Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 мая 2016 г. N 18АП-2722/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 22 сентября 2016 г. N Ф09-8071/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

04 мая 2016 г.

Дело N А76-20879/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 мая 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Ивановой Н.А., Малышевой И.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Дудоровой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.01.2016 по делу N А76-20879/2015 (судья Мрез И.В.).

В заседании приняли участие представители:

открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - Иванушенкова И.В. (паспорт, доверенность 19.10.2015), Мамедалиев Р.М. (доверенность от 25.02.2015);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Брагина Л.Ю. (удостоверение, доверенность от 29.12.2015 N 64).

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - заявитель, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании незаконным решения, предписания от 23.07.2015 по делу N 17-03/15.

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечено общество с ограниченной ответственностью "Луч".

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 28.01.2016 (резолютивная часть объявлена 21.01.2016) в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований ОАО "РЖД" о признании незаконными решение и предписание антимонопольного органа от 23.07.2015 принятых по делу N 17-03/15.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на неправильное применение судом норм материального и процессуального права.

Податель жалобы указывает на то, что антимонопольным органом ни при вынесении решения и предписания, ни в рамках состоявшегося судебного заседания не был доказан факт несоблюдения со стороны ОАО "РЖД" норм Закона о защите конкуренции, Закона о закупках и принятого во исполнение Закона о закупках Положения ОАО "РЖД" о закупках товаров, работ, услуг для нужд ОАО "РЖД", утвержденного решением совета директоров 30.06.2014.

По мнению подателя жалобы, выводы суда первой инстанции, антимонопольного органа о совершении заказчиком действий запрещенных в силу статьи 17 Закона о защите конкуренции при организации и проведении открытого аукциона N 2869/ОАЭ-РЖДС/15 ничем не подтверждены. Не представлено ни одного доказательства, свидетельствующего о том, что установленные в аукционной документации требования необоснованно ограничивали конкуренцию по отношению к участникам процедуры закупки, что напротив свидетельствует об осуществлении ОАО "РЖД" всех действий, направленных на недопущение создания преимущественных условий определенным участникам закупки. Доказательств обратного, свидетельствующих о координации заказчиком деятельности участников, создании преимущественных условий участникам торгов, нарушения порядка определения победителя либо участие работников заказчиков в торгах, антимонопольным органом не представлено, судом не установлено.

Податель жалобы указывает, что инкриминируя ОАО "РЖД" нарушения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции и антимонопольный орган убеждены, что заказчик должен допускать к участию в любой процедуре всех желающих, вне зависимости от того, располагают ли они разрешительными документами на право осуществления определенной деятельности, финансовыми ресурсами для исполнения договора, любыми мощностями (ресурсами) для выполнения работ, квалифицированным персоналом, системой менеджмента качества деятельности по предмету проводимой закупки, опытом выполнения работ (услуг), что изначально свидетельствует о невозможности исполнения контракта такими участниками. Кроме того, предписывая исключить все требования к участникам закупки из Положения о закупках, антимонопольный орган признает незаконными такие виды закупок, как конкурс, двухэтапный конкурс и иные, где непосредственно по оценке этих квалификационных требований и сравнению между собой, определяется лучшее предложение по исполнению договора и определяется победитель.

Как полагает апеллянт, установление в аукционной документации конкретных квалификационных требований к претендентам для определенной закупки, предъявляемых равным образом ко всем претендентам не является нарушением норм законодательства, не может рассматриваться как условие, ограничивающее конкуренцию, а напротив, в силу пунктов 1, 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках является необходимым и обязательным условием, определенным пунктами 159-161 Положения о закупках.

Также заявитель считает, что антимонопольный орган своими действиями вмешивается в финансово-хозяйственную деятельность ОАО "РЖД" и регламентирует порядок проведения всех закупок, причем обязывает исключить все требования к потенциальным контрагентам, указанные в Положении о закупках, чем полностью блокирует закупочный процесс компании.

