Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2016 г. N 16АП-1037/16

г. Ессентуки

19 апреля 2016 г.

Дело N А63-14155/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 апреля 2016 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Белова Д.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Трофименко О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Шпаковское пассажирское автотранспортное предприятие" на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26.01.2016 по делу N А63-14155/2015 (судья Русанова В.Г.)

по заявлению открытого акционерного общества "Шпаковское пассажирское автотранспортное предприятие" (ИНН 2623005995, ОГРН 1022603025840)

к Министерству строительства, дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края (ИНН 2636055305, ОГРН 1082635013450)

третье лицо индивидуальный предприниматель Мальцева О.В.

об оспаривании ненормативного правового акта

с участием в заседании представителей:

от открытого акционерного общества "Шпаковское пассажирское автотранспортное предприятие": Диденко Ю.А.. (доверенность от 16.11.2016);

от Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края: Московой В.В. (доверенность от 11.01.2016);

от индивидуального предпринимателя Мальцевой О.В: Шеметова Р.В. (доверенность от 04.12.2015).

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Ставропольского края от 26.01.2016 отказано в удовлетворении заявления открытого акционерного общества "Шпаковское пассажирское автотранспортное предприятие" (далее - общество) к Министерству строительства, дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края (далее - министерство) о признании недействительным приказа министерства от 02.09.2015 N 183-о/д в части утверждения извещения о проведении открытого конкурса на право выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршруту межмуниципального сообщения N 124 Михайловск, пер. Заречный - Ставрополь, АС-2, а действия министерства по проведению конкурса в отношении данного маршрута незаконными (с учетом уточненных требований). Суд указал на законность оспариваемого ненормативного правового акта.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, был привлечен, индивидуальный предприниматель Мальцева Ольга Викторовна (далее также - ИП Мальцева О.В.).

В апелляционной жалобе заявители просит отменить решение суда, ссылаясь на неполное исследование судом всех обстоятельств по делу, несоответствие им выводов суда и нарушение процессуальных норм. Податель жалобы ссылается на то, что с момента официального опубликования Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) министерство не вправе проводить конкурсы с целью заключения договора на осуществление пассажирских перевозок, а обязано выдать свидетельство об осуществлении регулярных перевозок тем перевозчикам, которые работали на маршруте на момент опубликования названного Закона. Общество указывало на то, что Закон N 220-ФЗ опубликован 14.07.2015, министерство обязано выдать ОАО "Шпаковское ПАТП" карты маршрута N 124 со сроком действия до 28.04.2022, поскольку на момент официального опубликования Закона N 220-ФЗ, между обществом и министерством был заключен договор N 262 на право выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа на маршруте межмуниципального сообщения в Ставропольском крае по маршруту N 124 "Михайловск пер. Заречный-Ставрополь, АС-2", срок действия указанного договора - семь лет со дня подписания, в силу прямого указания части 3 статьи 39 Закона N 220-ФЗ, утверждает общество, срок, на который ему должна быть выдана карта маршрута N 124 составляет до 28.04.2022. При этом общество ссылается на то, что договор с министерством был расторгнут по обстоятельствам, не зависящим от общества.

Министерство и третье лицо в отзывах возражают против удовлетворения апелляционной жалобы, считают решение суда законным и обоснованным.

Представители лиц участвующих в деле, в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее соответственно.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела, приказом министерства от 02.09.2015 N 183-о/д утверждено извещение о проведении открытого конкурса на право выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения в Ставропольском крае.

В соответствии с указанным выше приказом министерство объявило открытый конкурс, в том числе по маршруту N 124 "Михайловск пер.Заречный-Ставрополь, АС-2" (лот N 54, извещение N 183-о/д от 02.09.2015).

Согласно извещению, конкурсные заявки принимались с 03.09.2015, заседание конкурсной комиссии по подведению итогов назначено на 27.11.2015.

Согласно размещенному на официальном сайте министерства Реестру маршрутов межмуниципального сообщения по состоянию на 09.11.2015 маршрут N 124 не обслуживается.

Из протоколов заседаний конкурсной комиссии от 06 октября 2015 г. N 1 и от 23 октября 2015 г. N 2 установлено, что на лот N 54 было подано 2 заявки: от ИП Мальцевой О.В. и от общества, оба перевозчика были допущены к осмотру автобусов.

