Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2016 г. N 13АП-4359/16

г. Санкт-Петербург

21 апреля 2016 г.

Дело N А56-45724/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 апреля 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Борисовой Г.В., Лопато И.Б.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Добрияник Е.А.

при участии в заседании:

от заявителя: Корелов О.Н. - по доверенности от 07.04.2016 N ЭП-05/16;

от заинтересованного лица: Ходорова Е.А. - по доверенности от 30.09.2015 N 01-19/10278;

от 3-го лица: Удалова Е.М. - по доверенности от 30.03.2016;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-4359/2016) ООО "Центр экспертиз и проектирования "Эпротек" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.12.2015 по делу N А56-45724/2015 (судья Анисимова О.В.), принятое

по заявлению ООО "Центр экспертиз и проектирования "Эпротек", место нахождения: 191028, г. Санкт-Петербург, Литейный пр-кт, д. 28, лит. А, пом. 13Н, ОГРН 1137847416882,

к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному Федеральному округу

3-е лицо: Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный историко-художественный дворцово-парковый музей заповедник "Гатчина"

о признании недействительным решения

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Центр экспертиз и проектирования "Эпротек" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному Федеральному округу (далее - Департамент) об отказе в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, оформленного письмом от 22.12.2014 N 26-33250-77765-О (далее - Решение от 22.12.2014), об обязании установить для Санкт-Петербургского государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный историко-художественный дворцово-парковый музей-заповедник "Гатчина" нормативы образования отходов и лимиты на их размещение с 01.01.2015 в соответствии с представленным 01.12.2014 (вх. N 26/17765) проектом.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный историко-художественный дворцово-парковый музей-заповедник "Гатчина" (далее - Учреждение).

Решением суда от 09.12.2015 требования Общества оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым решением, заявитель направил апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права, просит решение от 09.12.2015 отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о соответствии Решения Департамента от 22.12.2014 действующему законодательству.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представители Департамента и Учреждения позицию заявителя не признали по мотивам, изложенным в отзывах на апелляционную жалобу, согласно которым заинтересованное лицо и третье лицо считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы Общества несостоятельными.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, 18.12.2013 Общество (исполнитель) и Учреждение (заказчик) заключили договор N ЭП-13/ПДО-06 на разработку и согласование проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - договор), согласно которому исполнитель обязался разработать проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - проект ПНООЛР) по объекту заказчика, расположенному по адресу: Ленинградская область, город Гатчина, Красноармейский проспект, дом 1 (далее - объект), предоставить проект ПНООЛР на согласование в Департамент, осуществить техническое сопровождение проекта и получить лимиты на размещение отходов.

17.04.2014 Общество представило в Департамент разработанный на основании договора проект ПНООЛР (вх. N 26/9172), в свою очередь Департамент направил в адрес Учреждения 30.05.2014 письмо об отказе в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

01.12.2014 Общество направило в адрес Департамента откорректированный проект ПНООЛР (вх. N 26/17765), вместе с тем, Решением от 22.12.2014, оформленным письмом N 26-33250-17765-0, Департамент вновь отказал Учреждению в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, сославшись, в том числе, на повторное использование при разработке проекта ПНООЛР необоснованных методик расчета образующихся отходов без указания конкретных качественных или количественных характеристик.

Считая Решение от 22.12.2014 Департамента незаконным и нарушающим права и законные интересы Общества в сфере осуществления им предпринимательской деятельности ввиду предъявления 14.04.2015 Учреждением в результате указанного Решения иска к Обществу о расторжении договора, заявитель оспорил Решение Департамента в арбитражном суде.