В судебном заседании представители ОАО "РЖД" поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представитель антимонопольного органа в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, по доводам указанным в письменных пояснениях.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в судебное заседание не явились, представителей не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 22.04.2015 в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд www.zakupki.gov.ru, а также на сайтах www.rzd.ru, www.etzp.rzd.ru опубликовано извещение о проведении аукциона на право заключения договора на капитальный ремонт объектов основных фондов Челябинской дирекции материально-технического обеспечения структурного подразделения Росжелдорснаб - филиал ОАО "РЖД".

Дата и время окончания подачи заявок -13.05.2015 в 11:00 (МСК).

Дата и время вскрытия заявок - 13.05.2015 в 11:00 (МСК). 13.05.2015 в 11:00 (МСК).

Дата и время рассмотрения заявок - 21.05.2015 в 12:00 (МСК). 21.05.2015 в 12:00 (МСК).

Дата и время проведения аукциона - 25.05.2015 в 12:30 (МСК). 25.05.2015 в 12:30 (МСК).

Срок предоставления аукционной документации - с 22.04.2015 по 13.05.2015. аукционной документации - с 22.04.2015 по 13.05.2015.

Документация размещена в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, на сайте www.etzp.rzd.ru и на сайте www.rzd.ru.

На участие в аукционе подана одна заявка - ООО "Уралжелдоравтоматика".

Распоряжением ОАО "РЖД" от 17.07.2014 N 1663р принято к руководству и исполнению с 01.01.2015 Положение о закупках товаров, работ, услуг (далее - Положение о закупке), утвержденное советом директоров ОАО "РЖД" 30.06.2014 и размещенное на официальном сайте в соответствии с требованиями Закона о закупках, текст которого в полном объеме согласован с ФАС России, что подтверждается письмом ФАС России от 26.06.2014 NАЦ/25658-ПР/14.

Рассмотрев материалы дела, Комиссия Челябинского УФАС России решила:

1. Признать действия ОАО "РЖД" при проведении открытого аукциона на право заключения договора на капитальный ремонт объектов основных фондов Челябинской дирекции материально-технического обеспечения структурного подразделения Росжелдорснаб - филиал ОАО "РЖД" (извещение N 31502287463), выразившиеся в установлении в документации о закупке в качестве критериев допуска к участию в аукционе следующих требований:

- наличие опыта выполнения работ по предмету аукциона, стоимость которых составляет не менее 20% (двадцати процентов) начальной (максимальной) цены договора без учета НДС;

- наличие системы менеджмента качества деятельности по предмету аукциона; - наличие производственных мощностей (ресурсов) для выполнения работ, по предмету аукциона (автокран, в количестве не менее 2 шт., самосвал, в количестве не менее 2 шт., трактор в количестве не менее 2 шт.);

- наличие квалифицированного персонала (отделочники в количестве не менее 8 чел, слесари-сантехники в количестве не менее 8 чел., водитель с категорией водительских прав "С" в количестве не менее 2 чел., машинист автокрана в количестве не менее 2 чел., монтажники в количестве не менее 5 чел., электрогазосварщик в количестве не менее 3 чел., в том числе 2 чел., прошедшие аттестацию в Ростехнадзоре, плотники в количестве не менее 5 чел., бетонщики в количестве не менее 2 чел., электрики в количестве не менее 6 чел., кровельщики в количестве не менее 4 чел.);

- наличие квалифицированного административно-управленческого персонала (руководители и специалисты, ответственные за производство работ), прошедшего аттестацию в соответствии с п. 2, п. 4 Приказа Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37 "О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" в области аттестации по вопросам безопасности "А, Б9 - подъемные сооружения" в количестве не менее 2 человек", нарушением части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

2. Признать действия ОАО "РЖД", выразившиеся в закреплении в пункте 159 Положения о закупке ОАО "РЖД", утвержденного советом директоров ОАО "РЖД" 30.06.2014, следующих требований к участникам закупки: наличие финансовых ресурсов для исполнения договора, наличие на праве собственности или ином законном основании оборудования и/или других материально-технических ресурсов для исполнения договора, наличие опыта осуществления поставок, выполнения работ или оказания услуг по предмету закупки, стоимость которых составляет не менее чем 20 процентов начальной (максимальной) цены договора (цены лота), указанной в извещении, документации о закупке, при этом учитывается стоимость всех поставленных, выполненных, оказанных участником закупки (с учетом правопреемственности) товаров, работ, услуг (по выбору участника закупки) по предмету закупки, наличие деловой репутации, наличие необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения договора, отсутствие просроченной задолженности перед ОАО "РЖД" за 3 года, предшествующие дате размещения извещения о закупке в единой информационной системе, отсутствие неисполненных обязательств перед ОАО "РЖД", непричинение вреда имуществу ОАО "РЖД", наличие системы менеджмента качества выполнения работ, оказания услуг, поставки и/или производства товаров, являющихся предметом закупки, нарушением части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