По итогам осмотра автобусов был произведен подсчет баллов в соответствии с Положением о проведении конкурса, результаты которого зафиксированы в приложении N 2 к протоколу заседания конкурсной комиссии от 27 ноября 2015 г. N 3, ИП Мальцева О.В. была признана победителем с количеством набранных балов - 267, общество набрало 248 баллов.

07 декабря 2015 года министерством с ИП Мальцевой О.В. был заключен договор N 370 на право выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа на маршруте межмуниципального сообщения в Ставропольском крае N 124 "Михайловск, пер. Заречный - Ставрополь, АС-2".

Ранее данный маршрут по договору от 28 апреля 2015 г. N 262 обслуживало общество, на основании заявления перевозчика от 22 июля 2015 г. дополнительным соглашением от 31.07.2015 к договору от 28 апреля 2015 г. N 262, он был расторгнут.

Посчитав, что указанными действиями министерства нарушены его права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подпунктом "12" пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.

По указанным вопросам органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты.

08 февраля 2010 года Думой Ставропольского края принят Закон N 5-кз. Статьей 6 Закона N 5-кз установлено, что предоставление перевозчику права выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения осуществляется по результатам открытого конкурса на право выполнения регулярных перевозок (далее - конкурс), проводимого органом исполнительной власти Ставропольского края, уполномоченным в сфере транспорта.

Согласно Положению о министерстве, утвержденному постановлением Правительства Ставропольского края от 05 мая 2015 г. N 183-п, министерство является органом исполнительной власти Ставропольского края, уполномоченным в сфере транспорта.

В целях реализации положений Закона СК и квалифицированного отбора перевозчиков для осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения в Ставропольском крае в соответствии с Регламентом Правительства Ставропольского края было принято постановление N 256-п, которым утверждены Положение о проведении открытого конкурса на право выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения в Ставропольском крае, Положение о деятельности конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса на право выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения в Ставропольском крае, а также состав указанной конкурсной комиссии.

Руководствуясь Законом 5-кз и постановлением N 256-п, приказом министерства от 02 сентября 2015 г. N 183-о/д "О проведении открытого конкурса на право выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения в Ставропольском крае" был объявлен конкурс на право выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа на маршруте межмуниципального сообщения в Ставропольском крае N 124 "Михайловск, пер. Заречный - Ставрополь, АС-2".

В соответствии со статьей 42 Закона N 220-ФЗ он вступает в силу со дня его официального опубликования (опубликован 14 июля 2015), за исключением положений, для которых указанной статьей установлены иные сроки вступления их в силу, для статьей 4 - 32, 36 - 38 данного Закона предусмотрен иной срок вступления в силу, а именно - по истечении ста восьмидесяти дней после дня официального опубликования настоящего Федерального закона, то есть с 11 января 2016 г.

Статьями 11 - 24 Закона N 220-ФЗ установлены требования к установлению, изменению и отмене межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок, выдаче свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок и карт соответствующего маршрута, установлению вида регулярных перевозок, а также требования к открытому конкурсу на право на получение свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок. Данные нормы вступают в силу с 11 января 2016 г.

Поскольку нормы Закона N 220-ФЗ об установлении, изменении и отмене межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок, о выдаче свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок и карт соответствующего маршрута, об установлении вида регулярных перевозок, а также о проведении открытых конкурсов на право на получение свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок не вступили в законную силу, основания для признания приказа от 02.09.2015 N 183-о/д как противоречащему нормам Закона N 220-ФЗ, отсутствуют.

В соответствии с пунктом 10 статьи 39 Закона N 220-ФЗ до 11 января 2016 г. органы государственной власти субъектов Российской Федерации приводят законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в соответствие с положениями данного Федерального закона. До приведения в соответствие с положениями данного Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты действуют в части, не противоречащей данному Федеральному закону.

Министерством подготовлен проект Закона Ставропольского края "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Ставропольском крае", готовятся соответствующие подзаконные акты Ставропольского края.

