.А. основан на требованиях Административного регламента, при этом заявитель полагает, что необходимость предоставления топографической съемки земельного участка М 1:500 сроком действия не более 2-х лет обусловлена требованиями действующего законодательства.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального права, просил отменить его полностью и принять по делу новый судебный акт.

Представитель УФАС по Орловской области оводы апелляционной жалобы не признал, считая решение законным и обоснованным, просил оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В ходе судебного заседания судом установлено следующее:

Как следует из материалов дела, 19.03.2015 в Администрацию поступило обращение N С-2447 от Сергеевой И.А. о разработке, утверждении и выдаче градостроительного плана земельного участка, с приложением: свидетельство о праве собственности на земельный участок от 24.03.2015 N 698653; градостроительное заключение N С-222-4-М от 18.02.2014, схемы расположения земельного участка.

На указанное обращение администрацией города Орла 03.04.2015 направлен ответ о снятии обращения Сергеевой И.А. с рассмотрения на основании пункта 2.7 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Разработка градостроительного плана земельного участка", утвержденного постановлением администрации города Орла N 2229 от 06.07.2012 (далее - Административный регламент) по тому основанию, что Сергеевой И. А. не была представлена топографическая съемка земельного участка М 1:500 с датой последних изысканий не более 2-х лет.

В Администрацию 01.04.2015 поступило повторное обращение N С-2447-1 от Сергеевой И. А. о разработке, утверждении и выдаче градостроительного плана земельного участка, с приложением: свидетельство о праве собственности на земельный участок от 24.03.2015 года N 698653, топографическая съемка со штампом УАиГ администрации города Орла, где обозначена дата последней корректуры (февраль 2013 года); технические условия (газоснабжение, водоснабжение, электроснабжение).

Администрацией 28.04.2015 направлен ответ об отказе в предоставлении муниципальной услуги, до получения необходимого документа в соответствии с действующим законодательством.

В управление архитектуры и градостроительства администрации города Орла 27.05.2015 поступило обращение N 2658 от Сергеевой И.А. о выдаче ей градостроительного плана в срок до 29.05.2015 без предоставления откорректированной топографической съемки, 04.06.2015 управление архитектуры и градостроительства администрации города Орла был направлен ответ.

В администрацию 29.05.2015 поступило повторное обращение N С-2447-2 от Сергеевой И.А. о выдаче ей градостроительного плана в срок до 29.05.2015 без предоставления откорректированной топографической съемки, на который 10.06.2015 Администрацией Сергеевой И.А. был так же направлен ответ со всеми разъяснениями.

В УФАС по Орловской области 05.06.2015 от Сергеевой И.А. поступило заявление, указывающее на наличие в действиях администрации г. Орла признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона т 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившегося в требовании от Сергеевой И.А. согласно пункту 2.5.1 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Разработка, утверждение и выдача градостроительного плана земельного участка для малоэтажного и индивидуального жилищного строительства", утвержденного постановлением администрации города Орла от 06.07.2012 N 2229 представления документов и информации не предусмотренных частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ).

На основании приказа Управления от 09.06.2015 N 97 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, в отношении Администрации по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ возбуждено дело N 196-15/03A3.

У Администрации были запрошены документы и сведения, необходимые для рассмотрения дела по существу. Рассмотрение дела было назначено на 19.06.2016, и откладывалось на 07.08.2015 в связи с необходимостью представления дополнительных документов.

УФАС по Орловской области 18.08.2015 вынесено решения по делу N 196-15/03 A3, согласно которому в действиях Администрации выявлено нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в установлении пунктом 2.5.1 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Разработка, утверждение и выдача градостроительного плана земельного участка для малоэтажного и индивидуального жилищного строительства", утвержденного постановлением администрации города Орла от 06.07.2012 N 2229 (далее - Административный регламент) необходимости представления документов и информации, не предусмотренных частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ.

УФАС по Орловской области на основании решения от 18.08.2015 по делу N 196-15/03 A3, 18.08.2015 выдано предписание N 196-15/03 A3 о необходимости приведения Администрацией Административного регламента в соответствие с федеральным законодательством.

Администрация, не согласившись с решением и предписанием от 18.08.2015 N 2981/ОЗ по делу N 196-15/03 АЗ, обратилась в суд с соответствующим заявлением.

Принимая обжалуемое решение, суд области исходил из того, что обязанность подготовки топографической съемки земельного участка заявителем и ее предоставления при обращении с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка Градостроительным кодексом РФ не предусмотрена.

