Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 4 мая 2016 г. N 05АП-2720/16

г. Владивосток

04 мая 2016 г.

Дело N А51-27604/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 28 апреля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 мая 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Гончаровой,

судей С.В. Гуцалюк, Е.Н. Номоконовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Приморскому краю,

апелляционное производство N 05АП-2720/2016

на решение от 11.03.2016

судьи Ю.А. Тимофеевой

по заявлению Владивостокской таможни (ИНН 2540015767, ОГРН 1052504398484, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 15.04.2005)

к Управлению государственного автодорожного надзора по Приморскому краю Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН 2540108933, ОГРН 1052504351041, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 20.01.2005)

о признании незаконным акта проверки от 24.11.2015 N 245-В-Инс. и п.1 предписания от 24.11.2015 N 353,

при участии:

от Управления государственного автодорожного надзора по Приморскому краю: представитель Перкова Т.А. по доверенности от 11.01.2016 сроком до 31.12.2016, паспорт;

от Владивостокской таможни: представитель Домашенко Ю.Г. по доверенности N 120 от 23.03.2016 сроком до 22.03.2017, удостоверение.

УСТАНОВИЛ:

Владивостокская таможня (далее - таможенный орган, таможня, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению государственного автодорожного надзора по Приморскому краю Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, УГАДН по Приморскому краю, ответчик) о признании незаконными акта проверки от 24.11.2015 N 245-В-ИНС и пункта 1 предписания от 24.11.2015 N 353.

Решением суда от 11.03.2015 принят отказ заявителя от требований о признании незаконным акта проверки от 24.11.2015 N 245-В-Инс. Производство по делу в этой части прекращено. Предписание Управления государственного автодорожного надзора по Приморскому краю N 353 от 24.11.2015 признано недействительным как не соответствующее Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

Не согласившись с решением суда, Управление государственного автодорожного надзора по Приморскому краю, обжаловало его в апелляционном порядке.

В обоснование Управление указало, что действующее законодательство налагает обязанность по аттестации должностного лица, связанного с обеспечением безопасности дорожного движения, на все организации и предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом, независимо от того, ведётся ли такая деятельность в качестве основной, на коммерческой основе либо для собственных нужд. Настаивает на том, что Владивостокская таможня, являясь владельцем транспортных средств и, осуществляя их эксплуатацию, в том числе перевозку грузов и пассажиров по дорогам общего пользования, обязано выполнять требования законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения.

Владивостокская таможня, в отзыве на апелляционную жалобу решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон поддержали свои доводы и возражения по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, а также в отзыве на апелляционную жалобу.

Представитель Управления пояснил, что обжалует решение суда в части удовлетворения заявленных требований о признании недействительным предписания от 24.11.2015 N 353. Представитель Владивостокской таможни не возражал против проверки судебного акта в обжалуемой Управлением части.

В силу части 5 статьи 268 АПК РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Как указано в пункте 25 Постановления Пленума ВАС РФ N 36 от 28.05.2009 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" при применении части 5 статьи 268 АПК РФ необходимо иметь в виду следующее: если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.

Поскольку решение в порядке апелляционного производства обжалуется в части удовлетворения требований о признании недействительным предписания от 24.11.2015 N 353, стороны возражений в материалы дела не направили и в судебном заседании не возразили против проверки части судебного акта, суд апелляционной инстанции в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

29.09.2015 Управлением государственного автодорожного надзора в Приморском крае Владивостокской таможне выдано предписание N 283, в соответствии с которым таможенному органу в срок до 29.10.2015 надлежало устранить нарушение, заключающееся в отсутствии у заместителя начальника АТО, выполняющего обязанности диспетчера, механика, осуществляющего технический контроль АТС, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения аттестации на должность, связанной с обеспечением БДД, что предусмотрено требованиями статьи 20 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пунктами 1, 2, 3 Положения о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов предприятий транспорта.

На основании Приказа N 751-Н от 13.10.2015 УГАДН по Приморскому краю в отношении Владивостокской таможни проведена внеплановая выездная проверка по исполнению требований предписания от 29.09.2015 N 283, в ходе которой выявлено, что требования предписания от 29.09.2015 N 283 таможенным органом не выполнены.

Результаты проверки отражены в акте проверки N 245-В-ИНС от 24.11.2015.

По результатам проведенной проверки в отношении таможни вынесено предписание от 24.11.2015 N 353, в соответствии с которым таможенному органу в срок до 12.01.2016 надлежало устранить нарушение, заключающееся в отсутствии у заместителя начальника АТО, выполняющего обязанности диспетчера, механика, осуществляющего технический контроль АТС, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения (далее - БДД) аттестации на должность, связанной с обеспечением БДД, что предусмотрено требованиями статьи 20 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", пунктами 1, 2, 3 Положения о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов предприятий транспорта.