3. Выдать ОАО "РЖД" предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации, проведения закупки.

На основании указанного выше решения, УФАС выдано предписание N 17, которым предписано:

1. ОАО "РЖД" в срок до 21 сентября 2015 года прекратить нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в закреплении в пункте 159 Положения о закупке ОАО "РЖД", утвержденного советом директоров ОАО "РЖД" 30.06.2014, следующих требований к участникам закупки: наличие финансовых ресурсов для исполнения договора, наличие на праве собственности или ином законном основании оборудования и/или других материально-технических ресурсов для исполнения договора, наличие опыта осуществления поставок, выполнения работ или оказания услуг по предмету закупки, стоимость которых составляет не менее чем 20 процентов начальной (максимальной) цены договора (цены лота), указанной в извещении, документации о закупке, при этом учитывается стоимость всех поставленных, выполненных, оказанных участником закупки (с учетом правопреемственности) товаров, работ, услуг (по выбору участника закупки) по предмету закупки, наличие деловой репутации, наличие необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения договора, отсутствие просроченной задолженности перед ОАО "РЖД" за 3 года, предшествующие дате размещения извещения о закупке в единой информационной системе, отсутствие неисполненных обязательств перед ОАО "РЖД", непричинение вреда имуществу ОАО "РЖД", наличие системы менеджмента качества выполнения работ, оказания услуг, поставки и/или производства товаров, являющихся предметом закупки, а именно:

- исключить из пункта 159 Положения о закупках товаров, работ, услуг, утвержденного советом директоров ОАО "РЖД" 30.06.2014, следующие требования к участникам закупки: наличие финансовых ресурсов для исполнения договора, наличие на праве собственности или ином законном основании оборудования и/или других материально-технических ресурсов для исполнения договора, наличие опыта осуществления поставок, выполнения работ или оказания услуг по предмету закупки, стоимость которых составляет не менее чем 20 процентов начальной (максимальной) цены договора (цены лота), указанной в извещении, документации о закупке, при этом учитывается стоимость всех поставленных, выполненных, оказанных участником закупки (с учетом правопреемственности) товаров, работ, услуг (по выбору участника закупки) по предмету закупки, наличие деловой репутации, наличие необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения договора, отсутствие просроченной задолженности перед ОАО "РЖД" за 3 года, предшествующие дате размещения извещения о закупке в единой информационной системе, отсутствие неисполненных обязательств перед ОАО "РЖД", непричинение вреда имуществу ОАО "РЖД", наличие системы менеджмента качества выполнения работ, оказания услуг, поставки и/или производства товаров, являющихся предметом закупки;

2. ОАО "РЖД" с момента получения настоящего предписания не допускать нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а именно: при проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" не устанавливать в закупочной документации следующие требования к участникам закупки: наличие финансовых ресурсов для исполнения договора, наличие на праве собственности или ином законном основании оборудования и/или других материально-технических ресурсов для исполнения договора, наличие опыта осуществления поставок, выполнения работ или оказания услуг по предмету закупки, стоимость которых составляет не менее чем 20 процентов начальной (максимальной) цены договора (цены лота), указанной в извещении, документации о закупке, при этом учитывается стоимость всех поставленных, выполненных, оказанных участником закупки (с учетом правопреемственности) товаров, работ, услуг (по выбору участника закупки) по предмету закупки, наличие деловой репутации, наличие необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения договора, отсутствие просроченной задолженности перед ОАО "РЖД" за 3 года, предшествующие дате размещения извещения о закупке в единой информационной системе, отсутствие неисполненных обязательств перед ОАО "РЖД", непричинение вреда имуществу ОАО "РЖД", наличие системы менеджмента качества выполнения работ, оказания услуг, поставки и/или производства товаров, являющихся предметом закупки;

