Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2016 г. N 09АП-5351/16

г. Москва

29 апреля 2016 г.

Дело N А40-179102/15

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 апреля 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Чеботаревой И.А.,

судей:	Москвиной Л.А., Свиридова В.А.,
при ведении протокола	и.о. секретаря судебного заседания Крючковым П.М.

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционную жалобу ПАО "МОСТОТРЕСТ"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 18.12.2015 по делу N А40-179102/15, принятое судьей Сизовой О.В. (84-1490)

по заявлению ПАО "МОСТОТРЕСТ"

к Департаменту Федеральной службы по надзору природопользования по ЦФО

о признании незаконным и отмене отказа

при участии:

от заявителя:	Яковенко Е.А. по дов. от 20.12.2015 N 5018-МО-90-04; Карасёва Ю.Г. по дов. от 16.02.2016 N 5018-МО-90-14;
от ответчика:	Бабченко А.Д. по дов. от 05.03.2016 N 300; Абрамова В.М. по дов. от 06.11.2015 N 284; Кузнецов С.Ю. по дов. от 06.11.15 N 285; Неофитова А.А. по дов. от 08.12.2015 N 297.

УСТАНОВИЛ:

ПАО "МОСТОТРЕСТ" -филиал ДТФ "Мостоотряд-90" (далее - ПАО "Мостотрест", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по ЦФО (далее - Департамент, ответчик) о признании незаконным и отмене отказа N 04-42/5681 от 01.06.2015 г. в выдаче разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу; обязании выдать ПАО "МОСТОТРЕСТ" разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу на строительный объект "Строительство путепровода через железную дорогу у пл. Новодачная" в десятидневный срок с даты вступления в силу решения суда на период строительства.

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 18.12.2015 заявленные Обществом требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В апелляционной жалобе Общество указывает на неверное применение судом первой инстанции норм материального права и неверную оценку доказательств по делу. По мнению ПАО "Мостотрест", судом неправильно применены положения Постановления Правительства Российской Федерации N 183 от 02.03.2000 г. "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него", так как в данном случае для строящегося объекта нормативы ПДВ установлены проектной документацией, утверждены положительным заключением государственной экспертизы.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Представитель ответчика в судебном заседании поддержал решение суда в полном объеме, просил оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ.

Изучив представленные в дело доказательства, выслушав представителей сторон, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, возражения ответчика на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ПАО "МОСТОТРЕСТ" в рамках государственной программы Московской области "Развитие и функционирование дорожно-транспортного комплекса", утвержденной Постановлением Правительства Московской области N 656/35 от 23.08.2013 г. реализует проект "Строительство путепровода через железную дорогу у пл. Новодачная в г. Долгопрудный Московской области" в соответствии с Государственным контрактом, заключенным с Главным управлением дорожного хозяйства Московской области.

Во исполнение требований ст. 14 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ ПАО "МОСТОТРЕСТ" обращалось в Департамент Росприроднадзора по Центральному федеральному округу с заявлениями об оформлении разрешения на выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду: впервые - 03.10.2014 г. (заявление N 3392/ООТОСиПБ); повторно - 26.01.2015 г. (заявление N 312/ООТОСиПБ).

09 апреля 2015 г. заявитель также обратился с заявлением N 1549/ООТОСиПБ об оформлении разрешения на выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. К заявлению были приложены документы, в соответствии с п. 10 Административного регламента для предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, a именно, выкопировки из раздела 7 "Мероприятия по охране окружающей среды" проекта строительства; выкопировки из раздела 5 "Проект организации строительства" проекта строительства; положительное заключение государственной экспертизы N 50- 1-5-0884-13; заключение ФАУ "Главгосэкспертиза России" N 1214-13 ГГЭ-8780/10; копия Разрешения на строительство; выкопировка из государственного контракта N3/2013-40 от 30.12.2013 г. ответ на замечания Департамента на отказ в выдаче разрешения на выброс с приложением Развернутых расчетов выбросов от источников выделений на период строительства объекта; платежные поручения об оплате государственной пошлины N 346 от 07.10.2014, N 801 от 13.02.2015; предложение по установлению нормативов ПДВ (на диске); ответ по отказу Департамента Росприроднадзора по ЦФО от 13.03.2015 г. N 0445/2614.

Письмом Департамента Росприроднадзора по ЦФО исх. N 04-42/5681 от 01.06.2015 Обществу отказано в установлении (утверждении) нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) в атмосферный воздух на объект "Строительство путепровода через железную дорогу у пл. Новодачная в г. Долгопрудный Московской области. Департамент обосновал отказ неполнотой представленных заявителем документов и недостоверности данных, указанных в инвентаризации выбросов загрязняющих веществ, разработанные юридическим лицом, что не позволило Департаменту определить фактические величины выбросов в атмосферу и установить нормативы выбросов.