Придя к выводу о соответствии решения Департамента от 22.12.2014 действующему законодательству, суд первой инстанции оставил заявление Общества без удовлетворения.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для её удовлетворения и отмены принятого по делу решения, поскольку при его вынесении суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Согласно пункту 2 статьи 18 Закона N 89-ФЗ лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Пунктом 3 статьи 18 Закона N 89-ФЗ предусмотрено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

В целях реализации указанного Закона приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) от 25.02.2010 N 50 утвержден Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - Приказ N 50), приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792 утвержден Порядок ведения государственного кадастра отходов (далее - Приказ N 792), приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 18.07.2014 N 445 утвержден федеральный классификационный каталог отходов (далее - ФККО).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, по итогам рассмотрения проекта ПНООЛР Департамент отказал Учреждению в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, сославшись на наличие в составе представленных Учреждением материалов следующей недостоверной информации:

- расчет количества образования отхода от посетителей музея-заповедника выполнен только с учетом территории парковых зон с твердым покрытием, подлежащих уборке; в пункте 4.3 раздела "Расчет и обоснование годовых нормативов образования отходов" необоснованно при вычислении количества образования отхода от посетителей музея-заповедника использована норма образования отходов от санаториев, пансионатов, домов отдыха на 1 место проживающих;

- необоснованно при вычислении количества образования отходов листвы, древесных отходов от лесоразработок, растительных отходов от газонов, цветников и древесно-кустарниковых посадок использованы нормы образования органических отходов на объектах озеленения города Ростова-на-Дону;

- в составе ПНООЛР необоснованно не рассмотрена отходообразующая деятельность транспортной службы от эксплуатации ангара для стоянки автотранспорта;

- в пункте 4.4 раздела "Расчет и обоснование годовых нормативов образования отходов" и таблице 3.1 "Состав и физико-химические свойства отходов" приведены противоречивые сведения об отходообразующих процессах от жизнедеятельности работников музея и от уборки подсобных и вспомогательных помещений;

- отход, образованный в результате уборки подсобных и вспомогательных помещений, неверно идентифицирован по следующим классификационным признакам: происхождению, условиям образования (принадлежности к определенному производству, технологии);

- отход, образованный в результате посетителей парка, неверно идентифицирован по следующим классификационным признакам: происхождению, условиям образования (принадлежности к определенному производству, технологии).

Так, в период разработки Обществом и подачи на согласование Департаменту проекта ПНООЛР действовали Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.10.2007 N 703 (далее - Методические указания).

В разделе II Методических указаний перечислены методы, используемые для определения нормативов образования отходов в зависимости от отходообразующих процессов и возможности получения исходных данных для расчета, а именно: метод расчета по материально-сырьевому балансу; метод расчета по удельным отраслевым нормативам образования отходов; расчетно-аналитический метод; экспериментальный метод; метод расчета по фактическим объемам образования отходов (статистический метод).

При составлении проекта ПНООЛР Общество применило нормы образования отходов от санаториев, пансионатов, домов отдыха на 1 место проживающего для определения требуемых норм образования отходов на 1 посетителя парковых зон.

Вместе с тем, Учреждение, для которого был разработан проект ПНООЛР, не является ни санаторием, ни пансионатом, ни домом отдыха, то есть проект в означенной части был разработан без учета специфики производимой учреждением деятельности, в связи с чем суд первой инстанции справедливо признал выводы Департамента в указанной части обоснованными.

При этом доводы Общества об аналогии указанных процессов с точки зрения образования отходов (посещение парков и постоянное проживание людей в санаториях) верно отклонены судом первой инстанции как несостоятельные, поскольку деятельность дворцово-паркового музея заповедника "Гатчина" не является сходной с деятельностью санатория, пансионата или дома отдыха, так как не подразумевает длительного размещения и проживания отдыхающих на территории данного объекта, в связи с чем рассмотреть деятельность Учреждения по предоставлению населению услуг посещений парковых зон и деятельность санаториев, пансионатов, домов отдыха как аналогичные виды деятельности не представляется возможным.

Правомерно отклонены судом первой инстанции и доводы Общества об обоснованности принятия им в качестве допустимых норм образования органических отходов на объектах озеленения города Ростова-на-Дону при подготовке ПНООЛР для вычисления количества образования отходов листвы, древесных отходов от лесоразработок, растительных отходов от газонов, цветников и древесно-кустарниковых посадок озеленения на объекте Учреждения, так как в соответствии с пунктом 4 Методических указаний по разработке ПНООЛР при разработке ПНООЛР учитываются особенности того региона, где субъектом, получающим нормативы будет осуществляться деятельность.