3. ОАО "РЖД" в срок до 1 октября 2015 года представить доказательства исполнения пункта 1 настоящего предписания;

4. ОАО "РЖД" в доказательство исполнения пункта 2 настоящего предписания в течение 2 дней после опубликования извещения о проведении в августе-сентябре 2015 года закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", представить в Челябинское УФАС России копии: извещения о проведении закупки, утвержденной документации со всеми приложениями, доказательства размещения извещения о проведении закупки на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.zakupki.gov.ru).

Не согласившись с принятыми решением и предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании их недействительным.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из законности и обоснованности выводов антимонопольного органа.

Апелляционный суд при рассмотрении дела исходит из следующего.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 2 Закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке).

Пунктом 1 части 2 статьи 1 Закона о закупках предусмотрено, что данный Закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика, и в силу части 2 статьи 2 Закона о закупках должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Частью 10 статьи 4 Закона о закупках предусмотрено, что в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе: установленные заказчиком требования к качеству, техническим характеристикам товара, работы, услуги и их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам товара), к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы и иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям в закупке.

В силу части 5 статьи 3 Закона о закупах участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

Согласно пунктам 9, 12, 13 части 10 статьи 4 Закона о закупках в документации о закупке должны быть указаны определенные положением о закупке требования к участникам закупки и перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям, критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, а также порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке.

Таким образом, потребности заказчика являются определяющим фактором при установлении им соответствующих требований. При этом требования к предмету и участникам закупки могут измеряться как по стоимостным, так и не по стоимостным критериям.

Ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Закон о закупках не содержат закрытого перечня требований, которые могут предъявляться к участникам и предмету закупки, либо прямого запрета на применение к ним какого-либо требования. Заказчик должен определять их в соответствии с основными целями Закона о закупках, в том числе создавая условия для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективного использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений (часть 1 ст.1 Закона о закупках).

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 28.12.2010 N 11017/10 по делу N А06-6611/2009, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников аукциона, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение договора которым в наибольшей степени будет отвечать потребностям заказчика и целям эффективного использования денежных средств в условиях добросовестной конкуренции.

При этом, законодатель наделил заказчика правом самостоятельно устанавливать требования к претендентам, к составу их заявок и определять перечень документов, представляемых претендентами для подтверждения их соответствия установленным в документации требованиям.

В силу части 6 статьи 3 Закона о закупах не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Поскольку организатор аукциона может устанавливать в аукционной документации требования к претендентам, которые определены Положением о закупках РЖД, то только установление организатором аукциона в аукционной документации квалификационных требований, не соответствующих требованиям Положения о закупках РЖД, является нарушением части 9 пункта 10 статьи 4 Закона о закупках.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на государственный орган.

Таким образом, на УФАС возложено бремя доказывания в суде каждого из вмененного нарушения.

Причем, такие доказательства и обоснования должны быть исчерпывающе изложены в самом оспариваемом решении на основе полной и всесторонней проверки, а также достаточной фактической и правовой аргументации.

Выводы антимонопольного органа о несоответствии пункта 159 Положения о закупках РЖД принципам, закрепленным в Законе о закупках надлежаще и всесторонне не мотивированы. Вменяемые нарушения, устанавливающие квалификационные требования к участникам закупки приведены списком, без анализа и обоснования их несоответствия указанным нормам закона.

