Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 4 мая 2016 г. N 01АП-2425/16

4 мая 2016 г.

А38-5385/2015

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Протасова Ю.В., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Марий Эл

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 19.02.2016

по делу N А38-5385/2015,

принятое судьей Вопиловским Ю.А.

по заявлению Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Марий Эл

о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл от 18.08.2015 N 32,

без участия лиц,

и установил:

Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Марий Эл (далее - УФСИН по Республике Марий Эл, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл (далее - Управление Финнадзора) от 18.08.2015 N 32.

Решением от 19.02.2016 Арбитражный суд Республики Марий Эл частично удовлетворил требование УФСИН по Республике Марий Эл и признал недействительным пункт 2 оспариваемого представления. В удовлетворении требований в остальной части заявителю отказано.

УФСИН по Республике Марий Эл не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, УФСИН по Республике Марий Эл заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

Управление Финнадзора в отзыве на апелляционную жалобу просило в ее удовлетворении отказать, решение в обжалуемой части - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Марий Эл от 19.02.2015 в обжалуемой части проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены решения в обжалуемой части.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании плана контрольной работы Управления Финнадзора на 2015 год, приказа от 05.06.2015 N 56 специалистами Управления Финнадзора в период с 09.06.2015 по 03.08.2015 проведена плановая проверка соблюдения УФСИН по Республике Марий Эл использования средств федерального бюджета в 2013-2014 годах по Государственной программе Российской Федерации "Юстиция".

В ходе проверки выявлено:

- в декабре 2013 года приняты бюджетные обязательства на 2014 год на сумму 7 656 574 руб. 01 коп. с превышением лимитов бюджетных обязательств, а именно заключены 12 государственных контрактов и один договор на оказание услуг связи, коммунальные услуги, приобретение материальных запасов при отсутствии лимитов бюджетных обязательств;

- в 2014 году нарушена методология применения бюджетной классификации, а именно получены лимиты бюджетных обязательств по средствам федерального бюджета на реализацию подпрограммы "Регулирование государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний" государственной программы Российской Федерации "Юстиция", исполнены и отражены по целевой статье 4233595 "Обеспечение осужденных, освобождаемых от принудительных работ, ареста или лишения свободы на определенный срок, бесплатным проездом к месту жительства, продуктами питания или деньгами на время проезда" виду расходов 223 "Продовольственное обеспечение в рамках государственного оборонного заказа" статье КОСГУ 340 "Увеличение стоимости материальных запасов"; виду расходов 226 "Вещевое обеспечение вне рамок государственного оборонного заказа" статье КОСГУ 340 "Увеличение стоимости материальных запасов", следовало по целевой статье 4230049 "Расходы на обеспечение функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, органов в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, войск и иных воинских формирований в рамках подпрограммы "Регулирование государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний" государственной программы Российской Федерации "Юстиция" (Закупки товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных нужд)" на сумму 88 613 901 руб. 49 коп.

Результаты проверки зафиксированы в акте плановой выездной проверки от 03.05.2015.

По итогам проверки Управлением Финнадзора вынесено представление от 18.08.2015 N 32 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в котором УФСИН по Республике Марий Эл предложено в срок 20 рабочих дней с даты получения представления рассмотреть информацию об указанных в настоящем представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения. О результатах исполнения представления следует проинформировать орган бюджетного надзора не позднее 5 рабочих дней с даты исполнения представления.

Посчитав представление Управления Финнадзора не соответствующим положениям действующего законодательства и нарушающим его права и законные интересы, УФСИН по Республике Марий Эл обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 266.1 БК РФ).

В силу пункта 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

На основании пунктов 1, 2 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно подпункту "а" пункта 6 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. При осуществлении данных полномочий Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ее территориальный орган) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (подпункт "а" пункта 68 указанных Правил).

Таким образом, оспариваемое представление выдано Управлением Финнадзора в пределах предоставленных законодательством полномочий.

В соответствии с пунктом 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств. Нарушение казенным учреждением требований названного пункта при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение (пункт 5 статьи 161 БК РФ).

В пункте 2 статьи 72 БК РФ установлено, что государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи.

Согласно статье 6 БК РФ лимит бюджетных обязательств - объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).

Исходя из пунктов 1, 3 статьи 242 БК РФ операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, указанных в пункте 2 статьи 242 БК РФ. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.

Таким образом, из толкования приведенных норм следует запрет бюджетным учреждениям заключать договоры без доведенных лимитов бюджетных обязательств, за нарушение которого в статье 15.15.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до пятидесяти тысяч рублей.

Порядок доведения лимитов бюджетных обязательств установлен приказом Минфина России от 30.09.2008 N 104н (ред. от 23.09.2013) "О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня" (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 3.1 Порядка УФСИН по Республике Марий Эл как распорядитель средств федерального бюджета в 2013-2014 годах распределял лимиты бюджетных обязательств УФСИН по Республике Марий Эл как получателю средств федерального бюджета и формировал расходные расписания по установленной Порядком форме 0531722.

Лимиты бюджетных обязательств на 2014 год в соответствии с указанным Порядком доведены распорядителем УФСИН по Республике Марий Эл до получателя УФСИН по Республике Марий Эл по расходным расписаниям от 09.01.2014 N 320/32436/001, от 14.01.2014 N 320/32436/003 по кодам: 320-0305-4230049-244-223 "Коммунальные услуги" в сумме 2 261 730 руб., 320-0305-4230049-244-340 "Увеличение стоимости материальных запасов" в сумме 67 000 000 руб., 320-0305-4230049-242-221 "Услуги связи" в сумме 1 306 815 руб. 45 коп.