Верно отклонены судом первой инстанции и доводы Общества о том, что единственным применимым для использования в рассматриваемом случае методом определения нормативов образования отходов является примененный им метод по удельным отраслевым нормативам и соответственно о невозможности применения в данном случае метода расчета по фактическим объемам образования отходов (статистический метод), поскольку согласно пункту 16 Методических указаний данный метод может быть применен к организациям любого направления деятельности.

В свою очередь доводы Общества о том, что по ряду отходов применить статистический метод невозможно, отклоняются апелляционной коллегией, поскольку согласно разделу II Методических указаний статистический метод применяется по остаточному принципу даже в тех случаях, когда применение остальных методов не представляется возможным.

Кроме того, как верно отмечено Департаментом в отзыве на апелляционную жалобу, в любом случае, применение удельных отраслевых нормативов, не относимых к фактическим условиям деятельности Учреждения, является ненадлежащим обоснованием показателей ПНООЛР, а потому отказ Департамента в утверждении ПНООЛР при использовании именно такого метода обоснования являлся законным.

Учитывая, что проект ПНООЛР не содержит информации о территории стоянки и не указаны отходы от хранения автотранспорта на ней, уборки и её эксплуатации, соглашается апелляционная коллегия с судом первой инстанции и об обоснованности вывода Департамента о наличии в проекте ПНООЛР неполного перечня отходов от деятельности транспортной службы Учреждения.

Как указано выше, Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 18.07.2014 N 445 утвержден федеральный классификационный каталог отходов (далее - Приказ N445), который представляет из себя перечень образующихся в Российской Федерации отходов, систематизированных по совокупности приоритетных признаков: происхождению, условиям образования (принадлежности к определенному производству, технологии), химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме (пункт 6 раздела 2 Приказа N445).

В силу пунктом 7 и 9 раздела 2 Приказа N 445 наименование конкретного вида отходов при включении в ФККО присваивается на основе его происхождения, химического и (или) компонентного состава, агрегатного состояния и физической формы, конкретные виды отходов представлены в ФККО по наименованиям, а их классификационные признаки и классы опасности - в кодифицированной форме по 11-значной системе.

Следовательно, учитывая, что отходы, образовывающиеся в результате уборки подсобных и вспомогательных помещений, а также отходы, образовывающиеся в результате посещения парка посетителями, Общество идентифицировало по кодам ФККО: "7 33 100 01 72 4. мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный (исключая крупногабаритный)" и "7 37 100 02 72 5. отходы (мусор) от уборки территории и помещений культурно-спортивных учреждений и зрелищных мероприятий", в то время как в ФККО имеются коды: "7 33 220 01 72 4. мусор и смет от уборки складских помещений малоопасный" и "7 31 200 02 72 5. мусор и смет от уборки парков, скверов, зон массового отдыха, набережных, пляжей и других объектов благоустройства", не мог быть принят Департаментом разработанный Обществом проект ПНООЛР и в указанной части.

Принимая во внимание, что вывод Департамента о наличии противоречивых сведений об отходообразующих процессах от жизнедеятельности работников музея и от уборки подсобных и вспомогательных помещений в пункте 4.4 раздела "Расчет и обоснование годовых нормативов образования отходов" и таблице 3.1 "Состав и физико-химические свойства отходов" подтверждается материалами дела и признается Обществом, оснований для признания Решения от 22.12.2014 в указанной части незаконным у суда первой инстанции также не имелось.

Более того, оспариваемое Решение Департамента не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку оно адресовано Учреждению, не носит властно-распорядительный характер, не содержит отдельных предписаний, распоряжений, обязательных для исполнения Обществом, в связи с чем не может нарушать его права и законные интересы.

На основании изложенного, руководствуясь частью 3 статьи 201 АПК РФ, суд первой инстанции правомерно оставил заявление Общества без удовлетворения.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права, в том числе являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием к отмене обжалуемого судебного акта, при вынесении решения от 09.12.2015 судом первой инстанции также не допущено, а потому у апелляционной коллегия не имеется правовых оснований для удовлетворения жалобы Общества и отмены принятого по делу решения.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы и в соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 09.12.2015 по делу N А56-45724/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Центр экспертиз и проектирования "Эпротек" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

Г. В. Борисова И. Б. Лопато