Положением о закупках РЖД (пункт 159 раздел 20) определено право заказчика на установление в конкурсной или аукционной документации, квалификационных требований к участникам закупки в зависимости от технических, технологических, функциональных (потребительских) характеристик товаров, работ, услуг, требований, предъявляемых к их безопасности, и/или иных показателей, связанных с определением соответствия участника закупки требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации, нормативными документами. К таким требованиям относится: наличие финансовых ресурсов для исполнения договора; наличие на праве собственности или ином законном основании оборудования и/или других материально-технических ресурсов для исполнения договора; наличие опыта осуществления поставок, выполнения работ или оказания услуг по предмету закупки, стоимость которых составляет не менее чем 20 процентов начальной (максимальной) цены договора (цены лота), указанной в извещении, документации о закупке (учитывается стоимость всех поставленных, выполненных, оказанных участником закупки (с учетом правопреемственности) товаров, работ, услуг (по выбору участника закупки) по предмету закупки); наличие необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения договора; отсутствия просроченной задолженности перед ОАО "РЖД" за 3 года, предшествующие дате размещения извещения о закупке в единой информационной системе; отсутствия неисполненных обязательств перед ОАО "РЖД"; непричинение вреда имуществу ОАО "РЖД"; наличие системы менеджмента качества выполнения работ, оказания услуг, поставки и/или производства товаров, являющихся предметом закупки.

Наличие просроченной задолженности перед ОАО "РЖД" за 3 года, предшествующие дате размещения извещения о закупке в единой информационной системе, наличие неисполненных обязательств перед ОАО "РЖД", причинение вреда имуществу ОАО "РЖД" подтверждается решением суда или документом, подтверждающим наличие просроченной задолженности, неисполнение обязательств перед ОАО "РЖД", причинение вреда имуществу ОАО "РЖД" (акт сверки расчетов, подписанный сторонами, документально подтвержденные претензии и т.п., с приложением документов, свидетельствующих о получении их контрагентом).

Согласно пункту 161 Положения о закупках РЖД, перечень документов, представляемых участниками закупки для подтверждения их соответствия установленным требованиям, предусматривается в документации о закупке.

В разделе 2 аукционной документации открытого аукциона на право заключения договора на капитальный ремонт объектов основных фондов Челябинской дирекции материально-технического обеспечения структурного подразделения Росжелдорснаб - филиал ОАО "РЖД" среди прочих установлены следующие квалификационные требования к участникам аукциона, предусмотренные Положением:

1. Участник должен иметь опыт выполнения работ по предмету аукциона, стоимость которых составляет не менее 20% (двадцати процентов) начальной (максимальной) цены договора без учета НДС.

В подтверждение опыта выполнения работ участник в составе заявки представляет:

- документ по форме приложения N 10 к аукционной документации о наличии опыта по предмету аукциона;

- копии актов о выполнении работ;

- копии договоров на выполнение работ (представляются все листы договоров со всеми приложениями)(пункт 2.2 аукционной документации).

2. У участника должна иметься система менеджмента качества деятельности по предмету аукциона.

В подтверждение наличия системы менеджмента качества деятельности по предмету аукциона участник в составе заявки представляет:

- действующий сертификат соответствия системы менеджмента качества стандарту ISO или IRIS (с приложениями при их наличии, а также с приложением документов, подтверждающих прохождение ежегодного инспекционного контроля, если прохождение такого контроля является обязательным) или иным стандартам (при наличии) либо распоряжение, приказ, иной организационно-распорядительный акт, подтверждающий введение на предприятии собственной системы менеджмента качества, с приложением положения о качестве или иного документа, содержащего описание системы (пункт 2.3 аукционной документации).

3. Участник должен располагать производственными мощностями (ресурсами) для выполнения работ, по предмету аукциона:

- автокран, в количестве не менее 2 шт.; автокран, в количестве не менее 2 шт.;

- самосвал, в количестве не менее 2 шт.;

- трактор в количестве не менее 2 шт.;

В подтверждение наличия производственных мощностей, ресурсов участник в составе заявки должен представить:

- документы, подтверждающие наличие производственных мощностей, ресурсов (например, копии карточек учета основных средств, копии договоров купли-продажи, аренды, иных договоров, иные документы);

- справка по форме приложения N 12 к аукционной документации (пункт 2.4 аукционной документации).

4. Участник должен располагать квалифицированным персоналом:

- отделочники в количестве не менее 8 чел.;

- слесари-сантехники в количестве не менее 8 чел.;

- водитель с категорией водительских прав "С" в количестве не менее 2 чел.;

- машинист автокрана в количестве не менее 2 чел.;

- монтажники в количестве не менее 5 чел.;

- электрогазосварщик в количестве не менее 3 чел., в том числе 2 чел., прошедшие аттестацию в Ростехнадзоре;

- плотники в количестве не менее 5 чел.;

- бетонщики в количестве не менее 2 чел.;

- электрики в количестве не менее 6 чел.;

- кровельщики в количестве не менее 4 чел.