Посчитав отказ Департамента от 01.06.2015 незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований, посчитал отказ законным и обоснованным, не нарушающим права и законные интересы Общества.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Проверив повторно обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что оспариваемое решение Департамента соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя, так как представленные Обществом документы в обоснование поданного заявления не соответствовали требованиям законодательства, регулирующим охраняемые общественные отношения.

Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона РФ от 04 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон об охране воздуха, Закон N 96-ФЗ) выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха.

Согласно статье 1 Закона N 96-ФЗ предельно допустимый выброс - норматив предельно допустимого выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом технических нормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха при условии непревышения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 12 Закона об охране воздуха предельно допустимые выбросы устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом).

Порядок, сроки и последовательность действий Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ее территориальных органов по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарных источников, находящихся на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определяется Административным регламентом (далее - Административный регламент), утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.07.2011 N 650.

В силу пункта 10 Раздела 2 Административного регламента для получения разрешения на выбросы хозяйствующий субъект представляет в территориальный орган Росприроднадзора, в том числе утвержденные в установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 02.03.2000 N 183 порядке и действующие нормативы ПДВ для каждого конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и хозяйствующего субъекта в целом (включая его отдельные производственные территории) или по отдельным производственным территориям.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что заявителем к заявлению на оформление разрешения не были приложены все документы, предусмотренные Административным регламентом, в частности не приложены утвержденные в установленном порядке нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ).

Пунктом 1 Административного регламента предусмотрено, что разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются количества вредных (загрязняющих) веществ, допускаемых к выбросу в атмосферный воздух при соблюдении условий, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1.1 Административного регламента при наличии утвержденных нормативов ПДВ (в пределах установленных нормативов предельно допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух) и при условии, что достижение нормативов ПДВ обеспечивается, разрешение на выбросы выдается на срок действия нормативов ПДВ.

Таким образом, разрешение на выбросы выдается только при наличии установленных в соответствии с действующим законодательством нормативов ПДВ.

В соответствии с частью 7 статьи 12 Закона N 96-ФЗ нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух, временно согласованные выбросы, методы их определения и виды источников, для которых они устанавливаются, разрабатываются и утверждаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

В целях реализации статьей 12 и 14 Закона об охране атмосферного воздуха Правительством Российской Федерации было издано постановление N 183 от 02.03.2000 г. "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него", которое до настоящего времени регулирует отношения, связанные с утверждением нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) (далее - Постановление N 183).

Пунктом 8 Постановления N 183 определено, что разработка предельно допустимых и временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) обеспечивается юридическим лицом, имеющим стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, на основе проектной документации (в отношении вводимых в эксплуатацию новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности) и данных инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (в отношении действующих объектов хозяйственной и иной деятельности).

Следовательно, из содержания нормативных правовых актов следует, что нормативы предельно допустимых выбросов разрабатываются на основе проектной документации, а не являются составной частью проектной документации.

Доказательств того, что заявителю были установлены (утверждены) нормативы ПДВ в установленном порядке на производственную территорию "Строительство путепровода через железную дорогу (пл. Новодачная) в г. Долгопрудный Московской области" в материалы дела не представлено, в связи с чем Общество, вопреки положениям статьи 65 АПК РФ, не доказало соблюдение требований пункта 10 Административного регламента по предоставлению всех документов для оказания государственной услуги по выдаче разрешения на выбросы.

Судом первой инстанции также сделан обоснованный вывод о том, что из анализа действующего законодательства следует наличие двух последовательных процедур: установление нормативов предельно допустимых выбросов и выдачи разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Административный Регламент N 650 регламентирует действия территориального органа Росприроднадзора только в рамках процедуры по исполнению государственной функции по выдаче разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, но не регламентирует процедуру утверждения (установления) нормативов ПДВ, которая является предшествующей выдаче разрешения на выброс процедурой и является основанием для начала исполнения процедуры по выдаче разрешения, что подтверждается пунктом 10 Административного регламента, в котором указано, что обязательным условием для начала исполнения государственной функции по выдаче разрешения является наличие у юридического лица нормативов предельно допустимых выбросов (далее - ПДВ), включая сверхнормативные лимиты выбросов (далее - ВСВ), установленных (утвержденных) в соответствующем порядке.

Таким образом, рассматриваемое положение Административного регламента не возлагает на уполномоченный орган обязанность выдавать разрешение на выброс при наличии положительного заключения на строительство, но в отсутствие нормативов ПДВ.

Так как Обществом не представлены утверждённые в установленным порядке и действующие нормативы ПДВ, отказ Департамента в установлении нормативов выбросов в атмосферу и выдаче разрешения на выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду правомерен.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии необходимости установления нормативов ПДВ, так как для строящихся объектов нормативы ПДВ установлены проектной документацией, основаны на неверном толковании заявителем правовых норм.

Доводы Общества о том, что приложенным к заявлению положительным заключением ФАУ "Главгосэкспертиза России" на проект строительства утверждены нормативы ПДВ, обоснованно не приняты судом при рассмотрении дела.