При этом судом установлено, что на момент обращения Сергеевой И.А. в Администрацию о выдаче ей градостроительного плана (19.03.2015, 01.04.2015 и 29.05.2015) действовала редакция Административного регламента, которая предусматривала требование о предоставлении топографической съемки земельного участка М 1:500 с датой последних изысканий не более 2-х лет, что противоречило части 17 статьи 46 ГрК РФ.

Исследовав материалы дела с учетом доводов апелляционной жалобы, заслушав правовую позицию участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции приходит к следующему:

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействий) необходимо одновременное существование указанных в статье 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из заявления Администрации и всех материалов дела, предметом настоящего спора является законность решения УФАС по Орловской области от18.08.2015 по делу N 196-15/03АЗ, согласно которому в действиях Администрации выявлено нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в установлении пунктом 2.5.1 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Разработка, утверждение и выдача градостроительного плана земельного участка для малоэтажного и индивидуального жилищного строительства", утвержденного постановлением администрации города Орла от 06.07.2012 N 2229 представления документов и информации, не предусмотренных частью 17 статьи 46 ГрК РФ, а также законность предписания от 18.08.2015, выданного на основании вышеуказанного решения.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Администрация является органом местного самоуправления, статус которого регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно названному закону, органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок предоставления градостроительного плана земельного участка в г. Орле регламентирован соответствующим Административным регламентом предоставления муниципальной услуги "Разработка, утверждение и выдача градостроительного плана земельного участка для малоэтажного и индивидуального жилищного строительства", утвержденного постановлением администрации города Орла N 2229 от 06.07.2012 (далее - Административный регламент).

Процедура предоставления градостроительного плана в соответствии с данным Административным регламентом заключается в следующем.

Органом администрации муниципального образования город Орел, предоставляющим муниципальную услугу, является структурное подразделение администрации города Орла - управление архитектуры и градостроительства администрации города Орла (пункт 2.1.1 Административного регламента).

Результатом предоставления муниципальной услуги является градостроительный план земельного участка и постановление администрации муниципального образования город Орел о его утверждении или отказ в предоставлении муниципальной услуги (пункт 3.1 Административного регламента).

Срок предоставления муниципальной услуги составляет не более 10 календарных дней со дня принятия заявления и прилагаемых к нему документов (пункт 3.1 Административного регламента).

В пункте 2.7 Административного регламента приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги: в предоставлении муниципальной услуги отказывается в случае поступления заявления о разработке и утверждении градостроительного плана земельного участка, предоставленного для целей, не связанных со строительством.

В соответствии с пунктом 3.1 Административного регламента муниципальная услуга предоставляется путем выполнения административных процедур.

В пункте 2.5.1 Административного регламента (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) указан исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги:

1) заявление о разработке и утверждении градостроительного плана земельного участка;

2) доверенность, оформленная надлежащим образом (в случае подачи заявления представителем заявителя);

3) топографическую съемку земельного участка М 1:500 с датой последних изысканий не более 2-х лет;

4) технические условия на подключение инженерных коммуникаций (газ, свет, вода, тепло) - при наличии правообладателя земельного участка и его намерении осуществить реконструкцию или строительство объектов капитального строительства (при необходимости орган местного самоуправления предоставляет информацию об организациях, предоставляющих технические условия).

В соответствии с требованиями Федерального закона N 210-ФЗ от 27.07.2012 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе с 01.07.2012 требовать от заявителя:

1) предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальной услуги;

2) предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органа, предоставляющего муниципальную услугу, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Управление архитектуры и градостроительства администрации города Орла в рамках межведомственного электронного взаимодействия в соответствующих органах дополнительно запрашивает следующую информацию:

- выписку из государственного кадастра недвижимости с координатами точек поворотных углов;

- правоустанавливающие документы на земельный участок и объекты недвижимости;

- технические паспорта на существующие здания, строения и сооружения на земельном участке.

Согласно пункту 3.1 Административного регламента результатом предоставления муниципальной услуги является принятие и выдача градостроительного плана земельного участка или отказ в предоставлении муниципальной услуги.

Материалы дела свидетельствуют, что на момент обращения Сергеевой И.А. в Администрацию с заявлением о выдаче градостроительного плана (19.03.2015, 01.04.2015 и 29.05.2015) действовала редакция Административного регламента, которая предусматривала требование о предоставлении топографической съемки земельного участка М 1:500 с датой последних изысканий не более 2-х лет.