У претендента должен иметься квалифицированный административно-управленческий персонал (руководители и специалисты, ответственные за производство работ), прошедший аттестацию в соответствии с п. 2, п.4 Приказа Ростехнадзора от 29 января 2007 г. N 37 "О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" в области аттестации по вопросам безопасности "А, Б9 - подъемные сооружения" в количестве не менее 2 человек".

В подтверждение наличия квалифицированного персонала участник в составе заявки должен представить:

- удостоверения на электрогазосварщиков с отметкой об аттестации в Ростехнадзоре в количестве 2 человека;

- копии дипломов о наличии у задействованных сотрудников образования;

- документ по форме приложения N 11 к аукционной документации;

- штатное расписание;

- сведения о наличии административно-управленческого персонала, аттестованного в соответствии с п. 2, п.4 Приказа Ростехнадзора от 29 января 2007 г. N 37 "О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору":

- справка в свободной форме;

- копии удостоверений о прохождении аттестации; копии удостоверений о прохождении аттестации;

- копии протоколов аттестационной комиссии (пункт 2.5 аукционной документации). копии протоколов аттестационной комиссии (пункт 2.5 аукционной документации). копии протоколов аттестационной комиссии (пункт 2.5 аукционной документации).

Согласно статье 4 Закона о закупках, "оценка" - это процесс выявления лучших условий исполнения контракта по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке. При этом Закон о закупке не запрещает устанавливать нестоимостные критерии оценки, в том числе качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, квалификацию участников и т.д.

Только отсутствие в спорной конкурсной документации ясных и определенных критериев оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, может свидетельствовать о нарушении критерия измеримости.

По смыслу пункта 1 статьи 1 Закона о закупках, в торгах участвуют лишь те претенденты, которые могут своевременно и полно удовлетворить потребности заказчика в товарах, работах услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности.

Следовательно, включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Повышенные требования к участникам закупки, связанные с наличием у них финансовых ресурсов для исполнения закупки, наличию на праве собственности или ином законном основании необходимого оборудования и других материальных ресурсов; наличие опыта работы, связанного с предметом закупки и деловой репутации, а также необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации сами по себе не могут свидетельствовать об ограничении конкуренции.

Действуя добросовестно, заказчик, вправе предъявить повышенные требования к участникам закупки, исходя из своих потребностей, целей, значимости и характера заказа, условий безопасности, которым могут не соответствовать все субъекты хозяйственной деятельности, поскольку правомерная конкуренция состоит в соперничестве и в формировании любым лицом лучшего предложения по исполнению заказа. В таких случаях, повышенные требования к участникам закупки не могут расцениваться как ограничение одних и предоставление преимуществ другим субъектам.

Установление в Положении о закупках РЖД и аукционной документации спорных критериев при проведении открытого аукциона могут рассматриваться как нарушение статьи 17 Закона о защите конкуренции только при доказанности антимонопольным органом того, что эти условия привели или могут привести к ограничению конкуренции.

УФАС по Челябинской области, принимая оспариваемое решение и вынося соответствующее предписание, не установило и не отразило в решении обстоятельства и доказательства, свидетельствующие о том, что действия заказчика привели к нарушению основополагающих принципов закупки, предусмотренных части 1 статьи 3 Закона о закупках и направлены на ограничение количества участников размещения заказа, а также не обосновало каким образом спорные требования к участникам привели или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Выводы суда первой инстанции о том, что установление заказчиком на стадии допуска к участию в закупке спорных критериев не являющихся измеряемыми, не позволяет выявить наиболее эффективного участника закупки, предотвратить злоупотребления в указанной сфере, а также не способно обеспечить равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации, поскольку предусматривает допуск для участия в закупке участников, существующих на рынке продолжительное время являются преждевременными.