Вступление в силу Федерального закона осуществляется поэтапно, полностью он вступит в силу только с 15 июля 2016 г. Основная часть норм вступает в силу с 11 января 2015 г.

На день вынесения министерством оспариваемого приказа вступили в силу статьи 1 - 3, 39, 41 и 42 Закона N 220-ФЗ, которые не регулируют проведение открытых конкурсов, выдачу свидетельств маршрутов регулярных перевозок и карт маршрутов регулярных перевозок, таким образом, приказы министерства о проведении конкурсов, которыми предусмотрено подведение итогов конкурса по ним в период с 15 июля 2015 г. по 31 декабря 2015 г. (в том числе обжалуемый приказ от 02 сентября 2015 г. N 183-о/д), не противоречат нормам Закона N 220-ФЗ. Статьями 27, 28 Закона N 220-ФЗ установлено, что форма бланка свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, форма карт маршрутов регулярных перевозок утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, с учетом положений данного Федерального закона. До настоящего времени такие формы не утверждены.

Подпунктом 12 части 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Руководствуясь указанным законом, органы государственной власти Ставропольского края имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты в целях решения вопросов по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении.

При этом судом установлено, что проведение министерством открытого конкурса на право выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа на маршруте межмуниципального сообщения в Ставропольском крае N 124 "Михайловск, пер. Заречный - Ставрополь, АС-2" не противоречит Закону N 220-ФЗ (не вступившему в законную силу на период проведения конкурса в соответствии с приказом министерства от 02.09.2015 N 183-о/д).

С 11 января 2016 г. министерство конкурсы в соответствии с постановлением N 256-п не проводит, постановлением Правительства Ставропольского края от 11 января 2016 г. N 2-п "О признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Ставропольского края" постановление N 256-п признано утратившим силу.

Статья 39 Закона N 220-ФЗ предусматривает право получения перевозчиками, работающими на момент принятия данного закона на маршрутах регулярных пассажирских перевозок по результатам конкурсов, проведенных министерством согласно законодательству Ставропольского края и иным нормативным правовым актам Ставропольского края до принятия Федерального закона, бессрочных свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по данным маршрутам.

Довод общества о том, что у него есть названное выше право связи с заключенным с министерством договором от 28 апреля 2015 г. N 262 на право выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа на маршруте межмуниципального сообщения в Ставропольском крае, судом отклонен правомерно.

Как установлено из материалов дела, общество ранее обслуживало маршрут межмуниципального сообщения в Ставропольском крае N 124 "Михайловск, пер. Заречный - Ставрополь, АС-2" по договору от 28 апреля 2015 г. N 262 Согласно заявлению от 22.07.2015 общества и заключенному министерством и обществом дополнительному соглашению от 31 июля 2015 г. общество отказалось от обслуживания маршрута.

В соответствии с подпунктом "3" части 1 статьи 6 Закона N 5-кз предоставление перевозчику права выполнения регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам межмуниципального сообщения осуществляется по результатам открытого конкурса, проводимого уполномоченным органом, в том числе в случае расторжения договора.

В реестр маршрутов межмуниципального сообщения в Ставропольском крае внесена запись о том, что маршрут N 124 не обслуживается после досрочного расторжения договора обществом.

В соответствии со статьями 5,6 Закона N 5-кз, пунктами 4, 6, 7 постановления N 256-п маршрут N 124 был включен в перечень лотов, выставленных на конкурс, который был утвержден приказом министерства от 02.09.2015 N 183-о/д.

Право получения свидетельств об осуществлении регулярных перевозок на маршруте и карт данных маршрутов принадлежит перевозчикам, которые осуществляют регулярные перевозки, не оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, по маршрутам регулярных перевозок, включенным в соответствующие реестры (согласно частям 3 и 4 статьи 39 Закона N 220-ФЗ).

Федеральный закон предусматривает, что карты маршрутов будут выдаваться: на срок, на который перевозчикам предоставлено право осуществления регулярных перевозок по маршрутам в соответствии с заключенными с ними договорами, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; на срок до истечения одного года со дня официального опубликования Закона N 220-ФЗ, если это право предоставлено без указания срока (в Ставропольском крае договоры согласно нормативным правовым актам являются срочными) или срок, на который предоставлено это право, истек (у общества право осуществления регулярных перевозок по маршруту N 124 не истекло, он отказался от него досрочно).

