Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 10 мая 2016 г. N 05АП-1879/16

г. Владивосток

10 мая 2016 г.

Дело N А51-23324/2015

Резолютивная часть постановления оглашена 28 апреля 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 10 мая 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Н. Номоконовой,

судей А.В. Гончаровой, С.В. Гуцалюк,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края,

апелляционное производство N 05АП-1879/2016

на решение от 08.02.2016

судьи В.В. Саломая

по делу N А51-23324/2015 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению потребительского кооператива "Дубрава" (ИНН 2512304291, ОГРН 1092503001117, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 26.08.2009)

к Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (ИНН 2540188030, ОГРН 1122543024262, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 29.12.2012)

о признании незаконными распоряжения N 561-п от 04.082015, действий, связанных с проведением проверки, предписания N 02/30/15 от 11.09.2015,

при участии:

от Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края: представитель Щедривый К.А. по доверенности N 52/01/04-02/31 от 11.11.2015 сроком на 1 год, удостоверение;

от потребительского кооператива "Дубрава": представитель Вазюкова С.В. по доверенности от 11.08.2014 сроком на 3 года, удостоверение; председатель потребительского кооператива "Дубрава" Казунеткина Н.П. на основании протокола N 22 от 18.10.2015 (до перерыва);

УСТАНОВИЛ:

Потребительский кооператив "Дубрава" (далее - ПК "Дубрава", Кооператив) обратился в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконными распоряжения руководителя Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (далее - инспекция РСН и КДС Приморского края, Инспекция) от 04.08.2015 N 561-п о проведении внеплановой документарной проверки в отношении ПК "Дубрава" с целью соблюдения градостроительного законодательства; о признании незаконными действий, связанных с проведением в период с 07 по 11 сентября 2015 года внеплановой проверки ПК "Дубрава"; о признании незаконным предписания N 02/30/15 от 11.09.2015, выданного отделом регионального государственного строительного надзора по Находкинскому городскому округу инспекции РСН и КДС Приморского края.

Решением арбитражного суда от 08.02.2016 заявленные требования удовлетворены в полном объёме, в связи с чем административный орган обратился с апелляционной жалобой на указанный судебный акт.

В обоснование жалобы апеллянт ссылается на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела: обстоятельства строительства сблокированных домов единолично кооперативом, а не гражданами; не установлены лица, которым выдавались разрешения на строительство, а также лицо, являющееся застройщиком спорных объектов; факт разделения земельного участка. Указывает, что судом неправильно применены положения пункта 1 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые применению не подлежали, и не применены положения пункта 2 части 2 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подлежавшие применению, ввиду чего сделан ошибочный вывод об отсутствии необходимости проведения экспертизы проектной документации возведены домов и, соответственно, об отсутствии необходимости оформления разрешения на из строительство. Полагает, что спорные дома находятся на едином земельном участке, предоставленном Кооперативу, а потому для их строительства требуется экспертиза проектной документации и свидетельство о допуске на производство строительных работ, выданное саморегулируемой организацией, истребованные оспариваемым предписанием. Ходатайствует о приобщении дополнительных материалов.

От ПК "Дубрава" в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу. Возражая против её удовлетворения, Кооператив указал, что судом правомерно применён пункт 1 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации; земельные участки были предоставлены кооперативом гражданам, которые непосредственно вели строительство на них, что подтверждается имеющимися в деле документами о покупке строительных материалов и решением суда по спору о невыполнении обязательств при производстве кровельных работ; считает, что для начала строительства гражданами-членами Кооператива домов достаточно решения собрания членов Кооператива о распределении дачных участков и вынесения их границ в натуру из проекта организации и застройки территории Кооператива; утверждает, что строительство велось не на едином земельном участке, а на нескольких земельных участках, распределённых членам Кооператива. Полагает, что межевание и обязательного разделения предоставленного Кооперативу земельного участка с постановкой на кадастровый учёт вновь образованных участков не требовалось до принятия Федерального закона N 171-ФЗ от 23.06.2014, и в силу этого закона до 01.01.2018 дачные кооперативы могут осуществлять свою деятельность без обязательного размежевания территории на отдельные участки, предоставляемые членам кооператива. Поясняет, что для предоставления участка гражданину из состава земель, предоставленных кооперативу, он должен являться членом этого кооператива, и предоставление земельного участка Кооперативу как юридическому лицу произведено с соблюдением Федерального закона N 66-ФЗ и пункта 1 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Также поясняет, что члены Кооператива строили дома, сблокировав их на четырёх соседних участках в соответствии со СНИП 30-02-97 "Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан_", после чего было зарегистрировано право собственности на несколько домов и выданы представленные дело правоподтверждающие документы, что подтверждает обоснованность позиции Кооператива.