Согласно Закону о закупках к основным принципам сферы закупок относятся не только принцип обеспечения конкуренции (создание равных условий между участниками закупки), но и принцип ответственности за результативность обеспечения нужд заказчика, а также принцип эффективности осуществления закупки (выявление лица, которое в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования). Поэтому включение в конкурсную документацию условий, которые в итоге приведут к исключению из круга участников закупки лиц, не отвечающих (в силу своей специфики) очевидным потребностям заказчика, не является нарушением положений Закона о закупках.

При этом, антимонопольным органом не представлены доказательства того, что включение ОАО "РЖД" квалификационных требований в Положение о закупке и конкурсную документацию повлекло либо могло повлечь существенное сужение количества участников процедуры закупки. То обстоятельство, что не каждая организация имеет необходимых специалистов, оборудования, материальных ресурсов для работ, не означает, что для этих организаций создаются препятствия в выполнении тех видов работ, в отношении которых имеются соответствующие специалисты, оборудование, материальные ресурсы, разрешения и лицензии.

Возможность осуществлять те или иные виды работ по капитальному ремонту, а также быть участником иных закупок зависит только от желания самого исполнителя, который может заблаговременно разрешить вопросы по привлечению необходимых специалистов, приобретению техники и материальных ресурсов, получению лицензий и т.д.

Невозможность участия в торгах неопределенного круга субъектов связана не с неправомерными действиями заказчика, а с возможностями самих потенциальных участников.

В рассматриваемом случае заказчик сформулировал определенным образом ряд требований в целях объективной оценки претендентов. Все участники закупки тем самым поставлены в равные условия.

Положение о закупках РЖД позволяет участвовать в закупке в составе одного участника нескольким лицам, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, которые могут соответствовать требованиям, установленным заказчиком, в совокупности, что существенно расширяет круг участников закупки.

В документации о закупке отсутствие ясных и определенных критериев оценки не выявлено.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" работа железнодорожного транспорта осуществляется исходя из принципов устойчивости, безопасности и качества оказываемых услуг.

При установлении квалификационных требований к претендентам заказчиком обоснованно учтена характеристика выполняемых работ, требования, предъявляемые к их безопасности, и иные показатели, имеющие значение при осуществлении закупки. Учитывая, что объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта имеют особое стратегическое значение для Российской Федерации, а также то, что аукцион проводился на капитальный ремонт объектов ОАО "РЖД", заказчиком были установлены квалификационные требования, исключающие неквалифицированное проведение работ и как следствие нарушение безопасности объектов железнодорожного транспорта. Повышенные требования к участникам закупки направлены на безопасную работу инфраструктуры железнодорожного транспорта и не ограничивают конкуренцию. Доказательства обратного УФАС по Челябинской области в материалы дела не представило.

Согласно положениям статей 1,2 и 3 Закона о закупках при организации закупок заказчики не связаны императивным перечнем требований к участникам закупок и могут самостоятельно определять такие требования с учетом имеющих правовое значение целей и принципов, в том числе критерия измеримости (пункт 4 части 1 статьи 3 названного Закона). При этом принципиальное значение приобретают как равные условия для всех претендентов, исключающие признаки дискриминации и несправедливой конкурентной борьбы, так и эффективное использование заказчиками денежных средств и сокращение их издержек (с учетом показателей цены, качества и надежности). Баланс интересов заказчиков и участников закупок обусловлен именно этими категориями.

При таких обстоятельствах, предположения и допущения антимонопольного органа не основаны на достаточных и весомых обоснованиях, подлежащей исследованию документальной базе.

С учетом изложенного решение суда подлежит отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а требования заявителя удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.01.2016 по делу N А76-20879/2015 отменить.

Заявленные требования открытого акционерного общества "Российские железные дороги" удовлетворить.

Признать недействительным решение от 23.07.2015 N 11701/03 и предписание от 23.07.2015 N 17 вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области по делу N 17-03/15.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области в пользу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" 6 000 руб. в возмещение судебных расходов по уплате государственной пошлины в связи с рассмотрением дела в суде первой инстанции и 1 500 руб. за подачу апелляционной жалобы.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

Н.А. Иванова И.А. Малышева