В связи с этим, у общества, которое не обслуживает маршрут N 124, не имеется предусмотренных частями 3 и 4 статьи 39 Закона N 220-ФЗ прав на получение карт маршрута и свидетельства об осуществлении регулярных перевозок на маршруте.

Частями 1 и 2 статьи 39 Закона N 220-ФЗ установлено, что выдаче карт маршрутов, свидетельств об осуществлении регулярных перевозок на маршруты предшествует этап формирования уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок до истечения ста восьмидесяти дней со дня официального опубликования Федерального закона.

Права на включение сведений об обслуживаемом перевозчиком маршруте в реестр маршрутов и на получение карт маршрута и свидетельства об осуществлении регулярных перевозок на маршруте N 124 принадлежит ИП Мальцевой О.В. в силу норм Закона N 220-ФЗ.

Поскольку право общества на выполнение перевозок по маршруту N 124 изначально возникло из заключенного с министерством договора, его расторжение влечет за собой прекращение указанного права в связи с добровольным отказом перевозчика от своего права.

При этом как указано выше, отказ перевозчика от права осуществления перевозок является основанием как на основании пункта 2 части 3 статьи 21 Закона N 220-ФЗ, так и в соответствии с абзацем 3 пункта 4 постановления N 256-п для проведения конкурса на право осуществления перевозок.

Таким образом, отказ общества от права перевозок по маршруту N 124, влекущий за собой прекращение указанного права, является основанием для проведения открытого конкурса на право осуществления перевозок по данному маршруту как в силу норм ранее действующего законодательства, так и в силу норм нового Закона N 220-ФЗ от 13.07.2015 года.

Следовательно, доводы общества о неправомерности действий министерства по проведению конкурса на право перевозок по маршруту N 124 и наличии у министерства обязанности по выдаче обществу свидетельств на право осуществления перевозок по указанному маршруту противоречат действующему законодательству.

Обществом не доказан факт наличия у него права осуществления перевозок по маршруту N 124, корреспондирующий в силу Закона N 220-ФЗ обязанность министерства по выдаче свидетельств на право осуществления перевозок и исключающего возможность проведения открытого конкурса по данному маршруту.

Довод общества о том, что расторжение договора (отказ от права перевозок) был совершен под условием осуществления временных перевозок по маршруту N 124 несостоятелен, поскольку ни ранее действующим законодательством, ни Законом N 220-ФЗ не предусмотрена возможность заключения временного договора на право осуществления перевозок без проведения конкурса, что исключает заключение с обществом временного договора о продлении права перевозок. Дополнительным соглашением от 31.07.2015 о расторжении договора, право общества на осуществление перевозок по маршруту N 124 было прекращено, в дополнительном соглашении от 31.07.2015 стороны указали на отсутствие претензий друг к другу. Прекращение у общества права осуществления перевозок по маршруту N 124, в силу как действующего ранее законодательства, так и в соответствии с Законом N 220-ФЗ исключает возможность выдачи обществу карт или свидетельств на право осуществления перевозок по этому маршруту, поскольку таковые подлежали выдаче только по результатам открытого конкурса.

Таким образом, довод общества об обязанности министерства по выдаче обществу карт или свидетельств на право осуществления перевозок по указанному маршруту противоречит действующему законодательству.

Доводы апелляционной жалобы были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая оценка, оснований для иных выводов у суда апелляционной инстанции не имеется.

Размер государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче организациями в арбитражный суд заявления о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными, составляет 3000 руб. (пп. 3 п. 1 ст. 333.21 НК РФ).

В соответствии с пунктом 12 статьи 333.21 НК РФ при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера.

В связи с тем, что при подаче жалобы общество уплатило государственную пошлину в размере 3000 рублей, то излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26.01.2016 по делу N А63-14155/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить ОАО "Шпаковское пассажирское автотранспортное предприятие" (ИНН 2623005995, ОГРН 1022603025840) из федерального бюджета 1500 рублей излишне уплаченной государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Л.В. Афанасьева Д.А. Белов