Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2016 г. N 13АП-4152/16

г. Санкт-Петербург

18 апреля 2016 г.

Дело N А56-73627/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 07 апреля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 апреля 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Протас Н.И.

судей Зотеевой Л.В., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Добрияник Е.А.

при участии:

от истца (заявителя): не явился, извещен;

от ответчика (должника): Козловой В.Н. по доверенности от 19.03.2015 N 21599-Д/0402

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-4152/2016) Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Управление Роскомнадзора) по Астраханской области на определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 08.12.2015 по делу N А56-73627/2015(судья Анисимова О.В.), принятое

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Управление Роскомнадзора) по Астраханской области

к ПАО междугородной и международной электрической связи "Ростелеком",

о привлечении к административной ответственности

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Астраханской области (далее - Управление) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о привлечении публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (далее - Общество) к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Определением суда от 08.12.2015 производство по заявленному требованию прекращено. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что данное дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде в связи с неправильной квалификацией заявителем действий лица, привлекаемого к ответственности.

В апелляционной жалобе Управление просит определение суда отменить и привлечь Общество к административной ответственности по части 3 стать 14.1 КоАП РФ.

В судебном заседании представитель Общества возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве на жалобу.

Управление надлежащим образом извещено о времени и месте судебного разбирательства, однако его представитель в судебное заседание не явился, в связи с чем жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом и следует из протокола об административном правонарушении, 15.09.2015 в период с 08 час. 15 мин. по 14 час. 20 мин. и 16.09.2015 с 11 час. 15 мин. по 11 час. 45 мин. в ходе проведения планового систематического наблюдения без взаимодействия с проверяемым лицом на основании приказа руководителя Управления Роскомнадзора по Астраханской области от 27.08.2015 N 106-нд в отношении оператора связи ПAO "Ростелеком" установлено, что в отделениях почтовой связи (далее - ОПС), расположенных по адресам: - 416220 Астраханская область, Енотаевский район, с. Ветлянка, ул. Кирова, д. 20; - 416133 Астраханская область, Наримановский район, с. Рассвет, ул. Советская, д. 57; - 416211, Астраханская область, Енотаевский район, с. Владимировка, ул. Школьная, д. 9; - 416240 Астраханская область, Черноярский район, с. Зубовка, ул. Комсомольская, д. 5/4; - 416230, Астраханская область, Черноярский район, с. Черный Яр, ул. Ленина, д. 19; - 416251, Астраханская область, Черноярский район, с. Соленое Займище, ул. Степная, д. 5; - 416241, Астраханская область, Черноярский район, с. Старица, ул. Мира, д. 15; - 416210, Астраханская область, Енотаевский район, с. Восток, ул. Ленина, д. 1; - 416202, Астраханская область, Енотаевский район, с. Косика, ул. 1 Мая, д. 8; - 416203, Астраханская область, Енотаевский район, с. Ленино, ул. Школьная, д. 6; - 416110, Астраханская область, Наримановский район, г. Нариманов, ул. Астраханская, д. 11; - 416134, Астраханская область, Наримановский район, с. Волжское, ул. Почтовая, д. 5, не обеспечены необходимыми средствами для беспрепятственного доступа инвалидов к местам оказания универсальных услуг связи, что является нарушением пункта 7 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.04.2005 N241, пункта 1 статьи 46, пункта 1 статьи 57 Федерального закона от 07.07.2003 N126-ФЗ "О связи" и пункта 5 Условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией N86467.

По факту выявленного нарушения должностным лицом Управления Роскомнадзора 28.09.2015 в отношении Общества составлен протокол об административном правонарушении N 000711 по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

На основании части 3 статьи 23.1 КоАП РФ протокол и иные материалы проверки направлены Управлением Роскомнадзора в арбитражный суд для решения вопроса о привлечении ПАО "Ростелеком" к административной ответственности.

Судом первой инстанции производство по делу прекращено. Сделав вывод о том, что данное дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, суд первой инстанции указал, что заявителем не учтено, что административная ответственность за уклонение от исполнения требований к обеспечению условий для доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур установлена статьей 9.13 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции находит определение суда первой инстанции законным, исходя из следующего.