Порядок установления (утверждения) нормативов ПДВ определен постановлением Правительства РФ N 183 от 02.03.2000 г. "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него" (далее - постановление N 183), изданным в целях реализации статьи 12 Федерального закона N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха".

Пунктом 6 постановления Правительства РФ N 183 определено, что предельно допустимые выбросы для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (за исключением радиоактивных веществ) и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (в отношении выбросов радиоактивных веществ) при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии этих предельно допустимых выбросов санитарным правилам. Аналогичное полномочие Росприроднадзора закреплено в пункте 5.5 (9) Положения о Росприроднадзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400.

Таким образом, установление (утверждение) нормативов находится в исключительной компетенции Росприроднадзора. Судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что у ФАУ "Главгосэкспертиза России" отсутствовали полномочия по утверждению нормативом ПДВ.

Судом первой инстанции также указано, что состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, представляемых на экспертизу, определен постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" (на основании части 13 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ).

Подпунктом "б" пункта 25 указанного постановления Правительства РФ от 16.02.2008 г.N 87 определено, что в разделе 8 проектной документации "перечень мероприятий по охране окружающей среды" должен, в частности, содержать результаты расчетов приземных концентраций загрязняющих веществ, анализ и предложения по предельно допустимым и временно согласованным выбросам.

Таким образом, в составе проектной документации отсутствует факт установления (утверждения) нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) на период ведения строительных работ, в составе утвержденной проектной документации строительства (реконструкции) зданий, сооружений и иных объектов.

Следовательно, ФАУ "Главгосэкспертиза" не могло установить (утвердить) нормативы ПДВ для Общества, поскольку установление (утверждение) нормативов ПДВ является исключительным полномочием Росприроднадзора.

Вопреки доводам Общества, из абзаца 4 пункта 1.1 Административного регламента не следует, что при утверждении проектной документации на строительство автоматически утверждаются (устанавливаются) нормативы ПДВ.

Абзацем 4 пункта 1.1 Административного регламента лишь устанавливается срок, на который может быть выдано разрешение на выбросы - на срок ведения строительных работ (по не более 2 лет) и только при наличии нормативов ПДВ.

Так как в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 96-ФЗ законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Закона N 96-ФЗ и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, то применение к отношениям в области охраны атмосферного воздуха положений иных федеральных законов, в том числе Градостроительного кодекса Российской Федерации, допустимо только в тех случаях, когда их применение не будет противоречить нормам Закона N 96-ФЗ и подзаконных нормативно-правовых актов, принятых в его развитие.

Таким образом, ссылки заявителя на Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" и постановление Правительства РФ N 05.03.2007 г. N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" необоснованны, так как они были приняты не в развитие Федерального закона N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", а в развитие положений Градостроительного кодекса РФ (его статей 48 и 49 соответственно), в связи с чем, не могут регулировать отношения, связанные с выдачей разрешений на выброс.

Суд апелляционной инстанции также считает необходимым отметить, что, так как Департамент рассмотрел представленное заявление с приложенными документами и как заявление об установлении нормативов ПДВ, основанием отказа Департамента N 04-42/5681 от 01.06.2015 также явилась неполнота и недостоверность представленной информации для установления и утверждения нормативов ПДВ.

Так в отказе Департамента указано, что ПАО "Мостотрест" не представлено санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии информации о выбросах санитарным правилам (п.1), не представлены расчеты выбросов от работы дорожно-строительной техники, стационарных дизельных установок; Обществом допущено неправомерное использование в расчетах выбросов загрязняющих веществ (ЗВ) от дробеструйной установки понижающего коэффициента 0, 005 (п.2); не представлено обоснование нормирования выбросов абразивного порошка по ПДК оксида железа (п.3); не представлено обоснование нормирования ЗВ без учета выбросов от земляных работ, сноса зданий и сооружений, разборки существующих дорожной одежды, устройства верхнего слоя покрытия, сварочных работ и т.д. (п.4); не обоснованы нормативы по максимальным приземным концентрациям в период строительства (п.5); не обоснован расчет рассеивания вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (п.6); картографический материал оформлен с нарушением установленных требований (п.7).

В соответствии с положениями статьи 49, пункта 3 статьи 257, пункта 3 статьи 266, пункта 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец не вправе в суде апелляционной инстанции изменять предмет и основания иска, увеличивать или уменьшать размер исковых требований.

Так как по существу представленных замечаний Общество не обжаловало отказ Департамента, оснований считать его необоснованным и незаконным у суда апелляционной инстанции не имеется.

Таким образом, отказ Департамента N 04-42/5681 от 01.06.2015 является законным и обоснованным, основания для удовлетворения требований Общества отсутствуют.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения жалобы ПАО "Мостотрест".

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 18.12.2015 по делу N А40-179102/15 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

И.А. Чеботарева

Судьи

Л.А. Москвина В.А. Свиридов