Вместе с тем судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что УФСИН по Республике Марий Эл в проверяемом периоде:

- по коду 320-0305-4230049-242-221 "Услуги связи" при отсутствии лимитов бюджетных обязательств заключены пять государственных контрактов на оказание услуг связи от 30.12.2013 на общую сумму 682 815 руб. 45 коп., в том числе: с ОАО "Мегафон" N 2013.46943 на сумму 293 272 руб. 97 коп.; с ОАО "Ростелеком" N 2013.46944 на сумму 204 490 руб.; с ОАО "Мобильные ТелеСистемы" N 2013.46946 на сумму 80 000 руб., N 2013.46947 на сумму 60 321 руб. 60 коп., N 2013.46949 на сумму 44 730 руб. 88 коп.;

- по коду 320-0305-4230049-244-223 "Коммунальные услуги" с превышением лимитов бюджетных обязательств на общую сумму 1 760 740 руб. 56 коп. заключены государственные контракты от 31.12.2013: с ФКУ "Жилищно-коммунальное управление УФСИН по Республике Марий Эл" N 244 на сумму 702 940 руб. 56 коп., с ОАО "Мариэнергосбыт" N 5207 на сумму 960 000 руб., договор с МУП "Водоканал" от 31.12.2013 N 1636 на сумму 97 800 руб.;

- по коду 320-0305-4233595-223-340 "Увеличение стоимости материальных запасов" при отсутствии лимитов бюджетных обязательств заключены пять государственных контрактов от 31.12.2013 на общую сумму 5 213 018 руб., в том числе: N 280 с ФГУП "Оренбургское" ФСИН России на сумму 316 200 руб., N 288 с ФКУ "ИК-5" УФСИН по Калужской области на сумму 2 726 706 руб.; N 294 с ФГУП "Владимирское" ФСИН России на сумму 212 300 руб.; N 289 с ФКУ "ИК-6 УФСИН по Калужской области" на сумму 930 240 руб.; N 293 с ФГУС ХП "Ростовское" ФСИН России на сумму 1 027 572 руб.

При этом суд учел решение Йошкар-Олинского городского суда Республики Мари Эл от 29.12.2015 по делу N 12-1147/2015, которым было прекращено производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.15.10 КоАП РФ, в отношении Сарафанникова М.А., работавшего начальником УФСИН России по Республике Марий Эл, за малозначительностью административного правонарушения на основании статьи 2.9 КоАП РФ.

При этом Йошкар-Олинским городским судом Республики Мари Эл при рассмотрении данного дела установлено, что в нарушение пункта 5 статьи 161, пункта 3 статьи 219 БК РФ при отсутствии доведенных лимитов бюджетных обязательств УФСИН по Республике Марий Эл заключены государственные контракты, договоры о принятии денежных обязательств по кодам 320-0305-4230049-242-221 "Услуги связи", 320-0305-4230049-244-223 "Коммунальные услуги", 320-0305-4233595-223-340 "Увеличение стоимости материальных запасов".

В этой связи суд правомерно согласился с позицией Управления Финнадзора о том, что в действиях УФСИН по Республике Марий Эл установлено нарушение, выразившееся в заключении договоров и контрактов, не обеспеченных лимитами бюджетных обязательств, а потому не усмотрел оснований для признания недействительным пункта 1 оспариваемого представления.

Позиция заявителя о том, что он не является получателем средств федерального бюджета, противоречит фактическим обстоятельствам дела.

Арбитражный суд обоснованно не признал ссылку УФСИН по Республике Марий Эл на то, что оно принимало обязательства в соответствии с целями своей деятельности и разрешениями главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств, в качестве обстоятельства, свидетельствующего об отсутствии нарушения бюджетного законодательства.

Довод УФСИН России по Республике Марий Эл о том, что оно не является федеральным казенным учреждением, признается судом апелляционной инстанции необоснованным.

Согласно пункту 11 статьи 161 БК РФ положения, установленные настоящей статьей, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов.

Пунктом 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что государственные учреждения могут быть отнесены к трем типам учреждений: казенные, бюджетные или автономные. Данные типы учреждений разграничиваются по видам финансирования из федерального бюджета. Казенные учреждения, в том числе органы Федеральной службы исполнения наказаний финансируются в соответствии с бюджетной сметой. Бюджетные учреждения финансируются в соответствии с Планом финансово-хозяйственной деятельности.

Как пояснило Управление Финнадзора в отзыве на апелляционную жалобу, согласно уведомлению Маристата в статистическом регистре УФСИН по Республике Марий Эл имеет код ОКПФ (общероссийский классификатор организационно-правовых форм) - 75104 - "федеральные государственные казенные учреждения". Финансирование УФСИН по Республике Марий Эл производится в соответствии с бюджетной сметой. При этом УФСИН по Республике Марий Эл ни в ходе ревизии, ни при рассмотрении дела в Управлении Финнадзора и в суде первой инстанции не заявляло, что не является казенным учреждением.

В этой связи суд апелляционной инстанции соглашается с позицией Управления Финнадзора о том, что юридический (правовой) статус УФСИН по Республике Марий Эл установлен в законодательстве Российской Федерации и в нормативно-правовых актах и для его выяснения не требуются дополнительные доказательства.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному выводу о том, что представление Управления Финнадзора в оспариваемой части выдано в пределах его полномочий, не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы УФСИН по Республике Марий Эл, поскольку не возлагает на него незаконную обязанность исходя из содержательно-правового смысла статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное УФСИН по Республике Марий Эл не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал УФСИН по Республике Марий Эл в удовлетворении требования.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Республики Марий Эл в обжалуемой части отсутствуют.

С учетом изложенного апелляционная жалоба УФСИН по Республике Марий Эл по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 19.02.2016 по делу N А38-5385/2015 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Республике Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Ю.В. Протасов В.Н. Урлеков