Согласно Конституции Российской Федерации, ее статье 7, Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1); в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (часть 2).

Установив в Федеральном законе от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" полномочия, права и обязанности разных субъектов по осуществлению мер социальной защиты инвалидов, включая меры их социальной поддержки и социального обслуживания, федеральный законодатель отнес к таким мерам обязанность ряда субъектов, по созданию условий инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры.

Так, в соответствии со статьей 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации независимо от организационно-правовых форм создают условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации (включая средства, обеспечивающие дублирование звуковыми сигналами световых сигналов светофоров и устройств, регулирующих движение пешеходов через транспортные коммуникации).

Закрепляющее названную обязанность положение части 1 статьи 15 названного Федерального закона носит общий характер и не содержит указания на конкретные способы ее исполнения уполномоченными субъектами, в том числе органами местного самоуправления, равно как и не разграничивает ответственность за ее осуществление между названными субъектами.

Одним из средств конкретизации рассматриваемой нормы является нормативное закрепление требования доступности зданий и сооружений - объектов социальной инфраструктуры для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения, в том числе заключающееся в оборудовании в указанных зданиях и сооружениях пандусов. Необходимость установления такого требования вытекает из Градостроительного кодекса Российской Федерации (статьи 2, 24 и 48) и Федерального закона от 30.12.2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", вступившего в силу с 1 июля 2010 года (статьи 3, 8, 12, 15 и 30).

В частности, согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" жилые здания, объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктур должны быть спроектированы и построены таким образом, чтобы обеспечивалась их доступность для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения.

Конкретные параметры доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения указаны в строительных нормах и правилах (например, СНиП 35-01-2001 "Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения").

Статьей 16 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусмотрено, что юридические и должностные лица за уклонение от исполнения предусмотренных этим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами требований к созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации несут административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" к объектам социальной инфраструктуры относятся жилые, общественные и производственные здания, строения и сооружения, спортивные сооружения, места отдыха, культурно-зрелищные и другие учреждения.

Приложением N 1 к СНиП 2.08.02-89* "Общественные здания и сооружения", утвержденных постановлением Госстроя СССР от 16 мая 1989 года N 78 (с последующими изменениями) утвержден перечень основных групп зданий и помещений общественного назначения, который включает в себя, в частности, здания и помещения здравоохранения и социального обслуживания населения, здания и помещения сервисного обслуживания населения.

Частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", установлено, что под лицензией понимается специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа; пунктом 7 указанной статьи - под лицензионными требованиями понимается совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

В силу пункта 36 части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона деятельность по оказанию услуг связи подлежит лицензированию.

В соответствии со статьей 29 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации и ежегодно уточняются.

Статьей 46 настоящего Федерального закона предусмотрено, что оператор связи обязан оказывать пользователям услугами связи услуги связи в соответствии с законодательством Российской Федерации, национальными стандартами, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 N 87 утвержден Перечень лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов (раздел V).

Пунктом 4 указанного Перечня лицензионных условий в качестве одного из лицензионных условий установлено обеспечение предоставления пользователю местных телефонных соединений для передачи голосовой информации, а также возможности бесплатного круглосуточного вызова экстренных оперативных служб посредством набора единого номера вызова экстренных оперативных служб, а также номеров вызова соответствующих экстренных оперативных служб, устанавливаемых в соответствии с российской системой и планом нумерации.

Согласно пункту 11 настоящего Перечня лицензионным условием является выполнение лицензиатом обязательств по оказанию универсальных услуг связи в соответствии с договорами об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенными с уполномоченным органом исполнительной власти (для операторов универсального обслуживания).

Аналогичные требования предусмотрены условиями осуществления деятельности в соответствии с лицензией N 86467.