В дополнительных отзывах на апелляционную жалобу Кооператив указал, что ни один нормативный акт не предоставляет Инспекции полномочий проводить проверку без оснований, предусмотренных статьёй 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьёй 10 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; применительно к дачному строительству, для которого не требуется разрешения на строительство и, соответственно, экспертиза проектной документации, государственный строительный надзор вообще не осуществляется; претензий со стороны органов местного самоуправления к использованию земельного участка не имеется; утверждённый проект организации и застройки территории является разрешительным для строительства объектов в дачном некоммерческом объединении граждан, при этом обязательного разделения ранее предоставленного объединению участка на участки граждан с постановкой их на кадастровый учёт не требуется до 2020 года. Ссылается на то, что члены Кооператива построили все семь запланированных домов и большее количество домов не планируется. Обращает внимание на то, что Инспекция смешивает понятия жилых домов блокированной застройки ("таунхаусов") и жилых дачных блокированных домов, которые являются разными видами объектов капитального строительства.

В судебном заедании представители сторон поддержали свои требования и возражения по доводам, приведённым в апелляционной жалобе и отзывах на неё.

На основании статей 163, 184, 185 АПК РФ в судебном заседании объявлен перерыв до 11 часов 30 минут 28.04.2016. Об объявлении перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в соответствии с Постановлением Пленума ВАС РФ от 25.12.2013 N 99 "О процессуальных сроках" путем размещения на официальном сайте суда информации о времени и месте продолжения судебного заседания.

После перерыва судебное заседание продолжено в 12 часов 15 минут 28.04.2016 (в связи с задержкой в предыдущем судебном заседании) в том же составе суда, при ведении протокола тем же секретарем судебного заседания, с участием представителя Инспекции Щедривого К.А., действующего на основании доверенности N 52/01/04-02/31 от 11.11.2015 сроком на 1 год и удостоверения, а также представителя потребительского кооператива "Дубрава" Вазюковой С.В., действующей на основании доверенности от 11.08.2014 сроком на 3 года, удостоверения.

За время перерыва в материалы дела поступило ходатайство о переносе судебного заседания в связи с госпитализацией председателя кооператива. Рассмотрев заявленное ходатайство, коллегия его отклонила ввиду присутствия в судебном заседании надлежащим образом уполномоченного представителя Кооператива.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

На основании служебной записки от 28.07.2015 N 02/02-03/92-15 (л.д.79-80) начальника отдела регионального государственного строительного надзора по Находкинскому городскому округу инспекции РСН и КДС Приморского края 04.08.2015 руководителем Инспекции вынесено распоряжение N 561-п (л.д.10-12) о проведении внеплановой документарной проверки в отношении ПК "Дубрава" с целью установления соблюдения требований градостроительного законодательства при строительстве объекта капитального строительства, расположенного по адресу: примерно в 1395 м по направлению на юг от жилого дома N 14 по ул. Домашлино, г. Фокино, городской округ ЗАТО город Фокино, Приморский край, кадастровый номер земельного участка 25:35:060101:312.

Срок проведения проверки установлен с 07.09.2015 по 11.09.2015.

С целью проведения проверки распоряжением 04.08.2015 N 561-п Инспекцией истребованы у Кооператива следующие документы:

- правоустанавливающие документы на земельный участок;

- градостроительный план земельного участка;

- разрешение на строительство (оригинал на обозрение);

- проектная документация на реконструируемый объект;

- положительное заключение экспертизы проектной документации;

- проектная документация на строительство данного объекта;

- свидетельство о допуске на производство строительных работ, выданное саморегулируемой организацией (заказчик - генеральный подрядчик).

О дате и времени проведения внеплановой документарной проверки Инспекция уведомила ПК "Дубрава" письмом от 06.08.2015 N 02/03-11/104-15, которое получено Кооперативом 13.08.2015 (л.д.75).

В результате проверки Инспекцией установлено, что согласно проектной документации, разработанной ООО "ТихасПроект", на земельном участке с кадастровым номером 25:35:060101:312 расположена группа зданий, сооружений и строений, состоящая из шести двухэтажных капитальных сблокированных домов (количество блок-секций - 4), административного здания, двух индивидуальных дачных домов.

Согласно письму администрации городского округа ЗАТО г. Фокино от 25.06.2015 N 3940 (л.д.82) разрешения на ввод расположенных на указанном земельном участке объектов "Блокированные жилые дома "ПК Дубрава" в эксплуатацию от 22.05.2015 NRU25312000-20-15, от 01.06.2015 NRU25312000-22-15, от 01.06.2015 NRU25312000-23-15, от 01.06.2015 NRU25312000-24-15, выданные ПК "Дубрава", аннулированы.

Также в ходе проверки Кооперативом не представлены запрошенные Инспекцией документы: положительное заключение экспертизы проектной документации и свидетельство о допуске на производство строительных работ, выданное саморегулируемой организацией (заказчик - генеральный подрядчик).