Полагая, что предписание от 24.11.2015 N 353 не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы, таможенный орган обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и в дополнении к ней, а также в отзыве на апелляционную жалобу, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации установлены Федеральным законом "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 N 196-ФЗ (далее - Закон N 196-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 20 Закона N 196-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны:

- соблюдать правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта;

- организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения;

- соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей;

- создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения;

- анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств;

- организовывать в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" проведение обязательных медицинских осмотров и мероприятий по совершенствованию водителями транспортных средств навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях;

- обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения;

- обеспечивать исполнение установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

- оснащать транспортные средства техническими средствами контроля, обеспечивающими непрерывную, некорректируемую регистрацию информации о скорости и маршруте движения транспортных средств, о режиме труда и отдыха водителей транспортных средств (далее - тахографы). Требования к тахографам, категории и виды оснащаемых ими транспортных средств, порядок оснащения транспортных средств тахографами, правила их использования, обслуживания и контроля их работы устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В свою очередь, на тех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют эксплуатацию транспортных средств путём осуществления перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, возлагаются следующие дополнительные обязанности, предусмотренные пунктом 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ:

- обеспечивать наличие в организации должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занимать соответствующую должность;

- обеспечивать соответствие работников профессиональным и квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок и установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, если иное не устанавливается федеральным законом;

- обеспечивать наличие помещений и оборудования, позволяющих осуществлять стоянку, техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или заключение договоров со специализированными организациями о стоянке, техническом обслуживании и ремонте транспортных средств;

- организовывать и проводить предрейсовый контроль технического состояния транспортных средств.

Перечень мероприятий по подготовке работников к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации, периодичность проведения соответствующих проверок определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (пункт 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ).

Во исполнение статьи 20 Закона N 196-ФЗ Приказом Минтранса России от 15.01.2014 N 7 утверждены "Правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (далее - Правила N 7) и "Перечень мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации" (далее - Перечень N 7).

Согласно пункту 2 Правил N 7 они определяют основные задачи и требования по обеспечению безопасности при организации и осуществлении перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, предназначенных для перевозок пассажиров и грузов (далее - субъекты транспортной деятельности).

В подпункте 2 пункта 8 Правил N 7 указано, что обеспечение профессиональной компетентности работников, непосредственно связанных с движением транспортных средств (за исключением водителей), достигается наличием у субъекта транспортной деятельности должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занимать соответствующую должность.

По смыслу Правил N 7, которыми предусмотрена совокупность требований о наличии маршрута движения транспортных средств, инструктажей водителей, предрейсовых и послерейсовых медицинских и технических осмотров, а также об обеспечении безопасных условий регулярных перевозок пассажиров и багажа, перевозок по заказам и легковым такси, данные Правила распространяются на организации и предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в качестве систематической предпринимательской деятельности.

При этом понятие деятельности по осуществлению перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Законе N 196-ФЗ отсутствует.

Пунктом 1 статьи 779 Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) установлено, что по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги.

Пунктом 2 статьи 779 ГК РФ предусмотрено, что правила главы 39 ГК РФ (Возмездное оказание усуг) применяются к договорам оказания услуг связи, медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных, информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию и иных, за исключением услуг, оказываемых по договорам, предусмотренным главами 37, 38, 40, 41, 44, 45, 46, 47, 49, 51, 53 ГК РФ.

Услуги по перевозке грузов, пассажиров и багажа оказываются на основании договора перевозки, согласно которому перевозчик обязуется доставить пассажира (груз, багаж) а пассажир (отправитель груза, багажа) обязуется уплатить за перевозку груза установленную плату (статьи 784-786 главы 40 ГК РФ).

Отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, являются предметом правового регулирования Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Закон N 259-ФЗ).

Указанный Закон определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов (далее также - транспортные средства), а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур (часть 2 статьи 1 Закона N 259-ФЗ).

Согласно пункту 12 статьи 2 Закона N 259-ФЗ пассажир - это физическое лицо, заключившее договор перевозки пассажира, или физическое лицо, в целях перевозки которого заключен договор фрахтования транспортного средства.