В соответствии со статьей 44 ГрК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В составе градостроительного плана земельного участка указываются: 1) границы земельного участка; 2) границы зон действия публичных сервитутов; 3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; 5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент); 6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия; 7) информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; 8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. В состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков.

В соответствии с пунктом 17 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Исходя из системного анализа вышеприведенных норм ГрК РФ, обязанность подготовки топографической съемки земельного участка заявителем и ее предоставления при обращении с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка Градостроительным кодексом РФ не предусмотрена.

Апелляционная коллегия учитывает, что ГрК РФ не установлены основания, позволяющие органу местного самоуправления принять решение об отказе в выдаче градостроительного плана застроенного или предназначенного для строительства земельного участка. Как самим градостроительным планом земельного участка, так и фактом его выдачи заявителю не может быть подтверждено соответствие назначения проектируемого объекта документам градостроительного зонирования (правилам землепользования и застройки) и территориального планирования. Градостроительный план носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка (реконструкции расположенных на участке объектов недвижимости).

Выдача градостроительного плана земельного участка не предрешает возможность получения разрешения на строительство, так как на стадии выдачи градостроительного плана орган местного самоуправления не вправе давать оценку намерениям заявителя по строительству планируемого им объекта недвижимости, осуществлять проверку соответствия разработанных заявителем проектных решений требованиям обязательных правил, обеспечивающих общественную безопасность, а равно оценивать возможное влияние будущего объекта капитального строительства на права и законные интересы смежных землепользователей, владельцев жилых помещений на соседних участках.

Градостроительный план земельного участка относится к документам, необходимым для проведения государственной экспертизы проектной документации и принятия решения о выдаче разрешения на строительство.

В соответствии со статьями 43 - 46, 48, 50 - 53 ГрК РФ градостроительный план является документом, обязательным к наличию и соблюдению при осуществлении строительства и эксплуатации земельного участка. Положения Градостроительного кодекса предусматривают право физических или юридических лиц получить от органа местного самоуправления градостроительный план, которому корреспондирует обязанность органов местного самоуправления по подготовке, утверждению и выдаче градостроительного плана.

Нормы ГрК РФ не содержат указания на обстоятельства, которые могут быть основанием для отказа в выдаче градостроительного плана (для неисполнения органами местного самоуправления установленной законом обязанности и для ограничения установленного законом права заявителя).

Поскольку обязанность органов местного самоуправления по выдаче градостроительного плана и право лиц на его получение установлены законом - ГрК РФ, то суд области пришел к верному выводу, что основания для неисполнения указанной этим законом обязанности должны быть установлены равнозначным законом и не могут быть установлены нормативным актом органа местного самоуправления, поскольку это приводит к необоснованному ограничению прав, предусмотренных законом.

С учетом изложенного, закрепленные в пункте 2.5.1 Административного регламента о необходимости представления документов и информации не основана на нормах действующего законодательства, противоречит положениям части 17 статьи 46 ГрК РФ.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно признал правомерным вывод антимонопольного органа о наличии в действиях Администрации нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Следовательно, решение УФАС по Орловской области от 18.08.2015 по делу N 196-15/03АЗ является законным.

Предписание УФАС по Орловской области от 18.08.2015 соответствует требованиям статьи 23 Закона N 135-ФЗ, Приказу ФАС РФ от 22.12.2006 N 337 "Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства" (зарегистрирован в Минюсте РФ 19.01.2007 N 8790), характеру нарушения антимонопольного законодательства и направлено на прекращение выявленного нарушения и недопущение его в будущем, в связи с чем, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда области о законности и обоснованности указанного предписания.

При этом апелляционная коллегия учитывает, что Постановлением Администрации города Орла от 11.09.2015 N 4069 в пункт 2.5.1 Административного регламента внесены изменения, касающиеся исключения требование о предоставлении топографической съемки земельного участка М 1:500 с датой последних изысканий не более 2-х лет. То есть заявителем добровольно исполнено оспариваемое предписание.

Доводы Администрации, изложенные в апелляционной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку.

Арбитражный суд области правильно определил предмет доказывания по делу, полно и всесторонне исследовал представленные сторонами доказательства, и сделал выводы, соответствующие фактическим обстоятельствам дела.

С учетом сделанных выводов апелляционная инстанция не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

Нарушений норм процессуального законодательства, которые в соответствии со статьей 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебных актов, допущено не было.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Орловской области от 29.01.2016 по делу N А48-7450/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Орла - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

А.И. Протасов Е.А. Семенюта