По результатам проверки составлен акт проверки от 11.09.2015 N 02/561/15 (л.д.76-71) и выдано предписание от 11.09.2015 N 02/30/15 (л.д.64-66) с требованием представить в адрес Инспекции в срок до 11.11.2015 следующие документы: положительное заключение экспертизы проектной документации и свидетельство о допуске на производство строительных работ, выданное саморегулируемой организацией (заказчик - генеральный подрядчик).

Не согласившись с вынесенными предписанием от 11.09.2015 N 02/30/15, распоряжением от 04.08.2015 N 561-п и действиями, связанными с проведением внеплановой проверки, ПК "Дубрава" обратился в арбитражный суд.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и в отзывах на неё, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) государственный строительный надзор осуществляется, в том числе, при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьёй 49 Кодекса либо является типовой проектной документацией или ее модификацией;

Частью 2 статьи 54 ГрК РФ к предмету государственного строительного надзора отнесена проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Кодекса.

В соответствии с частью 4 статьи 54 ГрК РФ Государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

В соответствии с пунктом 1.1. Положения, утвержденного Постановлением Администрации Приморского края от 26.11.2012 N 356-па, Инспекция осуществляет полномочия в сфере регионального государственного строительного надзора.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В силу части 5 статьи 54 ГрК РФ к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учётом, в том числе, следующих особенностей организации и проведения проверок, предусмотренных подпунктом "б" пункта 2 данной статьи: проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда.

При этом проверки проводятся без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок (пункт 1 части 5 статьи 54 ГрК РФ), а также по иным основаниям, предусмотренным подпунктами "а" и "в" статьи 54 ГрК РФ.

Таким образом, основанием для проведения проверки при осуществлении государственного строительного надзора является, в том числе, поступление информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных лиц, указанных в части 5 статьи 54 ГрК РФ, информации о фактах: произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда.

Из материалов дела и пояснений сторон усматривается, что основанием для проведения внеплановой документарной проверки, проведённой Инспекцией в отношении ПК "Дубрава", послужила служебная записка начальника отдела Омельянчук Ю.П. от 28.07.2015 (л.д.79-80).

Между тем, в данной служебной записке указывается на произведённый визуальный осмотр группы зданий, сооружений и строений, а также содержится информация об их количестве, застройщике, сведения об использовании земельного участка, наличии либо отсутствии разрешений на строительство и необходимости проведения экспертизы проектной документации.

Каких-либо сведений об обстоятельствах, поименованных в части 5 статьи 54 ГрК РФ, и свидетельствующих о наличии оснований для осуществления государственного строительного надзора, данная служебная записка не содержит.

Следовательно, проверка проведена Инспекцией в отсутствие законных оснований.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведённой органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Пункт 2 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относит нарушение требований пункта 2 части 2 статьи 10 Закона (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), согласно которому основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Принимая во внимание, что по существу положения пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-Фз аналогичны положениям части 5 статьи 54 ГрК РФ, в рассматриваемом случае допущенные Инспекцией нарушения, выразившиеся в назначении и проведении проверки Кооператива, надлежит рассматривать как грубые и влекущие отмену результатов такой проверки.

При изложенных обстоятельствах основания для издания Инспекцией распоряжения от 04.08.2015 N 561-п о проведении внеплановой документарной проверки Кооператива, осуществлению действий по проведению проверки и выдачи основанного на результатах данной проверки предписания в рассматриваемом случае отсутствовали, а потому оспариваемые предписания, действия по проведению проверки и выданное на основании результатов проверки предписание Инспекции правомерно признаны судом первой инстанции незаконными, как не соответствующие Закону N 294-ФЗ и Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Доводы заявителя апелляционной жалобы вышеперечисленные выводы не опровергают и не свидетельствуют об и ошибочности, а потому подлежат отклонению как ошибочные и не свидетельствующие о неверной оценке судом спорных правоотношений.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Инспекцией, вопреки приведённым законоположениям, не приведено надлежащих и достаточных доказательств законности и обоснованности оспариваемых распоряжения, действий и предписания.

Между тем, вследствие данных актов и действий Инспекции на Кооператив возложены предусмотренные оспоренным предписанием обязанности по предоставлению положительного заключения экспертизы проектной документации и свидетельства о допуске на производство строительных работ, что в отсутствие законных оснований нарушает права и законные интересы Кооператива в области экономической деятельности.

Таким образом, коллегия установила в рассматриваемом деле совокупность обстоятельств, необходимых и достаточных в соответствии со статьями 198 и 201 АПК РФ для удовлетворения заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах требования Кооператива правомерно удовлетворены судом, оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы судом не рассматривался, поскольку апеллянт освобождён от уплаты государственной пошлины в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 08.02.2016 по делу N А51-23324/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Н. Номоконова

Судьи

А.В. Гончарова С.В. Гуцалюк