Как видно из протокола об административном правонарушении N 000711 от 28.09.2015, ПАО "Ростелеком" вменяется нарушение пункта 7 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.04.2005 N 241, пункта 1 статьи 46, пункта 1 статьи 57 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" и пункта 5 Условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией N 86467, выразившееся в необеспечении необходимыми средствами для беспрепятственного доступа инвалидов к местам оказания Обществом универсальных услуг связи по вышеуказанным адресам.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного статьей 9.13 КоАП РФ, заключается в уклонении должностного или юридического лица от выполнения установленных законом обязанностей по соблюдению требований законодательства, обеспечивающих доступность названных объектов. Состав этого правонарушения могут образовывать как бездействие, так и действия, нарушающие такие требования.

Административную ответственность в соответствии с рассматриваемой статьей несут юридические лица независимо от их организационно-правовых форм, в обязанности которых входит создание условий, обеспечивающих инвалидам доступ к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

В пункте 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 года N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что в тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением предусмотренных в лицензии условий помимо общих норм, содержащихся в части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями КоАП РФ, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоАП РФ.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что неправомерное бездействие Общества, выразившееся в необеспечении необходимыми средствами для беспрепятственного доступа инвалидов к местам оказания Обществом универсальных услуг связи по вышеуказанным адресам, подлежит квалификации по статье 9.13 КоАП РФ, являющейся специальной нормой по отношению к части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, на что правильно указал суд первой инстанции.

ПАО "Ростелеком" имеет лицензию, в том числе, N 86467 от 17.11.2006, выданную Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций со сроком действия до 27.01.2016, на оказание услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов.

Таким образом, лицензирующий орган принял решение о предоставлении Обществу лицензии, тем самым, подтвердив, что Общество соответствует лицензионным требованиям.

С учетом изложенного следует признать, что неисполнение обязанности по не обеспечению необходимыми средствами для беспрепятственного доступа инвалидов к местам оказания универсальных услуг связи не может рассматриваться в качестве нарушения лицензионных требований и условий при осуществлении оказания услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов, а является самостоятельным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена специальной нормой - статьей 9.13 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают только дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов.

На основании статьи 23.1 КоАП РФ дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 9.13 КоАП РФ, рассматривают суды общей юрисдикции (мировые судьи).

В силу части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года N 1-П, данное конституционное право - право на законный суд - является необходимой составляющей закрепленного статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации права на судебную защиту и одновременно - гарантией независимости и беспристрастности суда. Этим конституционным предписаниям корреспондируют положения международных договоров Российской Федерации, прежде всего Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, обязывающие государства обеспечивать каждому защиту его прав путем справедливого разбирательства дела независимым, беспристрастным и созданным на основании закона компетентным, то есть обладающим соответствующими полномочиями по рассмотрению конкретного дела в силу установленных законом правил подведомственности и подсудности судом.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 года N 262-О также разъяснено, что рассмотрение дел должно осуществляться судом, который в соответствии с установленными законом правилами подведомственности и подсудности обладает соответствующей компетенцией по рассмотрению конкретного дела.

Следовательно, несоблюдение правил подведомственности означает нарушение права на рассмотрение дела законным составом суда.

В пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что в случае, если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. При этом указанное в протоколе событие правонарушения и представленные доказательства должны быть достаточными для определения иной квалификации противоправного деяния.

Если в соответствии с надлежащей квалификацией рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности согласно части 3 статьи 23.1 КоАП РФ не отнесено к подведомственности арбитражного суда, суд, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу.

Поскольку в связи с надлежащей квалификацией противоправного деяния Общества (по статье 9.13 КоАП РФ) дело изначально не подлежало рассмотрению в арбитражном суде, то суд первой инстанции законно и обоснованно прекратил производство по данному делу.

Выводы о наличии или отсутствии оснований для привлечения Общества к административной ответственности по статье 9.13 КоАП РФ вправе сделать только соответствующий суд общей юрисдикции (мировой судья), в связи с чем, суд первой инстанции воздерживался от оценки фактических обстоятельств настоящего дела.

При таких обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены определения суда первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 08 декабря 2015 года по делу N А56-73627/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Астраханской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Председательствующий

Н.И. Протас

Судьи

Л.В. Зотеева Е.А. Сомова