Оценивая с позиции вышеуказанных законоположений деятельность таможни, связанную с эксплуатацией транспортных средств для собственных нужд, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что сам по себе факт наличия на балансе таможенного органа транспортных средств не свидетельствует об оказании услуг по перевозке пассажиров, и такой вывод не прослеживается из вышеприведенных законоположений.

При этом вопреки требованиям стать 65 АПК РФ доказательства перевозки таможней пассажиров, с которыми заключён договор перевозки либо договор фрахтования, административным органом в материалы дела не предоставлены.

Ссылка административного органа на Положение о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов предприятий транспорта, утверждённое Приказом Минтранса России, Минтруда России от 11.03.1994 N 13/11 (далее - Приказ N 13/11), коллегией отклоняется исходя из следующего.

В силу Перечня должностей работников, подлежащих аттестации в соответствии с Приказом N 13/11, требование о прохождении аттестации установлено только для должностных лиц предприятий транспорта независимо от формы собственности.

Таможенный орган, как установлено судом из материалов дела, к предприятиям транспорта не относится, имеющийся автотранспорт использует исключительно для собственных (служебных) нужд, деятельность в области транспорта и, в частности, деятельность по оказанию услуг по перевозке пассажиров на постоянной основе не осуществляет, что подтверждается сведениями Единого государственного реестра юридических лиц и Общим положением о таможне.

Таким образом, использование транспортных средств для собственных нужд, в целях оперативного решения задач своими же автотранспортными средствами в отсутствие договоров перевозки не образует деятельности, требующей наличия аттестованного в установленном порядке должностного лица, отвечающего за обеспечение безопасности дорожного движения в организации.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы, коллегия принимает во внимание следующее.

На основании статьи 20 Федерального закона N 196-ФЗ требования по обеспечению безопасности дорожного движения распространяются на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих транспортные средства, как в целях оказания услуг, так и для собственных нужд. Вместе с тем, отдельные требования, из числа перечисленных в статье 20 названного Закона, исходя из их содержания, обязательны лишь для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по эксплуатации транспортных средств, в целях оказания транспортных услуг по перевозке пассажиров и грузов.

К числу таких требований относятся, в частности, предусмотренное частью 1 статьи 20 Закона N 196-ФЗ требование соблюдать правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и предусмотренные частью 4 статьи 20 Федерального закона N 196-ФЗ требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом.

Следовательно, государственный федеральный надзор за соблюдением требований статьи 20 Федерального закона N 196-ФЗ в указанной части, может осуществляться органами госавтодорнадзора только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в качестве одного из видов уставной деятельности в порядке оказания транспортных услуг и соответственно только данным лицам могут быть выданы предписания об устранении нарушений названных требований.

Закон N 259-ФЗ он регулирует отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (части 1 и 2 статьи 1 Закона N 259-ФЗ).

По смыслу приведённых норм, Закон N 259-ФЗ устанавливает общие правила перевозки физическими и юридическими лицами пассажиров, багажа, грузов, как деятельности по оказанию транспортных услуг третьим лицам на основании соответствующих договоров перевозки.

В этой связи действие данного закона не распространяется на физических и юридических лиц, не оказывающих транспортные услуги третьим лицам в качестве одного из видов своей предпринимательской деятельности, а осуществляющих перевозки грузов и людей для удовлетворения собственных потребностей в процессе осуществления основных видов деятельности, не связанной с эксплуатацией автомобильного транспорта.

Соответственно, указанные физические и юридические лица не обязаны соблюдать положения Закона N 259-ФЗ, в отношении них не может осуществляться федеральный государственный надзор на основании статьи 3.1 данного закона и им не могут быть выданы предписания об устранении нарушений названного Закона.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание не соответствует закону, а потому коллегия находит правомерным вывод суда первой инстанции о необходимости удовлетворения заявленного требования в данной части.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции не опровергают и не содержат указания на обстоятельства, свидетельствующие об их ошибочности, в связи с чем подлежат отклонению.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Поскольку административным органом не представлены надлежащие доказательства наличия оснований для выдачи оспариваемого предписания и его соответствия закону, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о нарушении прав и законных интересов таможни ввиду возложения на неё не предусмотренных законом обязанностей.

При изложенных обстоятельствах судом установлена в рассматриваемом деле совокупность обстоятельств, необходимых и достаточных в соответствии со статьями 198 и 200 АПК РФ для удовлетворения заявленного требования.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены судебного акта в обжалуемой части и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В соответствии с пунктом 1 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса РФ суд апелляционной инстанции не относит на таможенный орган судебные расходы по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 11.03.2016 по делу N А51-27604/2015 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Гончарова

Судьи

С.В. Гуцалюк Е.Н. Номоконова